В начале 1990-х гг. ООП и правительство Израиля впервые начали вести прямые переговоры друг с другом. Таким образом, в период с 1994 по 2006 гг. процесс оформления «государства в пути» был относительно осязаемым. Отношение к переговорам с израильтянами в палестинском обществе было неоднозначное. Руководителей ООП обвиняли в том, что в результате договоренностей, достигнутых в Осло, палестинская проблема была сведена к вопросу об освобождении от «оккупации» лишь территорий, отошедших к Израилю в 1967 г. Противники «соглашений Осло» рассматривали их не иначе как попытку разделить палестинский народ путем игнорирования его истории до 1967 г. По мнению оппонентов «процесса Осло», на палестино-израильских переговорах, в нарушение Кэмп-Дэвидских соглашений 1977 г., без какого-либо учета мнения всего палестинского народа в качестве его полномочного представителя объявлялась ООП[259]. В то время как набравшее популярность движение ХАМАС (особенно после грядущей победы на выборах в Палестинский законодательный совет в 2006 г.), не было представлено в ООП, что лишает смысловой нагрузки такие понятия в определении организации, как «единственный и легитимный представитель палестинского народа». Автоматическое включение в состав Палестинского национального совета избранных депутатов ПЗС не способствовало повышению авторитета ООП.
Секретные переговоры в столице Норвегии проходили не только без учета мнения исламистских политических сил, но и втайне от остального руководства ООП, а также команды палестинских переговорщиков в Вашингтоне. После объявления о результатах переговоров в Осло Ясир Арафат не созвал ПНС или Центральный совет для их ратификации. Лишь после настойчивых требований и спустя десять дней после совещания руководства ФАТХ Арафат созвал сессию Исполкома ООП.
Несмотря на это, в духе подписанных «соглашений Осло» ПНС на сессии в апреле 1994 г. принимает решение изъять из Палестинской национальной хартии положения, отказывающие Израилю в праве на существование. На сессии ПНС вновь прозвучало требование о реализации «права на возвращение» в соответствии с резолюцией ООН № 194. Этот же созыв ПНС поддержал политическую и юридическую безупречность ООП и придал жизнеспособности Исполнительному комитету, принимая в его состав новых членов как «изнутри» так и «извне» палестинских территорий, что укрепило роль этой организации[260].
Затем, 4 декабря 1998 г., на сессии в Газе ПНС, созванный по настоянию израильского премьер-министра Биньямина Нетаньяху, на котором председательствовал президент США Бил Клинтон, было подтверждено аннулирование положений Палестинской хартии, отрицающих право Израиля на существование. Биньямин Нетаньяху выдвинул это в качестве условия для продолжения мирных переговоров. Статьи 6–10, 15, 19–23 и 30 были объявлены недействительными, но не были исключены из официального текста Хартии[261]. Одновременно обсуждался меморандум Вай Ривер I и II по применению договоренностей «Осло II». Клинтон, с целью склонить Нетаньяху и Арафата к преодолению разногласий, пригласил короля Хусейна, сыгравшего роль в разрядке напряжения между двумя сторонами. В последний день переговоров договор был практически провален. Израильский премьер-министр попросил Клинтона освободить из-под пожизненного заключения Дж. Полларда, передавшего секретные данные Израилю. Несмотря на существенные разногласия, Меморандум был в итоге подписан 23 октября 1998 г. в Белом Доме. 17 ноября 1998 г. Кнессет одобрил меморандум, включая повременной график отвода израильских войск в три этапа. В рамках первого и второго этапов израильская сторона должна была до 21 декабря 1998 г. передать палестинской стороне 12,8 % территории зоны «С» в следующих пропорциях: 1 % – в пользу зоны «А» и 11,8 % – в пользу зоны «В». На третьем этапе до 31 января 1999 г. 5% территории зоны «С» должны были быть переведены в зону «В» и 9,7 % территории зоны «В» – в зону «А». При этом палестинская сторона должна была 3 % площади в зоне «В» определить в качестве природоохранной территории, где ответственность за обеспечение безопасности, в соответствии с текстом Меморандума, брала на себя израильская сторона. Далее в Меморандуме речь шла только об обязательствах сторон в сфере безопасности и мерах противодействия террористическим угрозам. С этой целью создавался американо-палестино-израильский комитет по сотрудничеству в области безопасности, который должен был собираться не реже одного раза в две недели. В Меморандуме Израиль брал на себя обязательство содействовать экономическому развитию в зоне «С» на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газы. Вопросы поселений и другие кардинальные вопросы палестино-израильских противоречий в Меморандуме Вайривер не поднимались; стороны снова договорились, что не будут выдвигать какие-либо инициативы и предпринимать шаги, способные изменить статус Западного берега реки Иордан и Сектора Газы до достижения соглашения о постоянном статусе, подписание которого было намечено на 4 мая 1999 г. Но с началом Интифады Аль- Акса в сентябре 2000 г. и отпора Армии Обороны Израиля, договоренности, достигнутые в Вай Ривер, остались только на бумаге[262].
В настоящее время перечисленные факты дают исламистам, прежде всего ХАМАС, все основания заявлять о том, что они никоим образом не связаны соглашениями, достигнутыми в Осло.
Однако в результате этих соглашений в 1994 г. в рамках процесса образования государства была создана Палестинская национальная администрация. Появился государственный аппарат управления, вопреки частичному контролю над «оккупированными территориями» и тому факту, что международный статус палестинских территорий остается неопределенным и оспариваемым. С опорой на институты ООП в Палестинском квазигосударстве формировался президентский строй, создавался набор министерств и других исполнительных и административных органов, парламент (ПЗС) и судебная власть.
Процесс создания государства стопорился по причине провала переговоров в Кэмп-Дэвиде (в июле 2000 г.), начала «Интифады Аль-Аксы» (в сентябре 2000 г.) и новой «оккупации» Западного берега реки Иордан и Сектора Газы. Палестина была разделена на 8 зон со 120 контрольно-пропускными пунктами и 220 анклавами, израильскими властями строилась разделительная стена, экономика пребывала в плачевном состоянии[263].
Помимо неразрешенного вопроса о государственности, отсутствия полного контроля над территориями, экономической зависимости от Израиля, палестинцам необходимо было решить не менее серьезную задачу – определить характер создаваемого государства.
Палестинское государственное образование не являлось «демократическим», тем не менее система управления и государственные институты образовали определенные институциональные и управленческие характеристики, напоминающие, за некоторым исключением, сильное развивающееся государство. Новая политическая элита происходила в основном из «внешнего» ООП со своими соответствующими интересами, политической повесткой дня и внутренней сплоченностью. Представлялось, что ПНА, базирующаяся на ООП, обладает легитимностью, целостностью и способно реализовать свои политические программы.
Тем не менее в ущерб участию населения в политическом процессе, прозрачности и подотчетности институтов власти развивались неформальные, клиентелистские, монополистские и силовые тенденции. Это свидетельствовало о возможном негативном развитии политических институтов, сопровождаемом ростом коррупции[264]. Сначала функционирования основанной на ООП Палестинской администрации, особенно с 1997 г., возросло число обвинений, разоблачений и коррупционных скандалов. Хотя Ясир Арафат не критиковался лично и открыто, но очевиден был факт, что коррупционные процессы затронули и администрацию президента ПНА[265].
С одной стороны, палестинский путь создания государства обретал черты, свидетельствовавшие о развитии модели государственного капитализма, способного трансформировать Палестину в динамично развивающуюся общность. На начальном этапе ПНА обладала внутренней устойчивостью, согласованной работой институтов, легитимностью и политической волей, необходимой для реализации глубоких социальных, экономических и политических преобразований.
С другой стороны, отчетливо проявлялись непреодолимые препятствия и определенные факторы, направлявшие развитие событий в противоположном направлении: разобщенность и внутренние конфликты на почве ограниченных ресурсов, использование властных рычагов с целью приобретения необходимой для выживания режима поддержки у определенных влиятельных политических сил и общественных групп.
Палестинский политический процесс обретал черты автократического правления, переходной и форсированной фазы становления государственности, определялся бедностью основной массы населения, зависимостью от иностранного капитала, что создавало условия для коррупционного неопатримониального режима.
В рамках формальной политической системы функционировали формальные политические институты на основе принципа сдержек и противовесов. Несмотря на то, что коррупция и недостатки в управлении снижали степень легитимности государственной власти и ограничивали возможности для развития, только президентский режим и абсолютная концентрация власти способны были направить создаваемое Палестинское государство по пути развития, но лишь при условии наличия воли у политического руководства. В действительности же распространились такие явления, как слабая система контроля и отсутствие прозрачности, дублирование функций между политическими институтами, неэффективное государственное управление, а также неотрегулированный законодательный процесс.
Наличие неформальной системы властных отношений обусловливало соответствующее разделение властных функций в пределах палестинской политической системы. Помимо такого фактора, как компетентное управление, ориентированное на развитие, государство должно обладать внутренней устойчивостью и структурой. Неформальные центры власти, «васта» (посредничество) и «мехсубиа» (патронажная система) направили палестинское общество по пути клиентелизма, основанного на «грабительских» методах управления экономикой.
На данном этапе в ПНА на фоне политического кризиса наблюдаются общественные связи, имеющие неполный институциональный статус. Речь идет об институтах сформированных, но не имеющих достаточного социального одобрения или потерявших его за время своего функционирования. Они либо сумеют в дальнейшей перспективе развиваться при определенных политических условиях, либо обречены на постепенное отмирание. Для понимания современных политических процессов, происходящих в Палестинской национальной автономии, необходимо рассмотреть институциональное оформление органов исполнительной, законодательной и судебной власти.