Сотрудники центральных банков были людьми скрытными, это сложилось исторически. Первые центральные банки, включая Банк Англии, существовавший три столетия, создавались как частные учреждения, и их руководители соблюдали сдержанность и конфиденциальность, которые обычно требуются от профессиональных банкиров. Безусловно, со временем общественная роль центральных банков стала все заметнее. Но многие годы сохранять таинственность казалось важным как для гибкости политики, так и для увеличения воздействия на рынок любых заявлению. Именно поэтому вокруг крупных фигур в этой сфере всегда царил ореол, будто они знают больше, чем говорят. Монтегю Норман, эксцентричный управляющий Банком Англии в 1921–1944 годах, по слухам, руководствовался девизом «Никогда не объясняйся, никогда не оправдывайся». Он регулярно отказывался давать показания в парламенте, называя эти просьбы возмутительными.

В международном масштабе скрытность центральных банков начала выходить из моды в конце 1980-х и последующее десятилетие. Ключевой датой стал как раз 1990 год, когда Резервный банк Новой Зеландии, боролся с инфляцией, перевалившей за 10 %. В 1980-х в сотрудничестве с правительством центробанк объявил официальный целевой показатель инфляции в 0–2 %. Многие страны, как развитые, так и развивающиеся, последовали примеру Новой Зеландии. Наряду с новыми официальными целевыми показателями инициативы по обеспечению прозрачности включали в себя публикацию и другой информации. Например, экономические прогнозы и аналитические материалы центральных банков обещали стать достоянием общественности.

В основе новой прозрачности лежат две причины. Первая заключается в том, что денежно-кредитная политика может быть более эффективной, когда участники финансовых рынков понимают ход мыслей ее разработчиков. В конце концов денежно-кредитная политика в значительной степени влияет на рыночную доходность и цены активов, и чем лучше сами рынки будут понимать цели комитетов по политической стратегии, тем эффективнее будут отражать их. Во-вторых, после Великой инфляции, считающейся, по крайней мере частично, результатом политического влияния на денежно-кредитную политику, ФРС и другие центральные банки стали меньше зависеть от краткосрочного политического давления. Но тут мы приходим к следующему вопросу. Если неизбираемые чиновники наделены правом принимать важные решения в области денежно-кредитной политики, от них будут ждать объяснений. И лучше всего эти самые объяснения могла предоставить подотчетность, то есть прозрачность.

Гринспен был лишь переходной фигурой в глобальном сдвиге центробанков в эту сторону. Он был старомоден. Ценил гибкость и непредсказуемость, держал информацию в тайне и, как он шутил вскоре после вступления в должность, «научился совершенно бессвязно бормотать». Он действительно был мастером многословных и практически бессодержательных речей. В то же время, понимая, что информировать общественность по вопросам политической стратегии часто необходимо, а иногда даже полезно. Поэтому, хотя Федеральная резервная система в целом отставала от других центральных банков в плане прозрачности (в частности, Гринспен сопротивлялся идее официального целевого показателя инфляции), под его руководством учреждение предприняло важные шаги. Многие из них были связаны с эволюцией заявления, сопровождающего решения Комитета ФРС.

Как это ни удивительно, до февраля 1994 года никто не объявлял об изменениях денежно-кредитной политики в тот же день, когда их принимал Комитет ФРС[78]. Впрочем, и сами перемены следовали не сразу, председателю предоставлялась свобода действий в отношении точных сроков. Финансовым журналистам приходилось обращаться к аналитикам с Уолл-стрит. Те, в свою очередь, отслеживали движение краткосрочных рыночных процентных ставок и высказывали свое мнение о том, можно ли ожидать изменений в политической стратегии. Не раз финансовым репортерам приходилось цитировать аналитиков, утверждавших будто ФРС предприняла то или иное действие, в то время как на самом деле ничего такого не происходило.

Однако повышение ставки в феврале 1994 года, положившее начало той самой «мягкой посадке», было особенным. С одной стороны, это было первое изменение политической стратегии с сентября 1992 года и первое ужесточение с 1989-го. Гринспен хотел, чтобы рынки заметили эти перемены, именно поэтому событие заслуживало выступления с официальным заявлением сразу после заседания Комитета ФРС. В то же время, сохраняя свою драгоценную гибкость, Гринспен действовал осторожно. Объявление исходило от самого Гринспена, а не от всего Комитета, который не имел возможности отредактировать или утвердить текст. Гринспен изъяснялся неясно и уклончиво, сообщив только о «небольшом повышении краткосрочных процентных ставок на денежном рынке», не приводя точных цифр. Так он дал понять Комитету, что заявления не будут выпускаться после каждого заседания. Тем не менее Гринспену все же пришлось столкнуться с некоторыми последствиями.

Помимо желания подчеркнуть изменение направления политики, у главы ФРС был еще один мотив для повышения прозрачности – давление со стороны Капитолия. Председатель Комитета Палаты представителей по банковским, жилищным и городским делам Генри Б. Гонсалес (конгрессмен от штата Техас) уже некоторое времени рассматривал требованиями Конгресса. Его представители хотели быть в курсе обсуждений политической стратегии в Комитете ФРС. Именно в ответ на эти требования в марте 1993 года Комитет согласился публиковать протоколы с кратким содержанием каждого заседания, но оставил за собой право выпускать их с задержкой. То есть стенограмма по предыдущему собранию могла выйти тогда, когда уже состоялось новое. Иногда задержки были значительными.

Не удовлетворившись этим, Гонсалес назначил слушания по законопроекту, обязывающему Комитет выпускать полную стенограмму и видеозапись каждого заседания в течение 60 дней. Он пригласил всех участников Комитета ФРС (членов Совета управляющих и президентов резервных банков) для совместных показаний. На знаменательных слушаниях 19 октября 1993 года к Гринспену присоединились пять членов Совета управляющих и 10 президентов резервных банков, а остальные участники Комитета представили свои заявления.

Слушания стали еще интереснее, когда Гринспен рассказал следующее. Оказывается, заседания Комитета фиксировались на пленку уже многие годы, а затем расшифровывались, чтобы помочь сотрудникам составлять внутренние протоколы. Записи регулярно стирались, но к моменту слушаний сохранились неотредактированные расшифровки за 17 лет. Большинство участников Комитета не знали об этих расшифровках. Позже в своих мемуарах Гринспен писал, будто сам узнал о них только во время подготовки к даче показаний. Но ФРС явно заняла оборонительную позицию.

В результате найденного в конце концов компромисса, который действует до сих пор, Комитет ФРС согласился публиковать полные, слегка отредактированные стенограммы всех своих заседаний с задержкой в пять лет. Стенограммы размещены на сайте Совета управляющих. Этот материал, безусловно, ценен для историков, и он обеспечивает определенную подотчетность политиков, пусть и с большим отставанием. Но обнародование стенограмм уменьшило количество взаимных уступок и спонтанных обсуждений на заседаниях.

Возможно, именно этот опыт убедил Гринспена, что решения о прозрачности ФРС не всегда будут зависеть от него, а возможность заглянуть за кулисы может служить не только политическим, но и стратегическим целям. После февраля 1994 года практика заявлений после заседаний, хотя и оставалась редкой и только по значимым поводам, начала развиваться. Со временем Комитет ФРС стал все чаще рассказывать об изменении целевого показателя ставки по федеральным фондам, сначала в плане ее соотношения с учетной ставкой, а затем (в июле 1995 года) и в плане целевой ставки по фондам как таковой. Еще позже в отчетности ФРС и вовсе появилась информация, обосновывающая курс политических действий. Так, заявление в августе 1994 года включало в себя нечто, напоминающее нынешние перспективные рекомендации. Сообщив о повышении учетной ставки на половину процентного пункта, которая «в полной мере отразится» на рыночных ставках, Гринспен после заседания сказал: «Ожидается, что этих действий будет достаточно, по крайней мере, на время». И это было сигналом о предполагаемой паузе. Однако эти прогнозы оказались ошибочными, поскольку в ноябре Комитет повысил ставки еще на три четверти пункта.

До конца 1990-х годов в воздухе витали два вопроса. Первый: нужны ли систематические указания относительно вероятного будущего политической стратегии или ограничиться информированием рынков о текущих действиях? Комитет в своей директиве уже проинструктировал Федеральный резервный банк Нью-Йорка о прогнозах движения процентных ставок. (Отдел открытых рынков ФРС Нью-Йорка отвечал за проведение денежно-кредитной политики, покупая и продавая гособлигации по мере необходимости. Таким образом, осуществлялось управление предложением банковских резервов и ставкой по федеральным фондам.) Эти рекомендации назывались «уклоном» политики. Уклон мог быть восходящим (то есть ставки, скорее всего, будут расти), нисходящим или нейтральным. Очевидно, что уклон был потенциально важной информацией для участников рынка, но эти сведения публиковались только вместе с протоколом заседания, примерно через семь недель. К тому времени информация уже устаревала. После долгих обсуждений Комитет в декабре 1998 года решил включать существенные изменения в уклоне политики в заявления после заседаний.

В свою очередь, «уклон» также претерпел изменения. В феврале 2000 года Комитет перешел к формулировкам, построенным на концепции «баланса рисков» для экономики. При ее ожидаемом ослаблении в заявлении говорили о рисках «взвешенных в основном касательно условий, которые могут вызвать экономическую слабость». В случае же предполагаемого «перегрева» экономики риски «взвешивались в основном касательно условий, способных вызвать усиление инфляционного давления». Формулировки, построенные вокруг баланса рисков, были основаны на кривой Филлипса. В ее рамках инфляция и экономический рост считались двумя сторонами медали. А отразить одновременно вялую активность экономики и чрезмерно высокую инфляцию – как это было в случае со стагфляцией в 1970-х – в формулировке баланса рынков было трудно.

Второй вопрос, связанный с публикацией информации, заключался в авторстве заявлений. Первые исходили лично от Гринспена, без участия Комитета. Но вскоре стало очевидно, что заявления сами по себе выступают формой реализации политической стратегии. Со временем на Гринспена надавили, требуя позволить Комитету вносить изменения в заявления. В начале 1995 года Эл Броддус, президент Резервного банка Ричмонда, предложил сотрудникам подготовить альтернативные заявления, возможно, с разным уклоном. А после провести официальное голосование по формулировкам. Гринспен признал уклон элементом политической стратегии, но отказался редактировать заявление во время заседания. По его словам, это нельзя было назвать целесообразным. На этом инициатива Комитета иссякла. И еще некоторое время Гринспен или его штабной лейтенант Дон Кон зачитывали заявление только в самом конце заседания, после того как Комитет проголосовал за принятие политических мер.

Но по мере того как способность заявления влиять на политические ожидания становилась все более очевидной, Гринспен изменил свое решение. В мае 1999 года Комитет ФРС впервые объявил об изменении уклона политики (в сторону ужесточения) без изменения ставки. Рынки отреагировали резко, как будто это было объявление о повышении ставки, а не просто прогнозы. На заседании в декабре этого же года Гринспен раздал на рассмотрение альтернативные заявления, и, начиная с заседания в феврале 2000-го, голосование Комитета включало в себя утверждение формулировки заявления, а также политических действий.

В марте 2002 года, сделав еще один шаг к прозрачности, Комитет ФРС начал незамедлительно публиковать результаты голосования по политическим мерам и заявлению, включая голоса против. Хотя отчасти это было продиктовано юридическими соображениями – казалось, будто Закон о свободе информации обязывает оперативно публиковать результаты голосования, – возможность выразить свое несогласие в заявлении по итогам заседания стала для противников политического курса средством привлечения большего внимания к своим взглядам.

И несмотря на изменения, произошедшие с 1994-го, по состоянию на 2002 год прозрачность ФРС при Гринспене оставалась ограниченной по сравнению со многими другими центральными банками. Однако смещение основных экономических и политических условий вскоре привело к изменениям и в сфере коммуникации.