В январе 2009 года прошла инаугурация Барака Обамы. Мы с женой присутствовали на ней. Это был морозный день в Вашингтоне. В ФРС мы продолжали сотрудничать с президентом Бушем, министром финансов Хэнком Полсоном и их командой в последние их недели на постах, а Обама благоразумно оставался за кулисами. Но теперь нам предстояло решать серьезные задачи, такие как спасение Ситибанка[161] и Банка Америки, без знаний и опыта Тима Гайтнера. Как только Обама объявил о выдвижении Тима на пост главы министерства финансов, ему пришлось отказаться от выполнения своих обязанностей в Резервном банке Нью-Йорка.
Заняв новый пост, Гайтнер взял на себя управление финансами программы выкупа проблемных активов, которые Полсон начал использовать для рекапитализации расшатанной банковской системы США. Известно, что он созвал руководителей девяти крупных банков в свой конференц-зал в День Колумба[162] 2008 года, и заставил их согласиться принять в общей сложности 125 миллиардов долларов государственного капитала. Гайтнер продолжил работу предшественника и в сотрудничестве с ФРС разработал важное нововведение: комплексные стресс-тесты 19 крупнейших банков. Их должна были проводить ФРС совместно с другими банковскими регуляторами. Стресс-тесты, с тех пор ставшие центральным элементом контроля за банками как в США, так и за рубежом, были разработаны для оценки того, какой объем капитала потребуется финансовым организациям, чтобы пережить гипотетическую рецессию – еще более глубокую, чем та, которую страна уже переживает, – и следующее за ней ухудшение ситуации на рынках.
Согласно плану Гайтнера, если у банков не оказывалось достаточного капитала, чтобы противостоять худшим из предполагаемых сценариев и продолжать выдавать кредиты, они могли бы получить время в размере шести месяцев и привлечь капитал на частных рынках. Допустим, они не справятся с этой задачей. Тогда у них не будет другого выбора, как принять капитал в рамках программы выкупа проблемных активов. В любом случае мы надеялись, тесты подтвердят жизнеспособность банков и восстановят доверие к ним.
Новая администрация также быстро собрала пакет бюджетных мер для поддержки домохозяйств и бизнеса. 17 февраля 2009 года, занимая пост меньше месяца, президент Обама подписал Американский акт восстановления и реинвестирования от 2009 года. Пакет на сумму 787 миллиардов долларов включал в себя временное сокращение налогов на социальное обеспечение, помощь штатам и местным органам власти. Остальные средства распределились между федеральными программами расходов, включая продление пособий по безработице и инвестиции в инфраструктуру. Дополнительные фискальные меры, такие как продление снижения налогов с заработной платы и пособий по безработице, применялись еще несколько лет и дополнили первоначальный пакет.
Хотя банковские и фискальные инициативы были многообещающими, их успех был совсем не гарантирован на момент заседания Комитета ФРС 18 марта 2009 года. До завершения банковских стресс-тестов оставалось еще два месяца, и мы опасались результатов – как слишком оптимистичных и вызывающих доверие, так и убыточных и дискредитирующих программу выкупа проблемных активов. А также ФРС сомневалась в том, что фискальная политика администрации соразмерна масштабам проблемы и может быть реализована достаточно быстро.
Таким образом, на момент проведения заседания Комитета до переломного момента кризиса было еще далеко. Экономика стремительно сокращалась в течение двух последних кварталов, уровень безработицы превысил 8 % и продолжал расти, стабильность банковской системы оставалась под большим вопросом, а фондовый рынок упал вдвое за предыдущие 18 месяцев. К февралю 2009 года число рабочих мест сократилось на 651 000 (позднее этот показатель был пересмотрен и составил 743 000). Условия за рубежом, как в развитых, так и в развивающихся странах, также стремительно ухудшались.
Штатные экономисты ФРС пересмотрели свой прогноз пикового уровня безработицы до 9,5 % (это было ближе, но все равно не дотягивало до фактического пика в 10 %) и предсказали, что при таком количестве безработных базовая инфляция упадет почти до нуля. Как показали расчеты, в гипотетическом мире, где нет нижней границы процентных ставок, Комитету ФРС пришлось бы снизить ставку по федеральным фондам до минус 6,5 %. И такой шаг, возможно, оживил бы экономику. Но, конечно, на самом деле нижняя граница существовала, а потому нам приходилось искать дополнительные стимулы в других плоскостях.
Работая в центральном банке, я никогда прежде не слышал таких мрачных дискуссий, как на том мартовском заседании. Президенты резервных банков, пересказывая разные случаи и разговоры со знакомыми в своих округах, выражали ощущение растущего и всеобъемлющего страха. Ричард Фишер из Резервного банка Далласа рассказал, как один из знакомых спросил его, хочет ли он услышать хорошие новости. И когда Фишер ответил утвердительно, тот сказал: «Тогда вам стоит позвонить кому-то другому». Эта история вызвала у присутствующих улыбку – практически единственный раз за все заседание. Чарли Эванс, президент Резервного банка Чикаго, резюмировал всеобщее мнение: «Полагаю, нам необходимо предпринять крайне серьезные меры».
Большинство членов Комитета поддержали значительное расширение покупок ценных бумаг, – а ведь раньше этот шаг сочли бы радикальным. Но к этому моменту уже появились доказательства того, что такой шаг может возыметь эффект. Сотрудники ФРС проанализировали реакцию рынка на несколько недавних событий, в том числе: объявление о программе покупки ипотечных ценных бумаг в ноябре; мое выступление 1 декабря, где я говорил о возможной покупке гособлигаций; заявление Комитета ФРС после декабрьского заседания, в котором совершенно точно заявлялось о намерении покупать государственные ценные бумаги; а также заявление после январского заседания, разочаровавшее рынки, поскольку в нем не было объявлено о факте покупок. Направление и объем движения процентных ставок в каждый из этих дней, когда участники рынка вновь оценивали вероятное будущее поведение ФРС, явно говорили: программа способна существенно снизить долгосрочную доходность и тем самым стимулировать экономику.
Кроме того, у нас появился новый пример из-за рубежа. 5 марта Банк Англии снизил учетную ставку до 0,5 % и объявил о покупке в ближайшие три месяца долгосрочных британских государственных ценных бумаг, известных как gilts, на сумму 75 миллиардов фунтов стерлингов. А это составляло около 10 % государственного долга, находящегося в руках у населения. Также центробанк Англии пообещал приобрести обязательства частного сектора (правда, на меньшую сумму), включая корпоративные облигации и коммерческие бумаги. За следующие два дня доходность десятилетних британских гособлигаций упала более чем на полпроцента, а вслед за ней снизилась и доходность других видов долговых обязательств. Впоследствии в течение года Банк Англии трижды продлевал программу покупок.
Сотрудники Совета, в свою очередь, представили Комитету ФРС на рассмотрение альтернативные варианты стратегии: один из них был направлен на покупку ипотечных ценных бумаг, а другой – долгосрочных облигаций Министерства финансов. Комитет решил сделать и то и другое. Мы добавили к обещанным 500 миллиардам долларов на ипотечные бумаги дополнительные 750 миллиардов на облигации Минфина. А также повысили лимит по покупке долговых обязательств ипотечных агентств, спонсируемых государством, со 100 до 200 миллиардов. Тем самым общий объем запланированных покупок дошел до 1,45 триллиона долларов. Кроме того, ФРС впервые заявила о планах на приобретение гособлигаций на сумму до 300 миллиардов долларов в ближайшие шесть месяцев. И теперь уже общая сумма с 1,45 триллиона увеличилась до 1,75 триллиона долларов. За одно заседание мы решили практически удвоить баланс Федеральной резервной системы.
Также было принято решение усилить перспективные рекомендации. Мы заявили, что ставка по федеральным фондам останется на «исключительно низком уровне» еще «длительное время», а не «некоторое». К тому же решили дополнительно объявить о создании программы срочного кредитования под залог обеспеченных ценных бумаг (TALF) – как я уже упоминал, TALF должна была улучшить ситуацию на рынке бумаг, обеспеченных кредитами для населения и бизнеса. На том этапе ни я, ни любой другой работник ФРС не были уверены в том, как сработают наши новые инструменты. Но мы, по крайней мере, делали все, что в наших силах, ради решения проблемы. Как и отмечалось во всех предыдущих заявлениях, Комитет ФРС был готов использовать «все доступные инструменты». Решение было принято единогласно. И эффект на рынке был просто разительным, не заставив себя ждать. В тот же день доходность 10-летних облигаций Министерства финансов упала примерно на полпроцента, как и в Великобритании. Оказалось, покупка ценных бумаг все-таки может быть эффективной. Но делать выводы было еще рано.
В течение следующих нескольких месяцев ситуация лишь немного улучшилась. В марте фондовый рынок достиг дна, и на длительный период времени воцарились «бычьи» настроения. С момента мартовского заседания до конца года индекс Доу-Джонса вырос более чем на 40 %.
И, как показала инициатива количественного смягчения, боеприпасы у нас еще есть. Однако долгосрочная доходность после первоначального снижения, последовавшего за объявлениями, начала расти. Скептики утверждали, будто эффект от наших покупок лишь временное или даже контрпродуктивное явление. Но, как я сказал Комитету в ходе селекторного совещания в июне: рост доходности, сопровождающийся скачком цен на акции и улучшением ситуации на кредитных рынках, всего лишь отражал возросший оптимизм (в отношении стабилизации мировой экономики), высокие инфляционные ожидания и снижение спроса на долговые обязательства Министерства финансов США (выступающие в качестве зоны безопасности). Еще одним хорошим признаком стало падение спроса на экстренные кредиты ФРС. Это случилось потому, что доступность кредитов частного сектора выросла. Плюс мы увидели важные признаки предварительного улучшения в экономических данных. На апрельском заседании Комитета ФРС мы уже говорили о «зеленых побегах» на рынках и в экономике, породив множество аналогий, связанных с садоводством. «Если говорить о “зеленых побегах”, – сказал директор отдела международных финансов ФРС Натан Шитс, – то нынешняя ситуация, по нашему прогнозу, больше похожа на маленькое комнатное растение или требующую внимания грядку спаржи, чем на раскидистое зеленое дерево». Но в следующие несколько месяцев вот-вот должны были появиться еще как минимум несколько «зеленых побегов».
Со своей стороны, начали приносить результаты банковские стресс-тесты, объявленные в мае. Они помогли таки восстановить доверие общественности. Укрепляя этот фронт, совет управляющих ФРС и другие органы банковского регулирования решили обнародовать подробные результаты тестов. Хотя этому сопротивлялось Министерство финансов и даже некоторые наши сотрудники, ответственные за регулирование. Они опасались, что беспрецедентная публикация внутренних данных банков затруднит их обмен конфиденциальной информацией в будущем. Мы же надеялись, полная прозрачность вызовет у участников рынка большее доверие к результатам проверок.
Это было рискованным предприятием, поскольку обнародование неожиданных слабых мест могло еще больше подорвать доверие и, возможно, спровоцировать новое давление на краткосрочное финансирование банков. К счастью, авантюра себя оправдала. Сторонние аналитики согласились: стресс-тесты были тщательными и заслуживающими доверия и их результаты соответствовали независимым оценкам. И отчасти благодаря улучшению экономических и финансовых условий стало очевидно, что прогнозируемые потребности крупных банков в капитале были под контролем и при необходимости будут покрыты за счет оставшихся средств программы выкупа проблемных активов. Как выяснилось, большинство банков смогли привлечь дополнительный капитал на частных рынках без помощи государства. И только одному из них, GMAC, финансовому подразделению General Motors[163], по результатам стресс-тестов потребовались деньги TARP. Когда страхи перед крупными банкротствами или национализацией предприятий развеялись, банковская система, казалось, благополучно миновав пик кризиса, пошла на поправку. В 2009 году цены на акции крупнейших банков резко выросли, а кредитование начало восстанавливаться. На пользу пошли и снижение налогов, и увеличение расходов.
Но, как казалось некоторым экспертам, в том числе многим сотрудникам ФРС, а также председателю Совета экономических консультантов Обамы Кристине Ромер, этого могло быть недостаточно. Во время принятия пакета вышеупомянутых мер серьезность экономического спада могла быть недооценена, а от более масштабных программ пришлось отказаться из-за Конгресса, ссылавшегося на проблемы дефицита. И это снова могло сыграть с нами злую шутку. Плюс ко всему на горизонте маячила еще одна проблема. Штаты и местные органы власти, почти все из которых подчинялись требованиям вести сбалансированный бюджет, повысили налоги и сократили расходы, поскольку их бюджеты оказались под сильным давлением экономического спада. Сдерживающая политика на государственном и местном уровнях показывала, что в целом фискальные стимулы оказали меньшее влияние, чем могли бы. Тем не менее сочетание новых мощных инструментов денежно-кредитной политики, успеха стресс-тестов и федеральной фискальной программы помогло стабилизировать пошатнувшиеся финансовые рынки и возобновить рост. В итоге Национальное бюро экономических исследований объявило июнь 2009 года концом рецессии. Безработица оставалась на высоком уровне, а объем производства – намного ниже потенциального, но, по крайней мере, экономика снова начала укрепляться.
Тем временем, по мере улучшения финансовых условий, нашими программами экстренного кредитования пользовались все реже, и постепенно мы начали их сворачивать. Как показало погашение экстренных кредитов, в активной части баланса ФРС теперь доминировали наши запасы облигаций Минфина и спонсируемых государством ипотечных агентств. И мы продолжили приобретать их по обещанному графику, завершив закупки в рамках QE1 в марте 2010 года.