В первой половине 1950-х гг. палестинцы начинают расставаться с иллюзиями относительно перспектив решения своей проблемы силами арабских держав либо исламистских стратегических платформ. Борьба египетского президента Гамаля Абдель Насера с исламистами в 1954 г. вынудила последних сконцентрироваться на социальной сфере. Панарабизм Насера сдавал свои позиции в деле разрешения палестинской проблемы, к тому же повышалась степень политического сознания самих палестинцев. Кроме того, Насер сам продвигал идею национальной обособленности палестинского народа и объявлял о существовании Палестинской общности, способствуя формированию в Секторе Газы палестинских органов власти (Палестинского национального совета). «Созревание» политического сознания сопровождалось быстрой трансформацией палестинского общества из аграрного в общество мелкой буржуазии и рабочего класса[185]. Новые социальные слои не могли трансформировать свой экономический потенциал в сферу политики. В общем и целом ограниченный по масштабу размах деятельности различных палестинских организаций отражал настроения политической беспомощности, царившей среди палестинских беженцев в арабском мире.
В палестинском обществе все более утверждалась идея о том, чтобы в процессе освободительной борьбы опираться исключительно на свои силы. В этот период возникают такие организации как Профсоюз палестинских студентов, Профсоюз палестинских рабочих, Профсоюз палестинских женщин и др. Не без влияния алжирского Фронта национального освобождения палестинская проблема все более начинала восприниматься делом самих палестинцев[186]. Идея «Палестина – в первую очередь» утверждала концептуализацию палестинской проблемы как скорее аспекта национального самоопределения, нежели межгосударственного конфликта.
Помимо Египта, изначально игравшего заметную роль в палестинском национальном движении и становлении палестинских институтов власти, Иордания была не менее заинтересована в том, чтобы обладать правом представительства палестинцев на международной и региональной арене. Таким образом, набор факторов предопределил создание Организации освобождения Палестины и ее политических институтов. При этом, по замыслу Насера, ООП, выступавшая на международной арене от имени палестинцев, должна была оставаться под полным контролем египетского правительства[187]. Одновременно король Иордании Хусейн получил от председателя ООП обещание, что эта организация никогда не будет претендовать на власть на Западном берегу реки Иордан и угрожать стабильности Иордании и правящей королевской семье[188], которое тем не менее было нарушено последующими событиями. С момента аннексии Западного берега реки Иордан в 1950 г. палестинский вопрос являлся постоянным дестабилизирующим фактором для властей Иордании. На протяжении многих лет палестинцы находились в оппозиции к правящему иорданскому абсолютистскому монархическому режиму, требовали уравнивания в правах с остальными гражданами страны и пропорционального участия в политическом процессе. Невозможность добиться от правительства Хусейна решения своих проблем в дальнейшем лишь способствовала росту влияния ООП среди иорданских палестинцев [189].
Король Иордании Хусейн принял самое активное участие в формировании законодательного органа ООП – Палестинского национального совета, обеспечив своим сторонникам абсолютное большинство: из 391 делегата 216 принадлежали к лагерю Хусейна. Дело в том, что в условиях израильской оккупации и пребывания палестинских лидеров в изгнании проведение выборов не представлялось возможным. Поэтому первый состав Совета, собравшийся 28 мая 1964 г. в Иерусалиме[190], был избран подготовительным комитетом[191] путем утверждения списков.
Делегаты I съезда ПНС не только сформировали основные институты ООП, но и приняли Палестинскую национальную хартию и Устав ООП, который был аналогичен подобным документам независимых арабских государств[192]. После Шестидневной войны 1967 г. в основной вариант хартии, составленный А. Шукейри, были внесены поправки, в результате которых основные положения этого документа приобрели более воинственный характер[193]. Неотъемлемой частью документа является карта Палестины, включающая всю территорию современного Израиля (за исключением Голанских высот) без «зеленой линии»[194].
Вообще, отношение к ООП арабских стран и мирового сообщества было противоречивым. Изначально лидеры арабских государств корыстно рассчитывали с помощью ООП, помимо нанесения максимального вреда Израилю и политическому режиму Иордании, установить контроль над множеством различных палестинских групп сопротивления[195]. Организация во главе с Ахмадом Шукейри рассматривалась в качестве инструмента панарабского национализма. Как бы там ни было, о серьезности намерений поставленных перед ней задач свидетельствовала речь новоизбранного председателя Исполкома ООП: «Народ Палестины впервые после “Накбы” (– в переводе с арабского – «потрясение, (ﺔﺒﻜﻨﻟا – в переводе с арабского – «потрясение, катастрофа») собрался в Иерусалиме, вечном городе, чтобы донести до всего мирового сообщества, что он является единственным владельцем Палестины и что он полон решимости освободить свою землю»[196]. Так, в Уставе ООП были зафиксированы следующие цели: ликвидация государства Израиль, изгнание из Палестины большинства еврейских переселенцев и создание демократического и светского Палестинского государства путем вооруженной борьбы с Израилем[197]; «декларация Бальфура» и документ о Британском мандате объявлялись недействительными, так же как и резолюция ГА ООН от 1947 г. о разделе Палестины.
Еще одна, не менее значимая задача негласно ставилась перед ООП – сыграть роль противовеса популярному в палестинской среде антинассеристскому ФАТХ.
ФАТХ. Сомнения в арабском единстве и вооруженной мощи арабских государств, способных завершить дело освобождения Палестины, и Суэцкий кризис октября 1956 г. предопределили возникновение «Движения национального освобождения» – ФАТХ[198].Конечной целью этого движения декларировалось «создание демократического государства на территории всей Палестины, в котором евреи, мусульмане и христиане жили бы в согласии как равноправные граждане»[199].
ФАТХ опиралось на светскую националистическую политическую программу и ставило перед собой задачу освобождения Палестины силами самих палестинцев. Таким образом, в то время как на политической арене после 1948 г. появлялось множество групп, ФАТХ было единственным движением, ориентированным на палестинские стратегические цели и ставившим палестинскую борьбу во главе угла своего организационного существования. Вообще говоря, приоритетом для лидеров ФАТХ являлись организационные, а не идеологические моменты. Они были выходцами из лагерей для беженцев и считали себя «людьми (жертвами) Накбы» («шабаб аль-Накба»)[200]. Когда в 1957 г. группа палестинских националистов обратилась к египетским «Братьям-мусульманам» с предложением о создании военизированного отделения «БМ» в Палестине, их просьба осталась безответной. На следующий год те же люди организовали движение ФАТХ.
Движение создавалось под влиянием современных ему освободительных войн и движений, в частности в Алжире, Вьетнаме и на Кубе, о чем свидетельствуют статьи Конституции ФАТХ, в которых декларируются следующие принципы: освобождение Палестины должно быть осуществлено не арабскими государствами, а палестинским народом и исключительно методами вооруженной борьбы[201]. Одновременно с освобождением палестинских территорий связывалось будущее объединение всех арабских государств. Идеология ФАТХ основывалась на патриотическом духе движения сопротивления периода Арабских восстаний (1936–1939 гг.) и вооруженных побед палестинских борцов под руководством Абд аль-Кадира аль-Хусейни в 1948 г.[202]
С изменением политической конъюнктуры в идеологические установки движения вносились соответствующие корректировки, что свидетельствовало о гибкости и политическом чутье его руководства. Так, после Иранской революции 1979 г. и последовавшего Исламского возрождения, к старым лозунгам ФАТХ, таким как «право на самоопределение» и «революция до полной победы», были добавлены отрывки из Корана.
Первоначально военные операции ФАТХ не вызывали одобрения со стороны лидеров соседних стран, которые попадали под угрозу ответных ударов со стороны Израиля. Однако со второй половины 1960-х гг. позиция глав арабских государств (главным образом Египта) в отношении политики ФАТХ изменилась в основном в положительную сторону, а по отношению к ООП – в отрицательную. Связано это было с тем, что от вооруженных вылазок на территорию Израиля страдал прежде всего иорданский режим.
Что касается внутренней организации самого движения, то структуры власти в нем формировались с учетом организации работы законодательных и исполнительных органов. Так, Центральный комитет (ЦК ФАТХ) осуществлял общее руководство организацией, принимал важнейшие решения, определял военно-политическую и экономическую стратегию ФАТХ. До августа 1989 г. в ЦК ФАТХ входили 15 наиболее влиятельных и значительных политических фигур движения, в 1990- х гг. – 21. Согласно Конституции, трое членов ЦК ФАТХ должны были представлять палестинцев, проживавших на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газы[203]. Их имена хранились в строжайшей тайне. Влияние этого органа благодаря Ясиру Арафату распространялось далеко за пределы самого ФАТХ.
Революционный совет ФАТХ (130 членов) – своего рода парламент, представительный орган движения, однако без реальных полномочий[204].
Общий съезд ФАТХ (изначально 500, в последующем 1200–1400 делегатов от различных фракций и многочисленных ячеек ФАТХ, разбросанных по всему арабскому миру) выступал в качестве главного органа движения. Он должен был собираться раз в 5 лет, однако VI съезд был созван в августе 2009 г. спустя 20 лет после V. Общий съезд движения избирал и назначал исполнительные органы, хотя также не имел реальных полномочий, так как со дня образования движения собирался всего несколько раз. Таким образом, несмотря на то что ФАТХ на первых этапах своего существования являлось демократическим движением, где клановая принадлежность теряла какой-либо смысл, со временем созданная пирамида власти вылилась в тоталитарный характер управления, а лояльность лидерам являлась условием политической и общественной карьеры членов движения.
Руководители ФАТХ проводили продуманную политику в отношении ООП на первоначальном этапе существования организации, которую рассматривали не в качестве конкурента, а как объект для проникновения, что способствовало сплочению партизанских отрядов, действующих в рамках ООП. В 1967 г. ФАТХ входит в состав Организации освобождения Палестины, получив 33 из 105 мест в Исполнительном комитете ООП[205].
С момента своего создания, вне зависимости от возлагаемых на нее надежд, Организация освобождения Палестины стала играть важную роль в поддержке и развитии палестинской национальной идентичности разрозненных сообществ палестинцев, находившихся в основном под властью Египта и Иордании.
В зависимости от потребностей палестинских сообществ и от страны их проживания деятельность ООП распределялась по девяти основным направлениям. Финансирование осуществлялось за счет средств, распределявшихся казначейством и финансовой «рукой» ООП – Палестинским Национальным Фондом (ПНФ). В составе ПНФ числилось не более 11 чел. под управлением совета директоров, назначаемых Исполкомом ООП. Следовательно, финансовые потоки ООП, точно также как и казначейство ФАТХ, контролировались председателем Исполкома ООП Я. Арафатом, который распределял средства организациям, семьям смертников, сиротам, на пропагандистские (финансирование СМИ[206], в том числе находящихся за рубежом) и образовательные цели. С помощью фонда Арафат имел возможность способствовать расколу оппонирующих ему организаций.
Средства в ПНФ поступали от арабских правительств в соответствии с заключенными на высшем уровне соглашениями (например, соглашение Багдадского саммита от 1978 г.), а также добровольных пожертвований со стороны палестинцев. Поступления фонда формировались также за счет фиксированных (3–6 %) налоговых ставок на доходы палестинцев, проживавших в арабских странах. Эти средства собирались государственными органами той страны, где проживали палестинцы. Таким образом, была отработана своеобразная система налогообложения рассеянных палестинских сообществ. К тому же государственные субсидии предоставлялись как арабскими, так и не арабскими странами. Они составляли значительный процент всего бюджета фонда, который со временем существенно сократился[207]. Ирак и Сирия оказывали непосредственную финансовую помощь определенным партизанским группировкам ООП, несмотря на постоянные попытки лидеров этой организации пресечь подобную практику и централизовать сбор и распределение финансовых потоков.
Социально-политическая направленность ООП определялась следующими ее структурными подразделениями. Департамент общественных организаций контролировал деятельность Профсоюза палестинских женщин (GUPW)[208], Профсоюза палестинских рабочих, Профсоюза палестинских студентов (GUPS). Политический департамент занимался вопросами представительства палестинцев на международной арене. В структуру ООП также входили: Департамент национальных отношений, Военный департамент, Департамент по социальным вопросам и труду, Департамент воспитания и высшего образования, Департамент Информации и культуры (включающий в себя Центр научных исследований), а также Информационное бюро[209]. Информбюро выпускало газету «Революционная Палестина» (Filastin al-Thawra), выходивший раз в две недели журнал «Палестина» (на английском и французском языках), а также курировало новостное агентство WAFA, которое было основано в 1970 г. и вплоть до настоящего времени является официальным информационным агентством ПНА[210].
Оказанием медицинских услуг палестинцам, проживавшим на территории арабских стран, а также на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газы, занималось Палестинское общество Красного Креста, ставшее в 1969 г. составной частью ООП. Оно было основано в Иордании в 1965 г. и курировало работу больниц и различных медицинских учреждений вплоть до вторжения Израиля в Ливан в 1982 г., которое существенно осложнило деятельность Красного креста[211].
ООП финансировала и руководила экономическим проектом под названием «Общество палестинских смертников», больше известное по арабской аббревиатуре САМЕД. В ведении общества находилось производство различных товаров широкого потребления. Общество было основано в 1970 г. в Иордании и реорганизовано в Ливане в 1971 г. для профессиональной подготовки в качестве смертников детей, чьи родители погибли во время выполнения своего воинского долга. С 1976 г. общество стало принимать любого палестинца, нуждавшегося в работе. Поскольку большая часть производства находилась в лагерях беженцев в северном Ливане, оно не было затронуто израильским вторжением в южный Ливан, однако деятельность общества была подорвана во время противостояния в 1983–1984 гг. между сторонниками Арафата и его противниками в палестинских лагерях на севере Ливана[212].
Процесс институционального оформления ООП сопровождался становлением общественно-политических и партизанских организаций, стоявших в стороне либо выступавших против политической линии ООП. При этом внутри самой организации имелись противоречия в связи с тем, что различные ее фракции придерживались зачастую противоположных установок. Большая часть организаций Палестины считала необходимым вести борьбу с иорданским королем как с препятствием на пути спасения Палестины. Умеренные фракции ООП выступали за переговоры с Израилем и за включение еврейских поселений в состав Палестины. Радикалы ратовали за полное уничтожение Израиля и агрессивно реагировали на любые отступления от этой линии, одновременно высказываясь за построение светского государства с принципами равноправия для всех его граждан[213].
После разгрома арабских государств в Шестидневной войне 1967 г., приведшему также к поражению панарабизма с надеждами на арабский патронаж в деле освобождения Палестины, ООП постепенно освобождается от непосредственной «арабской опеки» и превращается в независимую палестинскую организацию. Тем не менее отход от принципов панарабизма организаций, действовавших в рамках ООП, не затронул антизападные и одновременно светские идеалы, а также не убрал с арены лозунги революционной борьбы. Благодаря своим идеологическим корням, все политические фракции ООП с момента ее основания считаются светскими, что способствовало процессу гражданской активизации палестинцев и отождествлению палестинской политики с ООП вплоть до Первой интифады 1987 г.
Действительно, ООП, начиная с 1969 г., максимально развернула свою деятельность в таких областях жизни общества, как экономика, международные отношения, образование, культура, здравоохранение. Однако для подавляющей части мирового сообщества эти функции затмевались военной и террористической активностью входящих в организацию с 1968–1969 гг. партизанских отрядов, руководители которых занимали в ней лидирующие позиции.
Партизанские группы ООП набирали своих сторонников из числа палестинцев из лагерей для беженцев в Иордании, Ливане и Сирии. Их характеризовала нищета и безработица, поэтому большинство молодых людей из этих лагерей расценивало идеализирование палестинского национализма и военно-политическую организацию партизанских отрядов как альтернативу бесперспективному существованию в лагерях. Решалась проблема самоидентификации и направления своей энергии на «правое» дело, поскольку, несмотря на идеологические и тактические различия, все партизанские группы преследовали одну главную цель – организацию Палестинского независимого государства[214]. Так, в рамках Арабского националистического движения формировалось палестинское отделение, обладавшее определенными институциональными характеристиками[215]. Организационное ядро этого отделения было относительно независимым и отличалось от негосударственных палестинских групп, таких как различные профсоюзы, своей ориентацией на вооруженные методы борьбы. Однако институциональные границы Движения исключали возможность независимой политической деятельности палестинского отделения.
В отношении ООП отметим, что чем сложнее организация, тем выше уровень ее институционализации. Сложность может выражаться как в умножении организационных структур, иерархическом и функциональном, так и в дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Чем выше число и разнообразие подразделений, (ﺔﺒﻜﻨﻟا – в переводе с арабского – «потрясение, катастрофа») тем выше способность организации обеспечивать и поддерживать лояльность своих членов[216]. Так, под эгидой ООП, помимо ее крупнейшей фракции ФАТХ, объединились многие военно-политические организации палестинских арабов (в том числе и террористические группы): «Народный фронт освобождения Палестины» (НФОП), «НФОП – Главное командование», «Демократический фронт освобождения Палестины» (ДФОП), «Аль – Саика», «Арабский фронт освобождения» (АФО), «Палестинский народный фронт борьбы», «Действующая организация за освобождение Палестины» (ДООП). Из вышеперечисленных движений конкурировать с популярностью ФАТХ мог «Народный фронт освобождения Палестины» Жоржа Хабаша, образовавшийся в 1967 г. и входивший в структуру Палестинского национального совета с VI съезда 1969 г.[217]
Происхождение и социальное положение некоторых лидеров Фронта повлияло на относительно поверхностное, окрашенное в марксистские тона, отношение к палестинской проблеме по сравнению с программными установками ФАТХ. Ставка делалась на представителей палестинского рабочего класса в духе мировых революционных движений, что отразилось на выборе метода борьбы с Израилем – террористические атаки, но не на территории врага, а повсеместно, где была возможность нанести удар по израильским объектам.
В 1969 г. Наиф Хаватме организовал «Демократический фронт освобождения Палестины», который выступал за реализацию марксистско-ленинских принципов путем пропаганды идеи мировой революции, а также пытался организовать колхозы в Иордании, сочетая это в последующем с террористическими актами (на территории Израиля, а не по всему миру).
Ответвление ДФОП – «Палестинский демократический союз» (известный под названием ФИДА) – выступал как социал-демократическое движение наряду с «Палестинской народной партией» (бывшей «Палестинской коммунистической партией»).
Помимо Фронта Ахмада Джибриля, не оказывавшего особого влияния на деятельность ООП, сирийское правительство создало организацию «Аль-Саика», полностью зависимую от сирийской БААС[218]. Ряды сторонников «Аль-Саика» пополнялись быстрыми темпами, превратив ее во вторую (после ФАТХ) по численности организацию в ООП, а также представленную в Палестинском национальном совете[219].
Иракская БААС также присутствовала на палестинской арене в структуре ООП в виде схожей по идеологии с ФАТХ организации «Арабский фронт освобождения» и «Палестинского арабского фронта». Оба фронта придерживались принципов Арабского социализма.
Союзниками ФАТХ в рамках ООП периодически выступали: «Палестинский народный фронт борьбы» во главе с Баджатом Абу-Гарбией; «Действующая организация за освобождение Палестины» под руководством одного из учредителей Палестинского «Красного Полумесяца» Исама Сартауи, поддерживаемая Ираком, а затем влившаяся в ряды ФАТХ.
Руководители ФАТХ исключительное внимание уделяли работе с палестинской диаспорой. Поддержка в лагерях палестинских беженцев, разбросанных по всему Ближнему Востоку, а также богатых членов палестинской диаспоры означала выдвижение ФАТХ на позиции безусловного лидера палестинского общества[220]. Усилия в этом направлении увенчались успехом также благодаря негативной оценке деятельности как собственных политических лидеров, так и политики арабских государств в отношении палестинской проблемы. Помимо этого, ФАТХ, если и не предоставляло возможности вырваться из бесперспективной жизни беженца, то, как минимум давало на это надежду. Принадлежность к новому, весьма популярному движению автоматически изменяла социальный статус внутри палестинской общины.
В это время внутриарабские противоречия 1960-х гг. и разгром арабских армий в 1967 г., в результате которого Западный берег реки Иордан и Сектор Газа перешли под израильский контроль, привели к серьезному идеологическому кризису в арабском мире[221]. С одной стороны, произошел подъем политического ислама (возникли такие исламистские группировки, как «Исламский Джамаат», из которого выделился «Исламский джихад» в Секторе Газы), а с другой – мощный идеологический и количественный подъем палестинского национального движения как самостоятельного фактора в деле борьбы арабских стран с Израилем[222]. Появлялись различные палестинские, в том числе партизанские, группировки, отстаивавшие идею ведения самостоятельной борьбы за освобождение Палестины. Поддерживаемые Иорданией и Египтом политические методы борьбы с Израилем являлись неприемлемыми в глазах палестинских лидеров. Таким образом, поражение в войне 1967 г., а также битва при Караме 1968 г.[223], не только помогла движению превратить Восточный берег реки Иордан в постоянное место базирования палестинских организаций, но эти события способствовали проникновению членов ФАТХ на руководящие должности в Организации освобождения Палестины в 1968 г.[224]
Официально основные властные органы ООП перешли под контроль ФАТХ в 1969 г. на V съезде ПНС, когда Исполком ООП возглавил Ясир Арафат[225]. Одновременно Арафат был назначен верховным командующим «революционных вооруженных сил», то есть возглавил военное крыло ООП[226]. С этого периода правомерно к наименованию ООП добавлять аббревиатуру «Движения национального освобождения»: ООП – ФАТХ.
В работе следующего съезда ПНС в том же году приняли участие представители НФОП. На съезде была озвучена стратегическая цель ООП – полное освобождение палестинских территорий и создание демократического государства Палестина, «далекого от любой формы религиозной и расовой дискриминации»[227]. Это означало, что в пределах Палестинского государства наравне с мусульманами и христианами допускалось проживание евреев как религиозного сообщества, но не сионистов. Проекты построения единого арабского государства отходили на второй план, чему всячески стремились противодействовать палестинские движения, спонсируемые Ираком и Сирией.
На съезде был отклонен план мирного урегулирования с Израилем, инициированный Государственным секретарем США У. Роджерсом и поддержанный египетскими и иорданскими властями в 1970 г., что охладило отношения между палестинской стороной и Египтом.
Последовавший за этим «Черный сентябрь» 1970 г.[228] привел к потере ООП иорданского «плацдарма», а значит, лишил палестинские организации возможности осуществлять вооруженные операции. Перед королем Иордании Хусейном стояла первоочередная задача по урегулированию внутриполитической ситуации в стране. В то же самое время израильское правительство во главе с Голдой Меир не допускало идею создания государства Палестина, что нивелировало любые движения палестинского руководства в сторону поиска политических методов выхода из кризиса.
В 1971 г. в Каире большинство членов Палестинского национального совета подтвердило приверженность курсу на строительство в Палестине светского демократического государства. Там же в 1972 г. ПНС отвергает план короля Хусейна по присоединению Сектора Газы и Западного берега к Иордании на федеративных началах. План отвергается как Израилем, так и арабскими странами, а Египет разрывает дипломатические отношения с Хашимитским королевством[229].
Руководству ФАТХ в 1972 г. поступило предложение от египетского лидера Анвара Садата сформировать правительство Палестины в изгнании по принципу правительств освободительных движений в Алжире и Кампучии. Взвесив все «за» и «против» палестинское руководство не могло отбросить задач, поставленных перед освободительным движением, и одновременно лишиться поддержки Египта, поэтому предложение было отклонено опосредованно и в обтекаемой форме. ООП в этот период необходимо было лавировать в поисках решения разноуровневых задач: борьба с иорданским режимом, урегулирование проблем палестинцев на «оккупированных территориях», признание на международной арене, окончательное решение палестинской проблемы.
В связи со стоящими перед национальным освободительным движением задачами руководство ФАТХ разделилось на умеренных (во главе с Халедом Хасаном) и радикалов, призывавших к проведению терактов по всему миру. Ясир Арафат поддерживал позиции последних. Ведь изгнание из Иордании, а также неудачная попытка бойкотирования выборов, проходивших в 1972 г. на Западном берегу реки Иордан, привели ООП к политическому кризису. Однако террористическая деятельность как в регионе, так и по всему миру не приносила ожидаемых результатов. В данных условиях в 1973 г. ЦК ДФОП принимает решение, которое привело к изменениям в идеологической платформе Палестинского движения сопротивления. Поскольку окончательное решение палестинской проблемы в современных условиях не представлялось возможным, было предложено сначала вывести из-под контроля короля Хусейна Восточный берег реки Иордан.
В связи с тем, что после войны Ссудного дня 1973 г. для ООП существовала угроза заключения арабскими государствами мирных договоров с Израилем и возвращения занятых Израилем в войне 1967 г. Западного берега к Иордании, руководство ООП приняло на вооружение предложение лидера ДФОП Н. Хаватме о взятии под контроль организации любой освобожденной территории бывшей подмандатной Палестины. То есть в случае вывода израильских войск из Западного берега реки Иордан и Сектора Газы эти районы автоматически переходят под контроль ООП, а не Иордании и Египта. Данный план позволял избежать невозможного для ООП мирного договора с Израилем, а также являлся претензией на любую освободившуюся территорию[230].
Таким образом, приказав организациям ООП воздерживаться от вооруженных действий за пределами Израиля и «оккупированных палестинских территорий», Арафат в июне 1974 г. утвердил программу, в которой впервые говорилось о возможности политического пути решения палестинской проблемы.
В Каире XII съезд ПНС принял предложенный ФАТХ «Ступенчатый план решения палестинской проблемы» («Программу десяти пунктов»), приведший к расколу в рядах ООП и во всем национально-освободительном движении, а также образованию «Фронта отказа» (или «Фронта отрицания государства Израиль»)[231]. Основные пункты Программы сводились к тому, что ООП выступает против связывания палестинского вопроса только с «проблемой беженцев», а создание независимого палестинского национального правительства на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газы является программой-минимум. Программа-максимум заключается в строительстве Палестинского демократического государства на всей территории Палестины, включая восточные территории Иордании, а любой диалог арабских стран с Израилем рассматривается не более как политическая стратегия по окончательному уничтожению Израиля[232].
В соответствии с целями программы-максимум в октябре 1974 г. во время встречи в Рабате лидеров двадцати арабских государств представители ООП угрожали покинуть зал заседаний в случае неудовлетворения их требований. Представители ООП потребовали от конференции принятия резолюции (в духе вышеупомянутых предложений Н. Хаватме), согласно которой любые палестинские территории, освобожденные арабскими силами, подлежали бы передаче палестинскому народу во главе с ООП, признанной единственным представителем палестинского народа. Иордания протестовала против такого требования, аргументируя это тем, что с принятием подобных условий ООП приобретет суверенитет над половиной населения Восточного берега р. Иордан. В итоге было найдено компромиссное решение. На конференции было признано право палестинского народа на независимую родину, не ограниченную Западным берегом реки Иордан. Тем самым произошло официальное признание арабским миром территориальных претензий ООП на Западный берег реки Иордан[233].
Дело в том, что политическая ситуация в регионе после Шестидневной войны выявила первостепенную значимость Западного берега реки Иордан и Сектора Газы, а также заставила палестинских лидеров задуматься об институционализации властных отношений на этих территориях. Дилемма демократических принципов построения институтов государственной власти и неизбежной в этом случае борьбы за власть различных политических сил, вопрос о выборе столицы в условиях «оккупации» Иерусалима, взаимоотношения создаваемого Палестинского государства с иорданским режимом – все эти и многие другие проблемы остаются неразрешимыми и в настоящее время.
Признание ООП на общеарабском совещании в Рабате в 1974 г. «единственным законным представителем народа Палестины» привело к еще большему международному признанию ООП (Лигой Арабских Государств, Движением неприсоединения, Организацией Исламская Конференция, Организацией Африканского Единства)[234]. Все иностранные государства, в том числе и арабские, принимали председателя Исполкома ООП по протоколу как главу государства, а иногда – как главу правительства. Главы департаментов принимались как министры, а генеральные директора департаментов – как заместители министров.
Тем не менее палестинское политическое руководство находилось в изгнании. После 1982 г. произошел раскол в Организации освобождения Палестины, перебазирование организации в Тунис и ухудшение отношений с сирийским руководством. С этого времени началось сближение ООП с Иорданией. На XVII сессии ПНС в Аммане в 1984 г. король Хусейн предложил палестинцам совместный подход к Ближневосточному урегулированию, зафиксированный в Амманском соглашении 1985 г. и подразумевавший самоопределение палестинцев в рамках конфедерации Иордании и создаваемого Палестинского государства[235].
В то же время в Дамаске в 1985 г. параллельно с официальным Исполнительным комитетом ООП создается Палестинский фронт национального спасения, в состав которого вошли такие организации, как НФОП (Ж. Хабаша) и «Аль-Саика». Безрезультативность Амманских соглашений в виду непризнания их Израилем и США и ухудшение палестино-иорданских отношений застопорило Ближневосточное урегулирование.
К 1987 г. удалось преодолеть разногласия между палестинскими организациями в рамках ООП. Арафат вновь был избран председателем Исполкома ООП. В декабре этого же года началась интифада (1987–1993 гг.)[236] – всеобщее восстание палестинцев на «оккупированных территориях» посредством мирных средств политической борьбы. Она привела к началу очередной фазы институционализации ФАТХ, направленной на установление контроля над интифадой. Вызов ООП— ФАТХ заключался в том, что на «оккупированных территориях» спал накал освободительной войны. Отказ от насилия и признание плана ООН о разделе исторической Палестины, что шло вразрез с изначальными стратегическими целями организации, явились институциональным ответом на данный вызов[237].
Летом 1988 г. Иордания признала стремление ООП к созданию государства Палестина, отказалась от пятилетнего плана развития Западного берега реки Иордан, «оккупированного» Израилем, и распустила парламент, в котором половина мест предназначалась для представителей «оккупированных палестинских территорий». Таким образом, король Иордании больше не претендовал на Западный берег реки Иордан[238].
Событие же исторического значения произошло в Алжире в 1988 г. на XIX внеочередном съезде ПНС. На нем было провозглашено Государство Палестина и объявлено о признании Государства Израиль, хотя и без определения четких границ[239]. Генеральная Ассамблея ООН и более восьмидесяти стран мира (к концу 1988 г.) признали одностороннее провозглашение Государства Палестина. С этого момента в ООН наименование Палестина стало использоваться вместо ООП, хотя статус «государства-наблюдателя, не являющегося членом ООН» был присвоен лишь в 2012 г.[240].
Если в активе ООП было 97 дипломатических представительств, причем два в государствах – постоянных членах Совета Безопасности ООН – в Китае и России, а Израиль имел посольства менее чем в 60 странах, то с 1988 г. более 130 государств объявили о своем признании Палестинского государства, провозглашенного ПНС 15 ноября 1988 г.[241]
«Декларация независимости» Палестины 1988 г., с одной стороны, легитимизировала ООП на международной арене в качестве реальной политической силы и представителя палестинского народа, а также очередной раз продемонстрировала политическую гибкость руководства ООП, а с другой – свидетельствовала о возросшей религиозности палестинского общества. В отличие от предыдущих значимых политических документов, декларация начиналась с «бисмилляха» (исламской фразы, с которой начинается каждая сура Корана – «Во имя Аллаха Милостивого и Милосердного»). Документ содержал также многочисленные ссылки на религиозные тексты. Так, Палестина определялась как «земля трех монотеистических религий», при этом полностью цитировалась сура Корана.
Одновременно, в соответствии с «Декларацией независимости» Палестины со столицей в Иерусалиме, Палестинский национальный совет брал на себя обязательство по созданию независимого государства, в котором гарантировалась демократическая парламентская система, свобода слова, равноправие, власть закона и Конституции, независимая судебная система. На XX съезде, проходившем в Тунисе в 1989 г., ПНС утвердил решение ЦК ООП об избрании Ясира Арафата президентом Государства Палестина.
Провозглашение государства в границах 1967 г. (что составляло 78 % от отстаиваемых палестинских территорий) явилось следствием радикального изменения в политической линии палестинского руководства и готовности сесть за стол переговоров с Израилем. Признание права Израиля на существование являлось для международного сообщества свидетельством отказа от насильственных методов борьбы 1970-х гг. и поводом для более эффективного ведения переговоров с Израилем.
Однако участие Палестины в переговорах с Израилем было санкционировано (в 1991 г. в Алжире) не в самых благоприятных условиях. Начавшаяся интифада принимала различные формы борьбы, координация которой осуществлялась Объединенным патриотическим руководством. В него входили представители всех идеологических и политических направлений – от исламистов до коммунистов. Интифада, представлявшая собой серию массовых ненасильственных акций протеста на «оккупированных палестинских территориях» и в Восточном Иерусалиме, которые тем не менее закончились вооруженным подавлением израильской армией, продемонстрировала, что в палестинском обществе не угасло стремление к обретению государственной независимости, и оно по-прежнему пропитано чувством национальной гордости.
Президент Египта Хосни Мубарак в 1989 г. инициировал «рабочий документ», в котором Израилю предлагалось согласиться с принципом «мир в обмен на территории». Данный документ был взят за основу для урегулирования конфликта определенными политическими кругами Израиля[242]. Я. Арафат в свою очередь в качестве основы для ведения переговоров с Израилем принимает тексты резолюций Совета Безопасности ООН № 242 и № 338[243]. В этих условиях было заключено перемирие между ФАТХ и другими структурами, бросившими вызов лидерству Арафата. Однако не исчезли разногласия между НФОП и ДФОП относительно принятия резолюции 242 СБ ООН[244], давшей Израилю право «отвести свои войска только к тем позициям, которые он сочтет необходимыми»[245]. Лидеры НФОП считали, что палестинцы должны придерживаться всех резолюций ООН по палестинскому вопросу, начиная с резолюций 194 и 181, без выделения какой-либо из них[246].
Среди палестинского политического истеблишмента не было единства относительно принципиальных вопросов, касающихся как внутренней, так и внешней политики. К примеру, Эдвард Вади Саид – один из самых известных членов ПНС – вышел из состава совета из-за несогласия с позицией Я. Арафата, поддержавшего Саддама Хусейна во время первой Войны в Заливе. Впоследствии он был против подписания соглашений, достигнутых в Осло, которые, как он считал, делали невозможным возвращение палестинских беженцев на территории, захваченные Израилем в 1967 г[247].
На позиции Палестинского движения сопротивления негативно влияли не только события международного и регионального масштаба, но и возросшая популярность исламского движения. Поддерживаемые израильскими властями с 1970-х гг. исламские силы, такие как «Усра ад- Дин», действовали на «оккупированных территориях» против коммунистов и светских националистов. Не без помощи проводимой Израилем политики появились группировки фундаменталистов (ХАМАС, «Исламский джихад»), бросивших вызов не только лично Я. Арафату, но и всей Организации освобождения Палестины[248].
Таким образом, успехи на международной арене периодически сочетались с негативными для ООП событиями, приводившими к институциональной регрессии[249]. Война в Персидском заливе повлекла за собой враждебное к ООП отношение некоторых арабских стран в связи с про-иракской позицией руководства ООП. Из Кувейта и Саудовской Аравии была выслана большая часть палестинской общины, что означало потерю существенной финансовой и политической поддержки ООП и палестинцев на «оккупированных территориях». Арабский мир впервые подобным образом отвернулся от Палестинского движения сопротивления, что привело к затиханию интифады. В этом отношении соглашения, достигнутые в Осло, позволили ООП возродиться после серьезного кризиса[250].
В ситуации осадного положения, в которой оказалось руководство ООП, «оккупированные палестинские территории» стали для институтов организации основным источником общественной поддержки, сыграв важную роль в легитимации Палестинского движения сопротивления.
Интифада, начавшаяся на «территориях» в то время, когда поддержка арабских стран руководства ООП была на самом низком уровне, существенным образом повлияла на поддержание статуса организации как «единственного представителя палестинского народа». Еще одним следствием интифады явилось сочетание воинственной риторики с политическим реализмом, что привело к началу мирного процесса и изменению стратегии ООП.
Проблема ООП заключалась в том, что принятие ею новой стратегии не повлекло за собой структурных реформ, необходимость в которых была выявлена народным восстанием. ООП проявляла неспособность к гибкому реагированию в быстро меняющемся международном и региональном политическом окружении. На повестку дня встала проблема бюрократизации, организационного развития, структуры и роли национальных институтов, таких как ПНС, Центральный комитет и др. Особенно остро стояли вопросы взаимоотношения между руководством ООП в «изгнании» и лидерами организации на «оккупированных территориях», рассматривавшихся не как основная арена действия, а как источник поддержки. Несмотря на созревшую необходимость изменений в отношениях между двумя частями ООП, центр принятия решений (политический, финансовый, организационный, административный) и его механизмы остались без изменений. Это явилось основным фактором снижения эффективности деятельности и управления, приведшим организацию к кризису.
Необходимо также учитывать различные условия жизни палестинцев диаспоры и проживающих на «оккупированных территориях». Ведь палестинцы диаспоры социально и экономически интегрированы в страны их проживания (в наибольшей степени в Иордании). Лишь в лагерях беженцев наблюдаются какие-то черты сообщества. К тому же палестинские сообщества диаспоры неизбежно рассматриваются местными властями как дестабилизирующий фактор, поэтому они юридически и политически ограничены в своих действиях. Политические организации ООП инициировали такие институты «гражданского общества», как молодежные и женские ассоциации, клиники, милицию, комитеты, фабрики и ремесленные мастерские, что способствовало росту общинной идентификации палестинцев именно в тех странах, где ООП имела какое-то влияние и дружественные отношения с местным правительством.
Палестинцы на «территориях», напротив, никогда не прекращали своего бытия в виде подлинного общества, укорененного в земле, со своей экономикой, сельским хозяйством, промышленностью и сферой услуг, гражданскими институтами, со своими ценностями, социальной структурой. Сама их жизнь способствовала формированию массовых организаций и развитию общественного участия в процессе принятия решений (народные комитеты во время интифады).
Следовательно, в то время как на «оккупированных территориях» условия способствовали формированию одних институтов, в диаспоре ООП постепенно бюрократизировалась в связи с необходимостью выполнения полугосударственных функций. Этому способствовали, в частности, успехи на дипломатическом поприще с организацией многочисленных диппредставительств по всему миру, а также обучение за счет государств социалистического блока палестинских кадров, впитавших бюрократизированную структуру общества этих стран.
Бюрократизация не была ограничена руководящим аппаратом, этот процесс затронул массовые организации и профсоюзы диаспоры, где их роль стремительно размывалась. Действительно, полугосударственные функции ООП дублировались различными политическими организациями. Вместе с ростом бюрократического аппарата началось отчуждение социальной базы организаций от их руководства, в том числе и по причине ориентации последнего более на политические вопросы, нежели на социально-экономические нужды населения.
Показательным моментом палестинской политической системы было то, что в национальных институтах ООП, несмотря на периодически предпринимаемые попытки, не были представлены «оккупированные территории». Так, с момента формирования ПНС для представителей этих «территорий» было выделено определенное количество мест, однако в дальнейшем из-за опасения репрессий со стороны Израиля эта практика прекратилась. При этом членством в ПНС обладали палестинцы из различных сообществ, находящихся в ссылке. Несмотря на то что Конституция ООП предусматривала проведение выборов членов ПНС (Статья 5 Конституции ООП никогда не была применена на практике, поскольку Я. Арафат опасался потерять контроль над организацией и поставить под угрозу мирный процесс), политические реалии приводили к тому, что на практике кандидаты проходили в «парламент в ссылке» (ПНС) по результатам договоренностей между руководством различных организаций сопротивления.
На процесс представительства палестинского общества в массовых организациях диаспоры не могла не повлиять «система квот». Каждая фракция ООП имела определенное количество мест в руководящих органах этой организации, а также фиксированное число представителей в других массовых организациях независимо от своих размеров, идеологии либо своего влияния среди палестинцев. В силу этого сложно было объективно определить степень поддержки, которой пользовалась та или иная партия и на этой основе применить систему пропорционального представительства. Более того, некоторые фракции, спонсируемые арабскими государствами, были непропорционально представлены в определенных институтах ООП и в руководящих органах массовых организаций скорее в силу конъюнктурной целесообразности, нежели с учетом палестинских национальных интересов.
«Система квот» действовала и на «оккупированных территориях», однако не в такой степени как в диаспоре. На «территориях» только группы с определенным количеством сторонников могли быть представлены в различных органах власти (или, например, в массовых организациях). Более того, каждая из политических групп, функционировавшая на «территории», создавала свои собственные массовые организации, профессиональные ассоциации и т. п. Причиной такого положения дел была невозможность работать открыто на «территориях» из-за репрессий со стороны израильских властей. К тому же левые политические организации таким способом создавали себе условия для расширения базы сторонников в тех районах, где ФАТХ не могло максимально использовать свой финансовый и бюрократический потенциал для предотвращения подобных попыток. Наконец, на «территориях» конкуренция, ставшая следствием системы выборов, введенной с целью контроля над общественными и профессиональными организациями национального масштаба, делала эти группы заинтересованными в расширении общественной поддержки. Однако конкурентная борьба между политическими фракциями ООП привела к росту бюрократизации и к упразднению народных комитетов (созданных во время интифады), которые отличались своей демократической структурой и были открыты для представителей всего общества[251].
Любые попытки левых фракций ООП выступить за демократизацию и за отделение от ФАТХ центра принятия решений в ООП воспринимались в основном не более как их стремление увеличить свою долю представительства в «системе квот».
Изначально «система квот» была введена с целью придания ООП политической легитимности посредством инкорпорирования в организацию основных групп сопротивления. Однако столь необходимая в период становления ООП «квотная система» со временем привела к тому, что рычаг принятия решений по вопросам национального масштаба перешел от представителей палестинских общин к представителям политических фракций, а именно к руководству доминирующей фракции. Это произошло благодаря гарантированному предоставлению организациям сопротивления большинства мест в Палестинском национальном совете и Центральном комитете ООП, а также представительству в Исполнительном комитете ООП независимо от размеров фракций. «Квотная система» наряду с высоко централизованным управлением всех фракций ООП привела к ослаблению позиций национальных органов и общественных ассоциаций. ФАТХ было не заинтересовано в отмене «системы квот», а остальные группировки так и не предоставили единой политической программы по демократизации политической системы посредством проведения выборов представителей ведущих институтов ООП. Тогда как подобные меры сделали бы исполнительные органы ООП подотчетными перед представительным органом, а не перед политическими фракциями ООП.
В связи с косностью структур Организации освобождения Палестины, их неспособностью адаптироваться к изменениям, вызванным интифадой, а также достигнуть баланса во взаимоотношениях между руководством организации и национальным движением на «территориях», закономерно, что вызовом для ООП, находящейся в кризисе, явился рост политического ислама на «оккупированных территориях». С началом интифады произошло усиление позиций ХАМАС и изменение политической ситуации на палестинском политическом пространстве.
Возросшее влияние ХАМАС было также обусловлено неспособностью ООП мобилизовать население внутри и за пределами «оккупированных территорий» в силу усиливающейся изоляции бюрократических структур от проблем палестинских сообществ. Как следствие, в обществе утвердилось отношение к политическим институтам ООП как к нечто формальному, коррумпированному, с авторитарным процессом принятия решений и с принципами фаворитизма.
Возвышение политического ислама происходило на основе того, что под вопрос ставились фундаментальные основы палестинского национализма. Вместо фракционной концепции общества и в качестве альтернативы светскому национализму ООП предлагался ислам. Более того, политический ислам отрицал плюралистическую сущность будущего палестинского общества в пользу тоталитарного его характера, отвергающего «территориальный» национализм. Угроза для ООП, связанная с возвышением ХАМАС, может быть нивелирована лишь путем реструктуризации ООП и модернизации палестинской политической системы.
Пока же на повестке дня по-прежнему стоит вопрос легитимности ООП, который встал в результате усиления с 1990-х гг. не являющегося членом организации ХАМАС. Палестинский национальный совет утрачивал статус институционального представителя всего палестинского общества. Власть сконцентрировалась в руках одного человека, стоящего во главе политической системы, насыщенной формальными и вследствие чего потерявшими доверие в обществе политическими институтами. Политическая система, зависящая от одного человека, каковыми бы обстоятельствами это не объяснялось, является простейшей и наименее устойчивой, в отличие от политической системы с несколькими различными политическими институтами, обладающей большими возможностями для адаптации. Тем не менее в исторической перспективе Организация освобождения Палестины успешно справлялась с важной функцией хранителя политического единства и национальной идентичности палестинского народа.
Председатель Исполкома ООП Ясер Арафат вплоть до своей кончины в 2004 г. позиционировал себя как главу государства, что являлось проявлением, с одной стороны, заботы об общих интересах палестинского народа, а с другой – личных амбиций[252]. В ноябре 2004 г. после смерти Арафата Франция оказала ему почести, достойные главы государства[253].
Еще при жизни Арафат не только настаивал на соблюдении протокола по отношению к себе, как к главе государства, но и подписывал соглашения, касающиеся прекращения военных действий и конфликтов[254]. Для сравнения: в Израиле премьер-министр также не обязан согласовывать с Кнессетом вопросы начала военных действий, заключения договоров о мире или соглашений о прекращении огня, разрыве или установлении дипломатических отношений и т. д. Хотя международные конвенции, предусматривающие изменение в действующем законодательстве Государства Израиль должны пройти утверждение в Кнессете. Следует отметить, что ст. 2 (а) Основного закона «Силы обороны» от 31 марта 1976 г. устанавливает, что армия также является предметом компетенции правительства, а не законодательного органа Израиля[255].
Некоторые арабские публицисты и политики отмечали, что ООП создала элементы государства даже более завершенного по своей конструкции, чем Израиль. Отмечалось, что у ООП были все атрибуты государства, кроме полного контроля над территорией. Так, в рамках ООП сформировался привилегированный политический класс и стабильная бюрократическая элита. На VI сессии ПНС в 1969 г. было принято решение о создании революционных судов, которые осуществляли судопроизводство и выносили свои решения в соответствии с кодексами, составленными юристами из ФАТХ[256]. Программный документ ООП Национальная Хартия имела все формальные признаки Конституции независимого государства.
Несмотря на это, проблема реформирования Организации тем более актуализировалась в связи с участием ООП в переговорах с Израилем в качестве представителя всего палестинского народа. Придание динамизма всей палестинской политической системе только усилило бы позиции ООП на переговорах с израильской стороной, на которых после XIX внеочередного съезда ПНС тезис о незаконности раздела Палестины уже не воспроизводился, требовался лишь уход Израиля с «оккупированных в 1967 г. территорий». Тем самым палестинская сторона согласилась с идеей «двух государств для двух народов», что позволило госсекретарю США Дж. Шульцу объявить об официальном открытии диалога между американской стороной и лидерами ООП[257].
Что касается Израиля, то вплоть до 1993 г. ООП не признавалась им в качестве партнера по переговорам, несмотря на то что Организация освобождения Палестины представляла интересы двух миллионов палестинских арабов, рассеянных по всему миру. Под этой организацией понимался весь палестинский народ, государственное образование с президентским правлением и со столицей в Иерусалиме, где располагалась постоянная штаб-квартира Исполнительного комитета ООП[258].