На верху административной иерархии стояло Особое совещание. Этот институт был учреждён в октябре 1918 года и существовал вплоть до крупнейших поражений в конце 1919 года. Совещание, к которому принадлежала главы управлений (или министерств), координировало их работу и распределяло бюджет. Это также был верховный законодательно-консультативный орган антибольшевистского Юга России: он вносил на рассмотрение главнокомандующего законопроекты, которые с его подписью приобретали силу закона. Особое совещание выражало мнение по всем важнейшим общественным вопросам, встающим перед Белым движением, от земельной реформы до внешней политики.

Председателем Особого совещания с момента его учреждения до 20 июня 1919 года был генерал А.М. Драгомиров. Когда Драгомиров возглавлял делегацию в Париж в июне, от его лица действовал генерал А.С. Лукомский. Когда Драгомиров вернулся, он стал генерал-губернатором недавно освобождённого Киева, а Лукомский был назначен постоянным главой Особого совещания. До этого продвижения по службе Лукомский был заместителем председателя и главой военного управления. В Совещание входило ещё четверо военных. Первыми тремя были вице-адмирал Герасимов из военно-морского управления, генерал Санников, начальник управления снабжения армии, и генерал Тихменев из управления военных сообщений. Четвёртый, генерал И.П. Романовский, начальник штаба и человек, которого Деникин втайне называл своим преемником, редко посещал заседания. Он оказывал влияние через тесную дружбу с главнокомандующим.

Текучка кадров среди двадцати или около того гражданских лиц, которые в определённый момент времени принадлежали к Совещанию, была огромной. Н.И. Астров был наиболее одарённым, уважаемым и влиятельным либеральным политиком в Ставке. Он не принял должности министра. Если не считать Астрова, самым ярко выраженным либералом, также без министерского портфеля, был М.М. Фёдоров. К.Н. Соколов, в начале Гражданской войны умеренный кадет, становился все большим консерватором и горячим сторонником политики Добровольческой армии. Он отвечал за управление пропаганды, а также составлял наиболее важные законодательные и конституционные проекты. Правый монархист кадет В.А. Степанов возглавлял управление государственного контроля и играл важную роль в работе службы разведки. С.Д. Сазонов и А.А. Нератов, два правых функционера царского режима, в разное время возглавляли управление иностранных дел. Кадет, специалист по финансовым вопросам М.В. Бернацкий возглавлял управление финансов до самого конца существования Добровольческой армии. Наиболее яркими выразителями правых взглядов были два октябриста, С.Н. Маслов, глава управления продовольствия, и Н.В. Савич, не имевший министерского портфеля. Хотя В.В. Шульгин принадлежал к Совещанию с момента его основания до середины 1919 года, он почти никогда не участвовал в его заседаниях, поскольку редко бывал в Екатеринодаре. Он имел большое влияние в политике Добровольческой армии из-за своих тесных связей с генералами Драгомировым и Лукомским.

С самого начала Совещание было идеологически разобщённым, и со временем эти противоречия становилась всё ярче и ярче. Правые полностью осуществляли контроль. Все генералы, за исключением Романовского, были сторонниками реставрации монархии, и именно они устанавливали основные принципы политики. Лукомский и Драгомиров заставляли гражданских лиц чувствовать, что армия в целом и Особое совещание в частности принадлежат военным, а гражданских просто терпят, поскольку те существуют. Генералы были безнадёжно оторваны от настроений русского народа. В ноябре 1917 года 75% избирателей проголосовали за кандидатов от социалистов, однако ни один социалист так и не был назначен в Особое совещание. Несколько советников из числа либеральных кадетов убеждало Деникина пригласить как минимум одного умеренного социалиста в качестве жеста, но он наотрез отказался, сказав, что армия не потерпит такого назначения. Ясно, что Деникин разделял враждебность своих офицеров по отношению к социалистам. Это собрание генералов и бывших царских функционеров совершенно не понимало революционных умонастроений; они были далеки от чаяний простых рабочих и крестьян. Для них революция была разрушительной силой, которая толкнула страну на грань анархии. Попытки социалистов — и большевиков — способствовать созданию нового и лучшего общества были для них непостижимы.

Кадеты в Совещании были разобщены. Они хотели, чтобы Деникин пригласил П.Н. Милюкова, в надежде, что он может обеспечить им лидерство, но Деникин, снова ссылаясь на враждебность офицеров, отказался. Только меньшинство кадетов могло считаться членами левого крыла. Такие люди, как Астров и Фёдоров, были по большей части разрозненны, и они могли играть какую-то роль только потому, что Деникин часто сочувственно относился к их взглядам и защищал их. В любом случае, их «левизна» была очень умеренной: она выражалась только в признании, что Гражданскую войну нельзя выиграть, находясь в оппозиции к большинству российского народа, и что поэтому необходимы уступки. Левые, в отличие от правых, были неудовлетворены тем, что антибольшевистское движение опиралось только на консервативных помещиков и царских функционеров. Либеральные кадеты оказались в сложном положении. С одной стороны, они были вынуждены поддерживать политику армии, поскольку не видели альтернативы. С другой стороны, они считали эту политику во многих случаях глубоко ошибочной. Поскольку они понимали, что противостояние бесполезно, то часто даже не считали возможным высказывать противоположное мнение.

Особое совещание было не только реакционным, но и неэффективным. Гражданские его члены боялись ответственности. В результате главы управлений докладывали коллегам о вопросах, которые были способны решить сами. Совещание оказалось исключительно перегружено работой. Заседания по вторникам и четвергам затягивались до глубокой ночи. По действительно спорным вопросам Совещание обычно избегало занимать определённую позицию, создавая очередную комиссию, которая работала не один месяц, обычно без ощутимых результатов. Члены Совещания также вели дела в интересах армии, занимались ассигнованиями, и в результате у них не было времени заботиться о делах своих собственных управлений. Чтобы облегчить тяжкий груз работы, в марте 1919 года Деникин учредил Малое присутствие, состоявшее из заместителей глав управлений, которые должны были обсуждать менее значительные вопросы. Однако лекарства от нерешительности и политического малодушия быть не могло, и Совещание оставалось крайне перегруженным.

В этом отношении контраст между лидерами белых и большевиков был разительным. Сталина или Троцкого, или даже людей более низкого ранга, таких как Орджоникидзе или Киров, можно было отправить в горячие точки для немедленного решения проблем. Эта система вела к путанице и ссорам, но в общем и целом эмиссары центра проводили в жизнь волю высших руководящих органов партии.

Было невообразимо, чтобы гражданский человек обладал сравнимой властью у белых. Гражданские члены Особого совещания не имели независимого положения, и неудивительно, что они не смели отстаивать свои права. Также лидеров большевиков объединял опыт нелегальной партийной работы и, конечно, общая идеология. Пропасть в происхождении, образовании и образе мыслей между генералами и либеральными политиками была почти непреодолима.

Осенью 1919 года Деникин перенёс свою Ставку в Таганрог, а основные административные учреждения — в Ростов, сказав, что этот шаг необходим для передвижения Ставки ближе к фронту. В действительности его главной причиной покинуть Екатеринодар было желание уехать из столицы Кубани, где все больше преобладали политики-сепаратисты. Таганрог, однако, был маленьким городом, и казалось разумным разместить основные учреждения в Ростове, где была сеть путей сообщения и служебные помещения, необходимые для успешной работы. С другой стороны, нахождение Ставки и Особого совещания в разных городах вело к некоторой путанице и общему ослаблению либерального влияния Деникина.

У Особого совещания было мало сторонников. Его не любили офицеры, считавшие оплотом кадетского влияния, а социалисты, полагавшие его реакционным, его ненавидели. Правительства казаков также были настроены враждебно, потому что считали его помехой для установления самоуправления и примером российского централизма. В действительности, возможно, наиболее полезная функция Особого совещания заключалась в том, чтобы служить громоотводом для ненависти, которая в противном случае сконцентрировалась бы на политических мерах главнокомандующего.

Невзирая на неудачи, Особое совещание было куда более эффективной организацией, чем органы местного самоуправления. Создать более или менее хорошо функционирующее центральное правительство было более лёгкой и, самое главное, менее важной задачей, чем влиять на жизни людей в отдалённых районах; принятие решений в Екатеринодаре и воплощение их в жизнь за сотни миль оттуда разделяет долгий путь.

Добровольческая армия неохотно принимала на себя задачи административного управления. В течение первого года существования она действовала практически полностью на территориях казаков, и вся координация и контроль местных учреждений осуществлялись правительствами кубанских и донских казаков. В то время армия не вмешивалась в управление, даже притом что генералы должны были знать, как жестоко казаки обращались с иногородними.

Первыми неказацкими территориями, которые освободила армия, были Ставрополь и земли Черноморья. Осенью 1918 года Деникин думал о присоединении этих земель в целях административного управления к Кубанскому войску, а правительство казаков было бы счастливо принять на себя эту ответственность. Деникин, однако, понимал, что российские крестьяне крайне враждебно относились к казакам и что политическая цена такого разрешения вопроса будет высокой, так что он отказался от этого варианта. Когда в 1919 году армия быстро наступала на север, и правительство Дона обратилось с просьбой о временном включении только что завоёванных территорий в состав войска, Деникин снова отклонил это предложение.

До конца весны 1919 года территория, непосредственно управляемая армией, была мала, но в результате значительных побед она быстро расширялась. К октябрю 1919 года под властью Деникина находилось примерно 40 миллионов человек. На этих территориях Добровольческая армия восстановила старое царское административное деление. Она учредила четыре поста военных губернаторов: Харьков, Киев, Одесса и Северный Кавказ. Военные губернаторы, которые отвечали только перед главнокомандующим, а не перед управлением внутренних дел Особого совещания, сконцентрировали в своих руках и военную, и гражданскую власть. Эти важные посты заняли ближайшие советники Деникина, наиболее влиятельные генералы. Губернаторы, возглавляющие губернии, подпадали под власть военных губернаторов. Местная администрация повторяла административное деление Особого совещания. У каждого управления был свой представитель. Хотя губернаторы решали в основном гражданские вопросы, эти посты также обычно отдавались военным офицерам. Губернии были поделены на районы (уезды), которые возглавляли главы районов (начальники), и многие из них были офицерами. Во время Гражданской войны коммуникация была такой плохой, что никакого реального контроля за работой начальников районов быть не могло, так что они могли действовать, как им хотелось. Некоторые из них стали самодурами, которые грубо злоупотребляли своей властью. На самом низком уровне армия возродила многовековую должность старейшины деревни (старосты). Но власть Добровольческой армии обычно распространялась на деревни, только когда там присутствовали военные подразделения. Правила поведения этих войск имели мало общего с кропотливо вырабатывавшимися планами Особого совещания.

Некоторые из либералов в Ставке, в частности Н.И. Астров, полагали, что для избавления от злоупотреблений армия нуждалась в помощи населения. Он настаивал, что лекарством от анархии, царившей на контролируемых белыми территориях, должно быть возрождение местного самоуправления (земства). Астров понимал, что дореволюционное земство, в котором ключевую роль играло просвещённое мелкопоместное дворянство, воссоздать нельзя. Он доказывал, что в ходе революции и Гражданской войны дворянство потеряло престиж среди населения и что крестьяне больше не примут его главенствующую роль. В любом случае, очень мало дворян осталось в своих поместьях; многие эмигрировали в такие места, как Крым, или уехали за границу. В осуществление функции самоуправления Астров хотел вовлечь другие классы, например крестьянство. Он возглавлял несколько комиссий и внёс многочисленные предложения, но безуспешно; его взгляды встречали слабую поддержку среди офицеров и консервативных политиков, которые могли представить себе земство только на основе старого образца.

^{Политический и общественный деятель Николай Астров}

Если принять во внимание отношение лидеров белых к российскому народу, неудивительно, что Астров не добился успеха. Генералы не доверяли самоуправлению: у них были серьёзные сомнения насчёт политических взглядов российского народа. Они ввели ограничения на выборах в городские думы и ограничили сферу влияния этих институтов. На выборах в городскую думу правом голоса обладал только человек, проживавший в городе более двух лет. Этот закон лишил избирательных прав солдат, которые сражались за свою страну в Первой мировой войне. Однако требование к длительности проживания не касалось тех, у кого была собственность в городе, — оговорка, показывающая скрытую классовую направленность. Губернатор провинции мог отстранить депутатов без возможности обжалования решения. Глава района мог наложить вето на любые выборы земства. Власть правительства над финансами земства и городских дум была так велика, что те не могли независимо функционировать. В этих условиях понятно, что население апатично относилось к выборам. Например, в Харькове в октябре 1919 года из восьмидесяти тысяч имевших право голоса осуществить это право решили только двенадцать тысяч.

Вместо построения институтов самоуправления Добровольческая армия сделала опорой своей власти в сельской местности жандармерию. По мере того как распространение анархии становилось все более очевидным, а партизанское движение росло с пугающей скоростью, Ставка и Особое совещание уделяли все больше внимания усилению своих войск. В сентябре 1919 года в них было двадцать бригад и 77.393 человека, что составляло примерно половину регулярной армии. Ни земства и городские думы, ни управление внутренних дел не обладали контролем над жандармерией, чьи лидеры были офицерами регулярной армии. Управлению внутренних дел эта структура совершенно не нравилась, но его протесты были бесплодны.

На эти нерегулярные войска Особое совещание потратило миллионы из своих ограниченных средств. Екатеринодар считал их настолько важными, что Особое совещание формировало костяк организаций для городов месяцами раньше, чем эти города были захвачены. Например, Курское отделение было организовано в начале июля, а город был взят только в начале октября. Воронежское, Тамбовское и Саратовское отделения также были организованы за несколько месяцев до того, как армия заняла эти города.

Как оказалось, жандармерия не соответствовала поставленной задаче. На пике успехов Белой армии партизанское движение стало столь угрожающим, что Особое совещание решило поэкспериментировать с новым видом организации. 19 сентября по предложению Драгомирова Совещание создало комитет — под предводительством Н.Н. Чебышева, главы управления внутренних дел, с участием Лукомского, В.Н. Челищева, Н.В. Савича и генерала Санникова, — чтобы изучить, как в каждом районе можно сформировать подразделение милиции. Задача милиции заключалась в том, чтобы «сражаться с бандитизмом» — выражение, часто используемое для описания партизанского движения. Её основой должны были стать «достойные доверия местные элементы». Но достойных доверия местных элементов не было, и управление внутренних дел вскоре выразило озабоченность раздачей оружия людям, которые могут обернуть его против Добровольческой армии.

Белые не смогли создать хорошо функционирующего местного самоуправления, потому что они не нашли надёжных и компетентных людей. По мере того как армия занимала города и сёла, командир обычно просил бывших царских чиновников продолжить работу на своих постах. Понятно, что офицеры скорее выбирали этих людей, а не представителей либеральной интеллигенции, которым в общем и целом не хватало административного опыта, отличавшихся от них по происхождению и идеологии и часто не имевших желания никак отождествляться с властью белых. Однако возвращение класса утративших доверие бюрократов к власти имело катастрофические последствия. Возможно, Особое совещание разработало несколько разумных реформ, но крестьяне видели одно — возвращение тех, кого они совсем недавно преследовали. Возвращение старых бюрократов куда более сильно повлияло на реакционный имидж армии, чем политические меры Деникина и Особого совещания. Лидеры армии не принимали во внимание эту опасность. Когда Астров или один из либералов рекомендовал Драгомирову или Лукомскому какого-то кандидата на должность, их обычно спрашивали, каким опытом обладает этот человек. Если ответом было «никаким», они отвергали кандидатуру. Драгомиров и Лукомский полагали, что действуют непредубеждённо, но не понимали, что возвращение официальных лиц царизма к власти выглядело абсолютно недвусмысленно.

Выраженной чертой управления делами в Добровольческой армии была милитаризация. Даже в царские времена офицеры играли значимую роль в управлении страной. Военные губернаторы решали гражданские вопросы; многие офицеры получали гражданские назначения и продолжали выполнять свои обязанности, нося военную форму; многие из высших функционеров не только посещали военные учебные заведения, но и до занятия своих постов служили в армии офицерами. Во время Гражданской войны эта тенденция получила значительно большее развитие. Чем более политически невежественным был офицер, тем больше он не доверял политикам и полагал, что все проблемы имеют военное решение. В анархии Гражданской войны человек с оружием обладал властью; офицеры не понимали, почему должны делить власть с гражданскими, которые, по их мнению, в первую очередь создавали проблемы в стране.

Офицеры, возлагавшие на себя гражданские задачи, в проведении безрассудно реакционной политики были даже хуже, чем бывшие царские бюрократы. Им не хватало такта и выдержки, которыми должны обладать успешные политики и администраторы. Самое большое число жалоб на злоупотребление властью, которые получал Деникин, касалось офицеров. Военные накладывали свой отпечаток на управление делами в целом; гражданские боялись их и поэтому уклонялись от ответственности.

Ещё одной проблемной чертой администрации белых был бурный рост бюрократии. Россия давно была печально известна этой проблемой, и Гражданская война только усугубила её. Есть своеобразный парадокс в том, что презрение к гражданским вообще и администраторам в частности шло рука об руку с быстрым ростом числа комитетов, управлений и секций и появлением тысяч в большинстве случаев бесполезных должностей. Источником бюрократии всегда был страх принятия на себя ответственности, а Гражданская война заставила администраторов бояться ещё сильнее. Враждебность к местному самоуправлению породила необходимость создания множества новых постов. Но что важнее всего, многие предпочитали служить делу антибольшевизма в конторе, а не рисковать жизнью в полку.

Протоколы заседаний Особого совещания были полны описаний новых комитетов, управлений и учреждений. Деникин, озабоченный этой проблемой, как-то написал на полях протокола:

«Несмотря на ужасающий рост гражданской администрации (во время, когда размер контролируемых нами территорий не только не увеличивается, но сокращается), несмотря на мои многочисленные просьбы и приказы, количество постов продолжает расти постоянно и беспрерывно.

Я прошу Особое совещание проявить твёрдость и предотвратить дальнейший рост аппарата до моего специального разрешения.

Наш гражданский долг требует приложить все наши силы и обойтись имеющимся количеством людей. Фронт уже долго так и поступает со всей самоотверженностью».

Силы, которые создавали бюрократию, были слишком могущественны, чтобы их остановило такое распоряжение, сделанное из самых благих побуждений.

Администрация была глубоко коррумпированной. Коррупция, как и бюрократия, имеет в России давние традиции, но в условиях Гражданской войны она расцвела. Правительство платило очень маленькое жалованье. Деникин был крайне озабочен экономией, потому что был намерен не оставлять крупного долга будущему государству. Во время свирепствовавшей инфляции жить на официальное жалованье часто было трудно, а временами и невозможно. Гражданские служащие и офицеры могли выбирать: либо благородно голодать вместе со своими семьями, либо брать взятки. Некоторые предпочитали самопожертвование. Лукомский, один из наиболее влиятельных людей в иерархии, писал в мемуарах, что летом 1919 года получал ежемесячное жалованье 1800 рублей; этого было едва достаточно на еду, и его жена была вынуждена сама готовить и стирать. Губернатор сетовал, что не может пригласить посетителя, прибывшего с официальным визитом, к своему столу, потому что еды недостаточно. Деникин и его семья также существовали на уровне прожиточного минимума. Конечно, если такое маленькое жалованье получали наиболее видные люди, положение менее высокопоставленных чиновников было значительно, значительно хуже.

Но бедными оставались только честные. Архивы содержат неисчислимые примеры коррупции; люди на высоких постах, равно как и простые служащие, были виновны во взятках, воровстве и вымогательстве. Правительство слишком редко предпринимало меры против нарушителей закона, и месяц за месяцем в докладных содержались жалобы на одних и тех же лиц.

Нескольких примеров должно хватить. А.П. Кутепов, один из наиболее одарённых командиров движения, стал губернатором Черноморской губернии осенью 1918 года. И повалили жалобы. Наперекор распоряжениям он проводил безрассудно реакционную политику и ввёл кровавый террор. Он обвинялся во взятках на несколько миллионов рублей за выдачу разрешений на экспорт и импорт в порту Новороссийска. Ставка игнорировала докладные, и Кутепов продолжал получать назначения, предполагающие большую власть.

Генерал Комиссаров в Ростове за деньги предоставлял покровительство игорным заведениям. Полковник Фетисов в том же городе получал жалобы от населения, что его солдаты забирают еду и вино под угрозой применения оружия. Вместо того чтобы наказать солдат, он запугивал тех, кто жаловался. Некоторые подозревали, что полковник получал часть награбленного. Наиболее вопиющей и самой дорогостоящей неудачей Добровольческой армии была её неспособность защитить население от самой себя. Трудно описать ужасающую картину беззакония, которая возникает из секретных донесений; это не столько отдельные впечатляющие читающего примеры, сколько их совокупная мощь. Архивы содержат десятки писем, по существу аналогичных тому, что написано в сентябре 1919 года Иваном Адамовичем Шлейнингом, лютеранским пастором из немецких колонистов в Саратовской губернии.

Сначала пастор описывает страдания своих людей под властью большевиков. Красные отправляли штрафные батальоны, заменяли избранных официальных лиц, забирали молодых людей в армию против их желания, брали заложников и реквизировали всё, до чего могли дотянуться. Зажиточные немцы естественным образом сочувствовали белым и даже подняли неудачное восстание против власти большевиков.

В таких обстоятельствах понятно, что немцы приветствовали Добровольческую армию как спасителей. Но они были жестоко разочарованы. Белые побили и оскорбили некоторых стариков, забрали оставшихся лошадей и обращались с населением как с побеждёнными врагами. Немцы утешали друг друга, говоря, что это не настоящие солдаты Добровольческой армии, а просто бандиты, притворяющиеся бойцами за Белое дело.

Шлейнинг точно почувствовал суть дела. Белые обращались с территорией как с оккупированной страной и считали население побеждёнными врагами. Плохое обращение белых с народом только частично можно объяснить общим беззаконием, царившим в то время. Более важным компонентом были страх и недоверие, которые солдаты и их офицеры чувствовали по отношению к русскому народу. Конечно, в официальных документах такого не говорится, и, весьма вероятно, они сами не понимали своих истинных чувств. Тем не менее, их воплощение в жизнь было в достаточной степени очевидным. Странно, например, что основной нормативный акт по вопросам администрирования был озаглавлен «Политика управления занятыми территориями». Никто обычно не воспринимает свою собственную страну как «занятую территорию». Вне всякого сомнения, более тактичным было бы говорить о «освобождённых землях» или «территории, отвоёванной у врага». Однако именно сочетание «занятая территория» точно описывало отношение.

Это был порочный круг: белые плохо относились к населению, потому что не доверяли ему, а население, испытывавшее террор и жестокость, оправдывало надежды и восставало против белых.