Надежды на продолжение российско-американского взаимодействия в деле ограничения и сокращения ядерных вооружений, а также в других областях, однако, не оправдались. Диалог по стратегическим наступательным вооружениям не мог развиваться в отсутствие конструктивного диалога по стратегическим оборонительным вооружениям.
Правда, российская сторона высоко оценила решение администрации Б. Обамы об отказе от развёртывания в Европе третьего позиционного района ПРО, где должны были быть размещены стратегические перехватчики типа GBI, однако вместо этого предполагалось развернуть на территории Польши и Румынии противоракетные системы типа SM-3. У Москвы вызывали озабоченность не столько сами эти противоракеты, неспособные перехватывать стратегические боеголовки, сколько пусковые установки типа Mk-41, в которых они были размещены. В таких ПУ могли бы быть размещены не только противоракеты, но и крылатые ракеты «Томагавк» (Tomahawk, произн. «Томахок») наземного базирования, что означало бы нарушение советско-американского Договора по РСМД.
В 2015 году на румынской авиабазе Девеселу были развёрнуты американские противоракеты типа SH-3 (SM-3 Block IE), которые обслуживали до 200 американских военных. Кроме того, был сооружён радар ПРО и связанный с ним комплекс средств командования, управления и связи системы «Иджис» (Aegis).
Эта договорённость – важная составная часть второго этапа так называемого «Европейского поэтапного адаптивного подхода» к развёртыванию систем противоракетной обороны, о котором президент США Б. Обама заявил в сентябре 2009 года. Практически одновременно с этим Вашингтон добился соглашений с Турцией о размещении на юго-востоке страны противоракетного радара передового базирования AN/TPY-2 и с Испанией – о базировании на испанской территории четырёх кораблей с противоракетами S№-3 и системой «Иджис».
У российской стороны озабоченность вызывали не столько сами противоракеты SM-3, сколько вышеупомянутые пусковые установки типа Mk-41, а также возможность развернуть более совершенные противоракеты в непосредственной близости от российских границ. Так, противоракеты типа SM-3 Block IIB способны перехватывать и боеголовки МБР. Из 27 испытаний, которые были проведены с 2002 по 2012 год, 22 были успешными[169].
Как известно, российская сторона неоднократно выдвигала предложение Вашингтону о создании совместной системы ПРО. Так, Д. А. Медведев в послании Федеральному Собранию РФ выдвинул инициативу о совместной ПРО. Россия предложила концепцию общей «секторальной» противоракетной обороны, в соответствии с которой РФ и НАТО защищали бы друг друга от ракетных угроз. При этом президент Д. А. Медведев отметил: «…в ближайшее десятилетие нас ждёт следующая альтернатива: или мы достигнем согласия по противоракетной обороне и создадим полноценный совместный механизм сотрудничества, или же (если нам не удастся выйти на конструктивную договорённость) начнётся новый виток гонки вооружений. И нам придётся принимать решение о размещении новых ударных средств»[170].
Однако Лиссабонский (ноябрь 2010 года) саммит НАТО отклонил российскую инициативу и приветствовал предложенный США «поэтапный адаптивный подход» к развитию их противоракетных систем в Европе в качестве значительного вклада в натовскую европейскую архитектуру ПРО[171]. Было решено, что система ПРО НАТО будет создаваться в период 2011–2021 годов и её окончательная конфигурация будет определяться с учётом реальности ракетных угроз, наличия технологий и других факторов. В её основу должны были войти элементы глобальной ПРО США (позиционные районы ракет-перехватчиков в Румынии и Польше, а также противоракетные корабли «Иджис» в Средиземном, Северном и, не исключается, в Чёрном и Баренцевом морях).
Это одна из важнейших причин, почему Москва негативно отреагировала на осторожный зондаж администрации Б. Обамы в феврале 2012 года о заключении нового российско-американского соглашения, которое предусматривало бы дальнейшее сокращение стратегических наступательных вооружений двух сверхдержав – до 1000–1100 развёрнутых боезарядов и до 300–400 носителей[172]. После этого инцидента российско-американский диалог по контролю над ядерными вооружениями был фактически заморожен.
Как представляется, американские предложения по ядерному разоружению были достаточно серьёзными. Президент Б. Обама уже в самом начале своей первой президентской каденции высказался за самые радикальные сокращения ядерных вооружений – вплоть до полной ликвидации ядерного оружия на всём Земном шаре (см. выступление Б. Обамы в Праге 5 апреля 2009 года[173]).
В развитие данной позиции Белый дом неоднократно предлагал российской стороне выйти за рамки подписанного в Праге в 2010 году российско-американского договора по сокращению стратегических наступательных вооружений, который, как известно, предусматривает сокращение развёрнутых стратегических носителей до 700 единиц и боеголовок – до 1550 единиц у каждой из сторон. В июне 2013 года в Берлине президент Б. Обама заявил о том, что США готовы вести переговоры о сокращении одной трети развёрнутых стратегических вооружений от уровня, закреплённого в Договоре СНВ (то есть до уровня в 1000–1100 стратегических ядерных боезарядов). Президент также дал ясно понять, что США готовы работать со своими союзниками по НАТО с целью сокращения нестратегических ядерных вооружений в Европе, «когда позволят условия»[174].
Искренность этих американских инициатив можно было проверить только в ходе переговоров, но вот от переговоров российская сторона уклонилась. В интервью агентству «РИА Новости» заместитель министра иностранных дел РФ С. А. Рябков заявил, что Вашингтон продолжает дестабилизирующие действия, развивая глобальную систему противоракетной обороны и программу «глобального удара» – и именно поэтому диалог по дальнейшему ядерному разоружению между Россией и США не представляется возможным[175].
Вероятно, Москва просто не видела в то время смысла в серьёзных переговорах по ядерному разоружению с администрацией Б. Обамы, рассматривая последнего как «хромую утку» (не следует забывать и о факторе избирательной кампании, который также не способствует переговорному процессу, и, кроме того, о наличии в обеих палатах Конгресса республиканского большинства). Тем не менее столь негативный подход к переговорам с Соединёнными Штатами по ограничению и сокращению ядерных вооружений был ошибочным.
1. При всей важности проблемы ПРО, как раз для того, чтобы включить эту проблему в повестку дня будущих переговоров по ядерному разоружению, и требуется вышеупомянутый российско-американский диалог по ядерному разоружению.
2. Что касается американского превосходства в неядерных стратегических вооружениях (включая и системы первого ядерного удара), то как раз в середине 2010-х годов ситуация начала меняться, свидетельством чему стало применение российских крылатых ракет большой дальности морского и воздушного базирования в ходе конфликта в Сирии. Особенно обеспокоил американских военных аналитиков тот факт, что российская сторона произвела пуски крылатых ракет морского базирования с малых ракетных кораблей водоизмещением 1500 тонн, в то время как в ВМС США водоизмещение кораблей, оснащённых пусковыми установками для пуска «Томагавков», составляет не менее 9000 тонн. А это значит, что угроза России со стороны американских высокоточных крылатых ракет морского базирования с ядерным и неядерным оснащением может быть уравновешена аналогичной угрозой с российской стороны.
Как бы то ни было, прекращение российско-американского диалога по проблемам ядерного разоружения в период второй президентской каденции Б. Обамы стало серьёзным ударом по всему комплексу российско-американских отношений. Между тем механизм контроля над вооружениями продолжал деградировать. Пример – принятие федерального закона от 31 октября 2016 года «О приостановлении Российской Федерацией действия Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединённых Штатов Америки об утилизации плутония, заявленного как плутоний, не являющийся более необходимым для целей обороны, обращении с ним и сотрудничестве в этой области и протоколов к этому Соглашению».
Различные подходы Москвы и Вашингтона к проблемам российско-американских отношений не стали, однако, главным препятствием на пути развития этих отношений. Все эти различия, при всей их серьёзности, были в принципе решаемыми (в том числе и разоруженческие проблемы этих отношений)[176].
Куда большее значение имели противоречия между двумя странами в идеологической сфере. После прихода к власти администрации Б. Обамы официальный Вашингтон начал пересматривать зашедшую в тупик политику инспирирования «мировой демократической революции». Американский президент даже заявил, выступая 23 сентября 2009 года на сессии Генеральной Ассамблеи ООН: «Ни одной стране демократия не может быть навязана извне. Каждое общество должно искать свой путь, и ни один не совершенен. Каждая страна пойдёт по пути, который зиждется на культуре её народа и традициях прошлого. И я признаю, что Америка слишком часто была небеспристрастна в стремлении навязать демократию»[177].
Однако в американской политико-академической элите отсутствовал консенсус по данному вопросу; администрация Б. Обамы подверглась жёсткой критике за недостаточные усилия по распространению американской демократии в глобальном масштабе, и в том числе на российском направлении. Так, например, старший научный сотрудник Фонда «Наследие» (Heritage Foundation) А. Коэн заявил, что «администрация Обамы не должна отказываться от главной цели американской политики в отношении России: продвижение демократии, хорошего управления и власти закона. <…> Соединённые Штаты серьёзно заинтересованы в перспективной трансформации России в либеральное, рыночное общество под властью закона. Такая трансформация улучшит её отношения с Соединёнными Штатами, её соседями и позволит России вносить более весомый вклад в международную систему»[178].
Влиятельные представители американской политико-академической элиты указывали на недостижимость целей политики «перезагрузки» по причине «несовместимости ценностей» США и РФ. Так, исполнительный директор аналитического центра «Внешнеполитическая инициатива» (Foreign Policy Initiative) Дж. Флай и директор Программы современных стратегических исследований Американского предпринимательского института Г. Смит подвергли критике политику «перезагрузки» на том основании, что, «несмотря на все свои разговоры о реформах (а пока всё так и остаётся на уровне разговоров), Медведев по-прежнему утверждает, что демократия в России действует и защищает личные свободы россиян, хотя многочисленные факты свидетельствуют об обратном. А что касается сферы национальной безопасности, то здесь трудно увидеть хоть какие-то различия между Медведевым и Путиным, если судить по поступкам президента, а не просто по его риторике. <.> Медведев очень мало сделал для того, чтобы сгладить реваншистскую политику России, которую проводил его предшественник. При Медведеве произошло вторжение в Грузию, а Абхазия и Южная Осетия были по сути дела аннексированы. При нём Россия продолжает угрожать своим соседям, предлагая “новую архитектуру безопасности”, очевидная цель которой – ослабить роль НАТО в Европе»[179].
Иными словами, выдвинутый американской политико-академической элитой критерий «демократизации» России очень прост – Российская Федерация станет «демократической» страной тогда, когда будет следовать в кильватере американской внешней политики. Ясно, что такие подходы обрекают Россию и Америку не просто на серьёзные разногласия, а на идеологическую конфронтацию в духе холодной войны.
Между тем многие реалистически мыслящие представители американской правящей элиты отдавали себе отчёт в том, что нормальные, конструктивные отношения с Российской Федерацией выгодны Соединённым Штатам. Так, в докладе влиятельной корпорации «РЭНД»** «Внешняя политика России», опубликованном в начале 2009 года, указывается, что «ухудшение отношений с Россией может иметь негативные последствия для США. <…> Прекращение сотрудничества с Россией по всему спектру транснациональных угроз обойдётся дорого. <.> Если Россия откажется от сотрудничества в противостоянии этим угрозам, Европа и Соединённые Штаты столкнутся с растущими рисками. Россия может быть эффективным партнёром Соединённых Штатов. Она взаимодействовала с Соединёнными Штатами в вывозе ракетных технологий из постсоветских государств, а российские правоохранительные органы тесно сотрудничали с американскими коллегами в борьбе с транснациональной организованной преступностью. Россия помогла Соединённым Штатам, обеспечив тыловую поддержку и предоставив право пролёта через свою территорию во время проведения операции “Несокрушимая свобода”. <…> Россия также была партнёром Соединённых Штатов в международных усилиях по принуждению Северной Кореи и Ирана к отказу от программ создания ядерного оружия. <.> Враждебная же Россия осложнит американские отношения с Европой, у которой много причин поддерживать тесные связи с Москвой, вне зависимости от пожеланий Вашингтона»[180].
По мнению профессора политологии и международной политики Принстонского университета Дж. Айкенберри и доцента политологии Университета Джонса Хопкинса Д. Дьюдни, «будет непросто восстановить атмосферу доверия, которая была характерна для эпохи окончания холодной войны, и наладить отношения с Россией. <…> Американцам придётся отказаться от идеи однополярного мира и собственного превосходства. Им необходимо перестать расценивать любую уступку России как её “умиротворение”. И им следует отказаться от предвзятой трактовки окончания холодной войны как “победы через принуждение силой”»[181].
Попытка решения задачи перевода российско-американских отношений из формата идеологического противостояния в формат прагматичного диалога была предпринята в ходе российско-американской встречи в верхах в июле 2009 года, когда было принято решение о создании двусторонней российско-американской Президентской комиссии по развитию сотрудничества. Этот форум нередко сравнивали с Комиссией Гор – Черномырдин, действовавшей на протяжении 1993–1999 годов. Однако в отличие от российско-американской комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству, которая занималась преимущественно экономическими проблемами, Президентская комиссия занималась не только экономикой и технологиями, но и такими вопросами, как контроль над вооружениями и международная безопасность, внешняя политика и борьба с терроризмом, противодействие незаконному обороту наркотиков. Большое значение имел также более высокий статус Президентской комиссии, которую возглавляли главы государств, а не их заместители. Самим фактом создания Президентской комиссии стороны подали сигнал о том, что Кремль и Белый дом твёрдо намерены дополнить хорошие (в то время) личные отношения между лидерами двух стран дееспособным двусторонним механизмом сотрудничества в различных областях – от международной безопасности до экологии.
Главы государств договорились о формировании в составе Комиссии полутора десятков рабочих групп во главе с руководителями профильных министерств и ведомств, а также другими официальными лицами. Комиссия внесла весомый вклад в интенсификацию российско-американского диалога, наполнение его конкретным содержанием[182].
Особое значение имело решение о создании рабочей группы по гражданскому обществу под председательством первого заместителя руководителя администрации президента РФ В. Ю. Суркова и специального помощника президента США и старшего директора по России Совета национальной безопасности США М. Макфола (в 2012–2014 годах – посол США в Российской Федерации).
Впервые в истории российско-американских отношений появился, таким образом, рабочий орган, в рамках которого стороны смогли наконец обсудить свои идеологические разногласия. Неудивительно, что рабочая группа по гражданскому обществу сразу же оказалась под огнём критики со стороны откровенных противников улучшения российско-американских отношений. Так, А. Коэн обвинил рабочую группу в том, что она является «диалогом равных» – вместо того чтобы стать судилищем над Россией[183].
Между тем идеологическая конфронтация нанесла серьёзный ущерб не только политическим отношениям между США и РФ, но и российско-американским торгово-экономическим связям. Ярким примером тому является отмена поправки Джексона- Вэника в отношении России одновременно с принятием «закона Магнитского».
Вопрос об отмене поправки Джексона-Вэника, которая лишала Россию статуса наиболее благоприятствуемой нации, возник ещё в 1990-е годы. Причина для действия этой поправки к закону о торговле 1974 года была фактически снята 20 мая 1991 года, когда в СССР был принят закон об отмене любых ограничений на выезд из страны. В 2002 году президент Дж. Буш-младший предложил Конгрессу полностью прекратить действие поправки в отношении России и ещё восьми стран СНГ. Сенат отверг это предложение американского президента, но после того, как в 2012 году Россия вступила в ВТО, Конгресс согласился официально её отменить. Но и тогда группа сенаторов во главе с Дж. Маккейном подготовила пакетную сделку: отмена поправки Джексона-Вэника в обмен на принятие Конгрессом «списка Магнитского». 20 декабря 2012 года президент Б. Обама подписал закон «Отмена поправки Джексона – Вэника в отношении России и Молдовы и законодательная норма по прецеденту Сергея Магнитского. Закон об ответственности 2012 года», или так называемый «закон Магнитского» (Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012), включавший в себя отмену поправки Джексона- Вэника и введение новых антироссийских санкций.
Этот закон, означавший грубейшее вмешательство во внутренние дела РФ, создавал механизм, позволяющий госсекретарю США без согласования с Конгрессом включать любых российских должностных лиц в санкционный список. Первые 18 человек были официально включены в американский список 12 апреля 2013 года[184].
Неудивительно, что российско-американская торговля (табл. 3.1 и 3.2) в период пребывания у власти администрации Б. Обамы практически не выросла, переживая период стагнации.
Таблица 3.1. Динамика внешней торговли России с США в 2010–2017 годах (млн долл.)
Подготовлен сайтом «Внешняя торговля России на основе данных Федеральной таможенной службы России» 6 марта 2018 года.
Источник: https://russian-trade.com/reports-and-reviews/2018–03/dinamika-torgovli-rossii-s-ssha-v-2010–2017-godah/ (accessed 20.10.2022).
Таблица 3.2. Динамика места и доли США во внешней торговле России в 2010–2017 годах
Подготовлен сайтом «Внешняя торговля России на основе данных Федеральной таможенной службы России» 6 марта 2018 года.
Источник: https://russian-trade.com/reports-and-reviews/2018–03/dinamika-torgovli-rossii-s-ssha-v-2010–2017-godah/ (accessed 20.10.2022).
Ещё одной проблемой для российско-американских отношений стало участие российской стороны в конфликте в Сирии. С сентября 2015 года Вооружённые Силы РФ напрямую участвовали в военных действиях в этой арабской стране на стороне законного сирийского правительства.
К концу 2017 года группировка «Исламское государство Ирака и Леванта»* (ИГИЛ)* и другие террористические группировки, действовавшие на территории Сирии, были разгромлены и большая часть территории страны перешла под контроль сирийских властей.
Появление российских военных в этой стране и результаты их действий стали неприятным сюрпризом для официального Вашингтона[185]. Масштабы и военно-политические последствия российского воздушного наступления, применение таких новейших средств вооружённой борьбы, как фронтовые бомбардировщики Су-34 и крылатые ракеты класса 3М14 и Х-101, – всё это оказалось полной неожиданностью для руководства США. До осени 2015 года Соединённые Штаты пребывали в уверенности, что они обладают монополией на применение крылатых ракет большой дальности с неядерными боеголовками; утрата этой монополии, безусловно, имеет далекоидущие военно-политические последствия[186].
Не меньшее беспокойство у американской стороны вызвало и то обстоятельство, что российское участие в ближневосточном конфликте подрывает некогда безоговорочное американское военно-политическое лидерство в данном регионе. Так, по словам председателя Комитета начальников штабов генерала Дж. Дэнфорда, благодаря российским авиаударам сирийскому режиму во главе с Б. Асадом удалось укрепить свои позиции и вернуть часть утраченных было территорий, потеснив в том числе и оппозиционные группы, поддерживаемые Соединёнными Штатами[187].
Не оправдались надежды официального Вашингтона на то, что российские войска в Сирии, увязнув в гражданской войне в этой стране, окажутся в таком же положении, что и советские войска в Афганистане. По оценке американских экспертов, воздушное наступление российских ВКС в САР обошлось Москве сравнительно недорого как с точки зрения потерь, так и с точки зрения расходов на проведение операции. Американские военные специалисты согласны с утверждением руководства Министерства обороны РФ о том, что Москва оплатила действия российских войск в Сирии из своего регулярного военного бюджета[188].
Пренебрежительные оценки эффективности действий российских военных в этой арабской стране, которые американские представители давали осенью 2015 года, сменились в начале 2016 года утверждениями о том, что «чрезмерные» успехи на поле боя сирийских войск и их российских союзников могут-де подорвать поиск мирного решения сирийского вопроса. Как заявил в начале февраля 2016 года представитель Госдепартамента Дж. Кирби, военная активность Москвы в Сирии является «свидетельством того, что режим при российской поддержке продолжает искать военное решение проблем, которые в действительности нуждаются в политическом решении»[189].