В 2019 году Пауэлл и остальные члены Комитета ФРС преодолевали постоянное давление со стороны президента. Они старались не «уступать» требованиям Трампа, но и не позволять желанию продемонстрировать независимость влиять на решения Комитета.
После декабрьских слухов об увольнении Пауэлла, которое якобы рассматривал президент, его советники начали организацию встречи между Трампом и главой ФРС. Они не общались по существу с ноября 2017 года, когда было объявлено о выдвижении Пауэлла. И 4 февраля 2019 года по приглашению президента Пауэлл и заместитель председателя Кларида пришли в Белый дом на званый ужин с Трампом и министром финансов Мнучином.
Со времен фиаско Никсона и Бернса руководители ФРС, как правило, стараются сохранять значительную дистанцию с Белым домом. Связь с администрацией в основном происходит через министра финансов и других высокопоставленных экономических чиновников. Однако неформальные встречи председателя ФРС с президентом все же происходят. Будучи председателем, я несколько раз в год обедал с президентом Бушем, на которого работал в Белом доме. Я также иногда встречался с президентом Обамой, обычно для обсуждения экономических перспектив или вопросов регулирования. Но, учитывая постоянную публичную критику президента Трампа и подозрения рынков о его непосредственном участии в развороте политики ФРС, этот ужин рисковал создать впечатление чрезмерного влияния.
В попытке предотвратить неправильное толкование – и опередить любые вводящие в заблуждение твиты президента – ФРС выпустила пресс-релиз сразу после ужина. В нем говорилось: «Комментарии председателя Пауэлла [на ужине] <…> соответствовали его высказываниям на пресс-конференции на прошлой неделе. Он не стал обсуждать свои ожидания в отношении денежно-кредитной политики, подчеркнув лишь, что ее направление будет полностью зависеть от поступающей экономической информации и ее значения для экономических перспектив». В пресс-релизе повторно акцентировалось внимание на будущих решениях Комитета. Как было уже заявлено ранее, они будут «основаны исключительно на тщательном, объективном и неполитическом анализе».
По иронии судьбы явное недовольство президента Федеральным резервом придало убедительности неоднократным заверениям Пауэлла о независимости и аполитичности принимаемых ФРС решений, несмотря на «голубиный» разворот. Комментарии Трампа в интервью и соцсетях становились все более резкими и конкретными. Время от времени к нему присоединялись представители администрации. 29 марта председатель Национального экономического совета Ларри Кудлоу призвал ФРС немедленно снизить ставки на половину процентного пункта. 5 апреля президент заявил журналистам, будто ФРС должна снизить ставки, а 30 апреля написал в соцсетях, что экономика «взлетит как ракета», если ФРС снизит базовую ставку на целый процентный пункт. «От них [чиновников ФРС] никакого толку», – написал Трамп 11 июня. А 8 марта и 11 апреля Трамп сам звонил Пауэллу. В ноябре тот снова встретился с президентом и министром финансов в Белом доме (но уже без своего заместителя), а сразу после этого ФРС снова выпустила упреждающее заявление.
Невозможно передать, насколько резкой и неприятной оказалась тактика Трампа, особенно по сравнению с тем, как его предшественники неукоснительно соблюдали независимость резерва. Понимая, как важно не заглотить наживку, чиновники ФРС, стиснув зубы, отвечали на неизбежные вопросы прессы о твитах и комментариях президента. Но на протяжении десятилетий президентские выпады не влияли на политику ФРС, и этот раз не стал исключением. Еще один канал влияния, который используют все без исключения президенты, – это выдвижение кандидатур в Совет управляющих Федеральной резервной системы. Несмотря на его раздражение в сторону ФРС, первые ставленники Трампа, включая Пауэлла, Клариду и Куорлза, были стандартными, квалифицированными кандидатами, получившими широкое признание и легко одобренными Сенатом. Его последующие кандидатуры – Марвин Гудфренд и Нелли Лян, в итоге не получившие назначения, – также оставались вполне разумными вариантами. Однако весной 2019 года президент изменил свой подход, предложив на два пустующих места в Совете управляющих лояльных сторонников, не обладающих стандартной квалификацией. Он выдвинул кандидатуры Стивена Мура (телекомментатора и бывшего члена редакционной коллегии Wall Street Journal, работавшего в консервативном фонде Heritage[209]) и Германа Кейна (бывшего исполнительного директора сети ресторанов Godfather’s Pizza[210] и кандидата в президенты от Республиканской партии в 2012 году). Оба они были сторонниками Трампа и поддерживали призывы президента к резкому снижению ставок. Однако ни один из них не выдвигался на пост в Совет управляющих ФРС официально после того, как ключевые представители республиканской партии в Сенате выразили обеспокоенность. Обеспокоенность эта появилась скорее из-за личной истории этих людей, чем из-за проблем с квалификацией или политическими взглядами. А вопросы, связанные с репутацией, всегда строго рассматриваются в ФРС, которая пестует свою независимость и беспристрастность и не готова рисковать ею. К слову, Кейн умер в июле 2020 года после положительного теста на COVID-19.
Но вернемся в январь, когда Трамп выдвинул в Совет управляющих еще одну нетрадиционную кандидатуру – консервативную Джуди Шелтон[211]. Шелтон, давняя сторонница возврата к золотому стандарту (и других радикальных позиций, таких как отмена страхования вкладов), с легкостью отказалась от своих пожизненных «ястребиных» взглядов в пользу позиции Трампа. В пару к Шелтон президент выдвинул стандартного кандидата – Кристофера Уоллера, директор по исследованиям Федерального резервного банка Сент-Луиса и бывшего профессора экономики в университете Нотр-Дам[212]. Однако Шелтон тоже не получила поддержки Сената, в данном случае из-за ее эксцентричных и непоследовательных взглядов. Ее не утвердили. Кандидатура Уоллера была утверждена в декабре 2020 года. Безусловно, существовали другие кандидаты, поддерживающие политические предпочтения Трампа и их могли бы утвердить. Но склонность президента выдвигать на свободные посты в Совет управляющих ФРС только радикалистов лишила его возможности косвенно направлять денежно-кредитную и регуляторную политику Федерального резерва.
Не ограничиваясь высказыванием непрошеных советов, Трамп внес в экономику еще большую неопределенность, резко отвергнув интернационалистские взгляды предыдущих администраций обеих партий. Он развязал многостороннюю торговую войну, вводя и повышая тарифы (налоги на импорт) на различные товары и торговых партнеров. Это, в свою очередь, вызвало ответное повышение тарифов. Эксперты ФРС не брались точно прогнозировать последствия торговой войны, это оказалось сложной задачей. Согласно стандартной экономической теории, торговля между странами взаимовыгодна, поскольку позволяет странам специализироваться на тех товарах и услугах, которые они производят относительно эффективно[213]. А президент рассматривал торговлю как игру с нулевой суммой, утверждая, будто если страна А экспортирует в страну В больше, чем импортирует, то А выигрывает, а В проигрывает. В более широком смысле Трамп рассматривал торговые ограничения как инструмент достижения политических целей, таких как изоляция недружественных режимов. Конгресс предоставил президенту значительную свободу действий в этом отношении, поэтому Трамп мог вводить тарифы – или угрожать их введением – по своему усмотрению.
В течение всего 2018 года и в начале следующего президент то разжигал, то усмирял торговую борьбу. 5 мая 2019-го Трамп объявил: Соединенные Штаты увеличат ранее объявленные 10-процентные тарифы на китайские товары на сумму 200 миллиардов долларов до штрафных 25 %. 30 мая он пригрозил ввести тарифы в размере до 25 % на все мексиканские товары, если Мексика не предпримет более серьезных мер, чтобы остановить поток мигрантов из Центральной Америки в США. За тот же период в мае индекс Доу-Джонса упал на 6,4 %.
Обычно в условиях похожих торговых войн потребители сталкиваются с ростом цен на импортные товары, облагаемые тарифами. А из-за ответных мер экспортерам (возьмем, американских фермеров) становится сложнее продавать свою продукцию за границу. Но, к слову, часть отечественных производителей может и выиграть, если тарифы повысят цены на конкурирующие импортные товары.
Все эти прямые эффекты относительно легко измерить, изучив изменения в ценах и объемах продаваемых товаров после введения торговых ограничений. И, вопреки утверждениям администрации, исследования показали, что расходы, вызванные тарифами, несут в основном американские потребители и компании. Трамп косвенно признал этот факт, направив субсидии фермерам, пострадавшим от потерь в торговой войне. Например, когда Китай ввел эмбарго на американские соевые бобы. К 2020 году объем субсидий превысил 50 миллиардов долларов, составив более трети доходов фермерских хозяйств. И хотя тарифы были равносильны повышению налогов для американцев, прямые последствия этого повышения оказались недостаточно масштабны и обширны, чтобы существенно повлиять на совокупную занятость или инфляцию в США.
У торговой войны оказалось и еще одно, более серьезное, хоть и косвенное, последствие – порожденная ей неопределенность в отношении глобализации и отношений США с другими странами, особенно с Китаем. Мировая экономика становилась все более интегрированной, и не только благодаря росту торговли товарами и услугами, которые в итоге приобретают потребители. С развитием глобальных цепочек поставок производственные процессы все чаще выходят за пределы национальных границ, а производители полагаются на ресурсы многих стран. Долгосрочные последствия торговой политики Трампа для этой запутанной системы взаимозависимости невозможно было предугадать. Возможно, их удалось бы быстро урегулировать с помощью небольших изменений в глобальной торговле и даже неких выгодных уступок со стороны торговых партнеров США. Но они могли бы привести и к откату от тенденции более открытой торговли, а в крайнем случае – к «отсоединению» экономики США от Китая и других торговых партнеров. И это привело бы к росту производственных затрат во многих отраслях и замедлило рост объемов производства и среднего уровня жизни.
Рынки обычно плохо реагируют на неопределенность, как показал пример с фондовым. Неопределенность также может негативно сказаться на экономике в целом, если, например, фирмы будут откладывать капиталовложения или найм персонала до тех пор, пока им не станет известно больше о доступе к иностранным поставщикам и рынкам. И на заседании в мае 2019 года Комитет ФРС отметил, что инвестиции в бизнес замедлились в первом квартале, а на июньском и июльском заседаниях стало ясно: ничего не поменялось, несмотря на недавнее снижение корпоративных налогов в США. Европейская и японская экономики – более открытые для торговли, чем Соединенные Штаты, – также замедлялись. И важным фактором этого была неопределенность в сфере торговли.
Пытаясь оценить, насколько сильно торговая война, сокращение фискальных стимулов и ситуация в мире сдерживают рост экономики США весной 2019 года, члены Комитета ФРС также обратили внимание на феномен на рынках облигаций – инвертированную кривую доходности. Обычно кривая доходности инвертируется, когда долгосрочные процентные ставки (допустим, по 10-летним гособлигациям) ниже краткосрочных (к примеру, по трехмесячным казначейским векселям). После кратковременной инверсии в марте кривая доходности инвертировалась более решительно в мае и оставалась такой в течение лета, причем к концу августа доходность 10-летних облигаций упала на полпроцента ниже доходности трехмесячных векселей.
Разработчики политики и участники рынка обратили на это внимание, поскольку при такой ситуации нередко наступает рецессия. Почему? Инвертированная кривая доходности – один из сигналов жесткой денежно-кредитной политики. Краткосрочную процентную ставку можно рассматривать как показатель текущего курса денежно-кредитной политики. А долгосрочную, отражающую ожидаемый средний уровень краткосрочных процентных ставок в будущем, – как косвенный показатель нейтральной процентной ставки (R*). Если кривая доходности инвертирована, то, согласно этой логике, денежно-кредитная политика носит ограничительный характер – краткосрочная процентная ставка выше нейтральной, и это, как правило, предвещает рецессию. Другими словами, инвертированная кривая доходности показывает, что в ближайшие несколько лет биржевые трейдеры ожидают снижение краткосрочных процентных ставок. А значит, видят на горизонте замедление экономического роста.
Вопрос о том, указывала ли инверсия кривой доходности на последующую рецессию в данном конкретном случае, широко обсуждался. Другие факторы, такие как продолжение количественного смягчения в Европе и Японии и все еще значительный размер баланса ФРС, могли бы помочь объяснить, почему долгосрочные ставки во всем мире оставались на необычайно низком уровне. Возможно, вклад внесли держатели долгосрочных облигаций, которые не требовали дополнительной прибыли для компенсации инфляционного риска при низком уровне инфляции (ведь ожидалось, будто он останется неизменным). Тем не менее наряду с неопределенностью торговой войны и другими признаками замедления экономики, инвертированная кривая доходности усилила опасения ФРС, и они пришли к решению немного смягчиться. 4 июня, выступая в Чикаго, Пауэлл впервые намекнул о планах по снижению ставок. «Мы внимательно следим за событиями [в сфере торговли] и за тем, как они влияют на экономические перспективы США и как всегда готовы действовать по мере необходимости, поддерживая рост экономики…» – сказал он. Ответ не заставил себя ждать. Индекс Доу-Джонса подскочил на 2,1 %.
Тем не менее Трамп вновь усилил давление. 18 июня агентство Bloomberg News сообщило: Белый дом изучает законность отстранения Пауэлла от поста председателя и понижения его до уровня члена Совета управляющих. В тот же день на вопрос журналистов, хочет ли он понизить Пауэлла в должности, Трамп ответил: «Ну, посмотрим на его поведение».
19 июня 2019 года Комитет проголосовал с результатом 9–1 за сохранение целевого уровня ставки по федеральным фондам на уровне 2,25–2,5 %. Президент Резервного банка Сент-Луиса Буллард высказался против (первое несогласие за время пребывания Пауэлла на посту), поддержав снижение ставки на четверть пункта. Однако точечная диаграмма ясно продемонстрировала перемены настроения в Комитете. Хотя абсолютное большинство его членов прогнозировало отсутствие изменений ставки к концу 2019 года, 7 из 17 предположили падение ставки на два пункта до конца года, а один надеялся на снижение в один пункт. На пресс-конференции Пауэлл заявил, что Комитет не видит «веских оснований» для немедленного смягчения денежно-кредитной политики. Но, проявив осторожность и не высказываясь открыто о торговой политике президента, глава ФРС отметил: она создает атмосферу неопределенности для бизнеса и приводит к ухудшению настроений на финансовых рынках. Было ясно, к чему склоняется Комитет.
На пресс-конференции Хезер Лонг из Washington Post спросила Пауэлла об угрозе Трампа понизить его в должности. Тот ответил: «Насколько мне известно, в законе ясно сказано о четырехлетнем сроке [на посту председателя], и я намерен его отработать».
На следующем заседании в конце июля ставку снизили, а также досрочно остановили сокращение баланса ФРС. На пресс-конференции Пауэлл объяснил действия ФРС тем, что все «направлено на страхование от рисков падения». Другими словами, хотя замедление еще не стало очевидным, Федеральный резерв старался защитить экономику США от рисков, связанных с торговой неопределенностью, замедлением темпов роста мировой экономики и другими факторами. Эти формулировки напоминали подход Алана Гринспена к управлению рисками, который Пауэлл восхвалял в своей речи в Джексон-Хоуле годом ранее и в своем втором выступлении также в следующем месяце. Два члена Комитета ФРС выразили несогласие. В заявлении, включенном в протокол заседания, Эстер Джордж из Канзас-Сити отвергла аргумент о рисках и заявила, будто снижение ставки будет оправдано только при наличии доказательств «существенно более мрачных перспектив». Эрик Розенгрен из Бостона в своем выступлении выразил беспокойство о финансовой стабильности. По его мнению, слишком резкое снижение ставок, наоборот, увеличит риски.
Как обычно, участники рынка и другие наблюдатели за действиями ФРС пытались угадать, последуют ли за этим снижением ставки следующие. На пресс-конференции Пауэлл предположил, что готовность ФРС к смягчению политики ограничена. Он назвал снижение ставки «корректировкой в середине цикла», а не первым этапом длительной последовательности. На следующий день, 1 августа, Трамп пригрозил новыми тарифами на китайские товары, а 5 августа Китай приостановил закупки американской сельскохозяйственной продукции. Агрессивные действия в сфере торговли, а также ощутимое бессилие ФРС, привели к падению индекса Доу-Джонса на 6,3 % с момента заседания Комитета ФРС 30–31 июля до 14 августа.
Несмотря на снижение ставки, проведенное впервые за 10 лет, Трамп продолжил свои нападки на председателя ФРС. 14 августа он сказал, будто Пауэлл «ничего не понимает». А 19 августа раскритиковал Пауэлла за «чудовищную недальновидность». 22 августа Трамп заявил: продажа Германией облигаций с отрицательной доходностью дает ей конкурентное преимущество перед Соединенными Штатами. Хотя государственные облигации с отрицательной ставкой на самом деле были скорее признаком слабости еврозоны, чем ее силы. Они отражали отсутствие возможностей для частных инвестиций. А также спрос европейских инвесторов на безопасные активы в условиях экономической неопределенности и агрессивные попытки Европейского центрального банка стимулировать экономику еврозоны.
23 августа, в тот же день, когда Пауэлл выступал в Джексон-Хоуле, Трамп спросил: «<…> Кто для нас опаснее: Пауэлл или китайский президент Си Цзиньпин?» Этот твит появился, хотя Пауэлл в своем выступлении сигнализировал о как минимум одном предстоящем снижении ставки, повторив: «Мы будем действовать по мере необходимости, поддерживая расширение экономики». И упомянул о новых тарифах Китая, финансовых потрясениях и множестве геополитических рисков, «включая растущую вероятность жесткого “Брекзита”, усиление напряженности в Гонконге и роспуск правительства Италии».
28 августа Трамп заявил, что ФРС неспособна «в ментальном плане» идти в ногу со странами-конкурентами. 11 сентября он призвал ФРС «опустить процентные ставки до нуля или ниже», заклеймив Федеральный резерв «тупицами».
На сентябрьском заседании Комитет, как и ожидалось, сократил целевой диапазон ставки по федеральным фондам еще на четверть пункта – до 1,75–2 %. Как и на июльском заседании, в своем заявлении после этого Комитет отметил: мы будем «действовать по мере необходимости, способствуя экономическому росту». И в очередной раз подчеркнул возможность дальнейших снижений ставки. На пресс-конференции 18 сентября Пауэлл вновь сослался на «страховочное» обоснование смягчения. Отвечая на вопрос о термине «корректировка в середине цикла», он отметил два прошлых эпизода – в 1995–1996 и 1998 годы, оба при Гринспене. Каждый из них включал в себя три снижения ставки на четверть пункта. Логический вывод о вероятности третьего снижения на предстоящем заседании был в определенной степени опровергнут. Ведь большинство участников Комитета ФРС не прогнозировали очередного снижения ставки в 2019 году. Но третье снижение ставки все же произошло – на следующем же заседании, 30 октября. Однако на этот раз Комитет отказался от формулировки «действуем по мере необходимости». И это говорило об окончании смягчения, по крайней мере, на тот момент. На пресс-конференции Пауэлл подтвердил это впечатление, заявив, будто денежно-кредитная политика сейчас «в оптимальном состоянии» и изменение политики потребует «существенной переоценки перспектив».
Серия из трех сокращений в период с июля по октябрь, похоже, сработала. До этого финансовые рынки предсказывали значительную вероятность замедления экономического роста. К октябрю эти опасения в значительной степени рассеялись. Экономика ускорилась, создавались новые рабочие места, и финансовые рынки успокоились. Примечательно, кривая доходности больше не была инвертирована. Биржевые трейдеры больше ждали скорой рецессии. В целом три этапа денежно-кредитной политики в 2019 году – разворот, пауза и «страховочное» снижение ставок – помогли экономике справиться с торговой войной и другими источниками неопределенности. Казалось, ФРС под руководством Пауэлла совершила пресловутую «мягкую посадку», как это получилось у Алана Гринспена в середине 1990-х.
Однако если политика Пауэлла в 2019 году имела гринспеновский оттенок, было ли троекратное снижение ставок летом и осенью действительно страховочным. Вспомним проведенное Гринспеном снижение ставок во время азиатского финансового кризиса 1998 году. Оно помогло защититься от рисков для роста и занятости, но, как и любая страховка, оно потребовало «взносов», а именно – увеличения рисков повышения инфляции в глазах общественности. По этой причине, когда экономического спада не произошло, ФРС под руководством Гринспена отменила снижение ставок и пошла еще дальше, в итоге подняв их в общей сложности на один процентный пункт с минимума 1998 года.
Пауэлловское же снижение ставок, напротив, могло быть оправдано не «страховыми» причинами, а усиливающимся экономическим спадом и инфляцией. Ведь она, за исключением коротких периодов, оставалась ниже целевого уровня и демонстрировала незначительный импульс к повышению. Таким образом, в отличие от настоящих страховочных сокращений, снижение ставок в 2019 году не предполагало уплаты «страховых взносов» – если не считать опасений Эрика Розенгрена по поводу финансовой стабильности – и не предполагало отмены в ближайшее время. Результаты, конечно, важнее терминологии. Как бы ни называлось изменение политики, по состоянию на конец 2019 года оно выглядело находчивой реакцией на сложный набор обстоятельств, позволившей избежать болезненного замедления экономики.