Новый раунд количественного смягчения вызвал мощную негативную политическую реакцию, как и предупреждали ястребы. Меня особенно обеспокоило беспрецедентное письмо от четырех ведущих республиканцев Конгресса, поступившее в ФРС 17 ноября, через две недели после объявления о начале QE2. Джон Бонер и Эрик Кантор из Палаты представителей и Митч Макконнелл и Джон Кий из Сената написали, что наши покупки могут «привести к <…> неконтролируемой долгосрочной инфляции и породить искусственные пузыри активов».
Аналогичные опасения выражались и в открытом письме консервативных экономистов, аналитиков и управляющих активами, опубликованном 15 ноября в Wall Street Journal[170]. Как в нем утверждалось, решение о покупках «должно быть пересмотрено и отменено». Второе письмо от четырех лидеров республиканцев в 2011 году призывало нас «отказаться от дальнейшего чрезмерного вмешательства в экономику». Представитель (и будущий вице-президент) Майк Пенс из Индианы и сенатор Боб Коркер из Теннесси, оба тоже принадлежат республиканской партии, внесли законопроект, предлагая исключить полную занятость из двойного мандата ФРС. Это потребовало бы от нас сосредоточиться только на инфляции – хотя, учитывая довольно низкий ее уровень в тот период, переход к одинарному мандату никак не сказался бы на нашей политике в ближайшей перспективе.
Против выступили и иностранные правительства. Разработчики политической стратегии в развивающихся странах беспокоились о дальнейшем снижении долгосрочных процентных ставок в США (а именно это мы и планировали), к которым привели бы покупки ценных бумаг. А это, по их мнениям, может вызвать чрезмерный приток капитала в их экономику, поскольку инвесторы захотят получить более высокую доходность. Снижение ставок в США, ослабив доллар, могло бы стать формой «валютной войны» (по словам министра финансов Бразилии Гвидо Мантеги), благоприятствующей американскому экспорту.
Все эти аргументы, обычно рассчитанные на внутреннюю аудиторию, игнорировали вероятность того, что укрепление экономики США принесет пользу нашим торговым партнерам. А именно, увеличит спрос на их экспорт и улучшит глобальные финансовые условия.
Сотрудники иностранных центральных банков в духе профессиональной солидарности, как правило, высказывались менее резко, чем министры финансов, публично выступавшие против QE2. Но в октябре в Корее на закрытом заседании глав центральных банков стран G20[171] мне пришлось ответить на множество сложных вопросов. Президент Обама, в ноябре присутствовавший на саммите G20 в Сеуле, также выслушал критику нашей политики и был вынужден растолковать скептически настроенной аудитории о независимости ФРС от аппарата президента.
Политическая реакция на QE2 была всего лишь частью гораздо более широкой волны недовольства Федеральным резервом, нараставшей с момента кризиса. Только 30 % респондентов в ходе опроса, проведенного Gallup в июле 2009 года, ответили положительно на вопрос, хорошо ли ФРС справляется со своими обязанностями. ФРС занимала последнее место в рейтинге среди девяти федеральных агентств, уступая даже Налоговому управлению (40 %) и Конгрессу (32 %). Возмущены были представители обоих концов политического спектра – справа «Движение чаепития», получившее известность в 2009 году, а слева Code Pink[172] и позже Occupy Wall Street. Многие правые считали эксперименты ФРС с денежно-кредитной политикой опасными и сопряженными с риском инфляции. А действий, предпринятых нами для поддержки обанкротившихся фирм Уолл-стрит во время кризиса, не простили ни те, ни другие. Демонстранты собирались перед зданиями резервных банков, срывали выступления и даже приходили ко мне домой. Протесты, напоминающие времена волкеровской войны с инфляцией, привлекли еще большее внимание к Федеральному резерву и его политике.
ФРС стремится принимать решения независимо от краткосрочного политического давления, и нам это удавалось. Но мы опасались долгосрочных последствий волны протестов. В 2010 году Конгресс и администрация сосредоточились на финансовом регулировании под руководством министра финансов Гайтнера, председателя банковского комитета Сената Кристофера Додда (демократ от штата Коннектикут) и председателя комитета по финансовым услугам Палаты представителей Барни Франка (демократ от штата Массачусетс). В итоге были разработаны новые реформы, а также ряд международных соглашений, позволившие устранить многие – хотя, конечно, не все – точки уязвимости, которые привели к финансовому кризису. Закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей Додда – Франка (сокращенно «закон Додда – Франка») ужесточил требования к капиталу и ликвидности банков (в том числе потребовал регулярного проведения стресс-тестов), повысил прозрачность рынков финансовых деривативов, создал новое ведомство по защите прав потребителей и – что немаловажно, учитывая опыт Lehman и других компаний, – установил процедуры ликвидации финансовых фирм, чей неизбежный крах представлял серьезный риск для стабильности экономики.
Однако пока Конгресс рассматривал эти реформы, ФРС провела много времени под прицелом законодателей. Сенатор Додд, в частности, отреагировал на всеобщий гнев и в качестве средства достижения двухпартийного консенсуса по своему законопроекту предложил лишить ФРС практически всех ее надзорных и регулирующих полномочий, ограничив ее деятельность исключительно денежно-кредитной политикой. Конгресс также серьезно рассматривал предложения об «аудите ФРС», выдвинутые сенатором Берни Сандерсом (представитель левой партии от штата Вермонт) от демократов и Роном Полом (представитель правой партии от штата Кентукки) от республиканцев. Они настаивали на том, чтобы подвергнуть рутинные решения ФРС в области денежно-кредитной политики прямому политическому надзору. Предложения Сандерса и Пола, как и выдвинутые чуть позже сыном последнего, сенатором Рэндом Полом (республиканец от штата Кентукки), не имели ничего общего с финансовым аудитом (бухгалтерские книги резерва регулярно и публично проверяются). Скорее, эти предложения позволили бы Счетной палате США [173]отчитываться перед Конгрессом о каждом решении по денежно-кредитной политике. Это дало бы законодателям новый инструмент, позволяющий им критиковать работу резерва и оказывать давление на Комитет. В своих ранних воплощениях закон о финансовой реформе был кошмаром для ФРС.
Я противостоял этим предложениям по тем же причинам, по которым Алан Гринспен в 1991 году выступал против попыток объединить банковский надзор в новом ведомстве. Полномочия ФРС по регулированию и надзору за банковской системой были необходимы для того, чтобы мы могли выступать в качестве эффективного кредитора последней инстанции и контролировать состояние финансовой системы и экономики. А денежно-кредитная политика, изолированная от краткосрочного политического давления, будет лучше отвечать долгосрочным интересам экономики.
В конце концов совокупность политических сил переломила ход событий. Важным фактором стали президенты резервных банков с их многочисленными связями на местах, включая советы директоров, состоящие из выдающихся местных граждан. Президенты были весьма мотивированы, поскольку надзор был одной из основных функций Резервных банков. Значительную поддержку нашей позиции также оказали министр финансов Гайтнер, местные банки и несколько ключевых сенаторов-республиканцев, включая Кэй Бэйли Хатчисон от штата Техас и Джадда Грегга от штата Нью-Гэмпшир.
В итоге законопроект Додда – Франка несколько ограничил чрезвычайные полномочия, используемых ФРС, Министерством финансов и Федеральной корпорацией страхования банковских вкладов для стабилизации финансовой системы во время кризиса. Однако резерв сумел сохранить свои полномочия по контролю и надзору – за исключением управления защитой прав потребителей, эти обязанности перешли к созданному Бюро финансовой защиты потребителей. Но самое главное, ФРС не потеряла свою независимость в вопросах, касающихся денежно-кредитной политики. «Аудит ФРС» провалился. Я считаю, итоги этого эпизода пошли на пользу стране. Однако сам факт этого события показал: Федеральный резерв не может игнорировать политику.
Почему в Конгрессе велись такие ожесточенные дискуссии касательно ФРС? Мне импонирует объяснение, изложенное в теории «козла отпущения». Эту теорию выдвинули Сара Биндер и Марк Шпиндель[174]. По их мнению, Конгресс предоставляет ФРС определенную степень независимости намеренно. Ведь именно так он может спихнуть на центробанк ответственность за принятие необходимых, но не пользующихся популярностью решений, которые по политическим причинам не хочет предпринимать сам. Эта динамика стала очевидна во время финансового кризиса, когда ФРС, наряду с многочисленными действиями по стабилизации системы, помогла предотвратить крах нескольких крупных финансовых организаций.
Как я считаю, эти меры были необходимы для защиты финансовой системы и экономики. Но они были крайне непопулярны – и это понятно. Считалось, от них выиграли люди, изначально способствовавшие кризису, в то время как многие рядовые граждане остались без защиты[175]. Из частных бесед я выяснял, что многие члены Конгресса считают меры поддержки корпораций отвратительным, но необходимым для защиты экономики шагом. И это подтверждает теорию Биндер-Спиндела. Тем не менее на публике многие вторили народному гневу, позволяя ФРС и администрациям Буша и Обамы взять удар на себя.
Политическую оппозицию нашей денежно-кредитной политике, особенно внутреннюю, мне объяснить сложнее. По сути, аргументы против покупки ценных бумаг, зафиксированныее в тех же письмах республиканских лидеров Конгресса, были, в лучшем случае, сомнительными, если не сказать хуже. Допустим, риски бешеной инфляции и обвала доллара. Покупка гособлигаций вряд ли привела к этому, данные не подкреплялись ни общепринятым анализом, ни первым опытом количественного смягчения в США и Великобритании. Экономика находилась в глубокой депрессии, и предполагалось лишь незначительное повышательное давление на заработную плату и цены[176]. И рыночные индикаторы инфляционных ожиданий подтверждали это. Ведь когда инвесторы были вынуждены подтвердить слова делом, они демонстрировали ожидания низкой, даже слишком низкой инфляции. Мы обращали внимание на опасность того, что низкие ставки могут способствовать финансовой нестабильности, но в 2010 году инвесторы больше склонялись к излишней осторожности, чем к чрезмерному риску.
Не желая основываться на принципиальных соображениях, большая часть возражений против нетрадиционных мер денежно-кредитной политики ФРС того времени, похоже, была тактикой «выжженной земли» со стороны правого крыла. Буквально противостоянием политике, которая могла бы улучшить экономику при президенте-демократе.
Иначе как объяснить, что направленная против ФРС риторика эпохи финансового кризиса перекинулась на ранние этапы предвыборной кампании по выдвижению кандидата в президенты от Республиканской партии. Губернатор Техаса Рик Перри назвал наши усилия по поддержке экономики «практически госизменой». Бывший спикер Палаты представителей Ньют Гингрич обещал уволить меня, если его изберут, и называл «самым опасным и властолюбивым председателем <…> в истории ФРС».
Такое политическое возмущение заставило нас изменить коммуникационную стратегию. Безусловно, за дюжину с лишним лет, предшествующим кризису, ФРС стала заметно более открытой. Но мы в основном уделяли внимание тому, как влиять на ожидания участников финансового рынка. Теперь же, когда резерв оказался в центре внимания СМИ и политиков, нам нужно было донести свою позицию до широкой общественности. Я взял на себя инициативу в этом направлении, начав с выступления (в то время редкого для председателя ФРС) в программе «60 минут»[177] на канале CBS-TV[178] в марте 2009 года. За этим интервью я посетил другие выступления в СМИ, а также городские собрания. Весной 2012-го даже последовала серия лекций в Университете Джорджа Вашингтона, затем они легли в основу небольшой книги.
Дополнительно с апреля 2011 года (после долгих обсуждений и планирования) я начал проводить ежеквартальные пресс-конференции после заседаний. Конечно, при поддержке Комитета ФРС. Хотя выступления и заявления были обычным делом во многих других центральных банках, председатели ФРС проводили их крайне редко. В дальнейшем пресс-конференции стали играть ключевую роль в работе ФРС по информированию общественности и руководству рынками. В целом изменение коммуникационной стратегии в сторону более широкой аудитории оказалось устойчивым и конструктивным. И, помимо прочего, оно позволило нам оценить влияние действий ФРС на рядовых американцев (а также проанализировать их восприятие).