«Недалек тот день, когда благодаря естественному исчезновению… существующих интересантов страна получит все преимущества (либо за счет обретения эффективных служб, либо за счет сбережения средств) тех усилий, которые с 1782 года последовательно прилагались с целью постепенного освобождения финансов страны от заслуживающего справедливого осуждения груза затрат на содержание синекур» – таким самодовольным заключением Специальный комитет по синекурам в 1834 году сопроводил рассмотрение сделанных за предшествующие пятьдесят лет попыток рационализировать назначения чиновников администрации в Великобритании и в ее колониях. В XVIII веке чиновники в колониях не всегда получали жалованье, а их достижения имели форму скорее «эффективных служб», чем «сбережения средств». В этом отношении у комитета имелись основания для самодовольства. К 1830-м годам на свет появилась пусть еще не совсем, но все же профессиональная колониальная административная служба. Как в принципах, так и в практике колониального управления произошла большая, но тихая революция. По всей империи концепция «служба – это место исполнения долга» сменила старое представление «служба – это источник прибыли», или, иными словами, «должность – это собственность, приносящая доход».

Эта административная революция не ограничилась Британской империей, как не была и ее порождением. Страстное стремление к порядку и рациональности являлось характерным движением мысли конца XVIII века. Оптимистичная вера в возможность улучшений за счет умного администрирования, растущая тенденция оценивать политические институты и практики по их эффективности в достижении мощи и процветания, а не по их соответствию прецеденту – эти ментальные представления в большей или меньшей степени затронули все крупные европейские империи. И в каждой империи правительствам, проводившим эту рационализацию, предстояла долгая война на истощение против «существующих интересантов». Каждая в какой-то момент конца XVIII века пережила резкий шок – политический переворот, военное поражение или природный катаклизм, – послуживший импульсом для административных реформ. Первой из них его ощутили самые консервативные и инертные – Португальская империя под властью Жозе I или, вернее, его министра Помбаля, диктатура которого наступила после лиссабонского землетрясения 1755 года, и Испанская империя при Карле III, царствование которого началось с поражения в Семилетней войне.

Сам Карл III не был бюрократом-реформатором (вид изображенного на портрете Гойи охотника не предполагает наличие новаторского ума), но он был подходящим хозяином для министров-новаторов. Между собой они действительно называли его Хозяин – el Amo. У него был возвышенный взгляд на природу королевской власти. Ему никогда не приходило в голову отказаться от того курса, который рекомендовали его министры, и он всегда одобрял его. Карл мог быть жесток в отношении оппозиции и в годы своего царствования использовал военную силу для подавления народных волнений. С другой стороны, он не был настолько наивен, чтобы считать, что в далеких Индиях его желания будут выполняться только потому, что они исходят от короля. Декреты о реорганизации обороны, доходов и коммерческой структуры всей империи требовали умелого исполнения. Вообще «просвещенные деспоты», а Карла III можно в каком-то смысле называть просвещенным деспотом, сознавали важность надежной административной службы и ценили ее. Он был единственным испанским монархом XVIII века, который поощрял усилия своих министров по созданию этой службы.

Гражданская служба, чтобы она была эффективной, должна подчиняться определенным принципам подбора кад ров. Чиновники должны набираться и продвигаться в соответствии со своей компетентностью, должны нести ответственность перед однозначно определенным начальством. В случае неподобающего поведения необходимо иметь возможность убрать их. Они должны получать адекватное жалованье. В Испанских Индиях большинство чиновников – вице-короли и высшие судьи были единственным исключением – получали свои посты вне зависимости от их достоинств путем покупки, аренды, наследования или за счет покровительства. Должность обычно воспринималась как своего рода собственность, а если ее покупали за деньги, то как инвестиция. Снять таких чиновников-собственников было непросто даже вице-королю, и если это удавалось, то они ждали компенсации. Вице-короли пользовались непререкаемым преимуществом, и никакие официально со здан ные советы не могли давать им рекомендации. Предполагалось, что в делах особой важности они будут консультироваться с судьями центральных апелляционных судов, вице-королевских audiencias (которые были профессиональными юристами, а не администраторами), но этот контроль власти вице-короля постепенно выходил из употребления. С другой стороны, генерал-капитаны и губернаторы некоторых отдаленных провинций – Гватемалы, Чили, Венесуэлы и Филиппин – вели переписку напрямую с короной и фактически были независимы от вице-королей. Внутри самих вице-королевств не существовало определенной цепочки, соединявшей вице-королевских секретарей с подчиненными ему органами управления. Судебная система, по меньшей мере высшие суды, всегда оставалась независимой. Служба сбора налогов была фрагментированной. Для каждого крупного налога существовал собственный штат сборщиков, или он собирался частным образом. В казначействах большинство чиновников являлось собственниками своих должностей по факту, если не по закону, и вице-короли не имели над ними большой власти. В провинциях местные чиновники и магистраты, corregidores, действовали почти бесконтрольно, если не считать эпизодического вмешательства судей местных аудиенций. В Новой Испании таких чиновников насчитывалось около двухсот, в основном местные дворяне, маленькие люди, реальная же власть на местах находилась в руках больших людей, землевладельцев, владельцев шахт и магнатов-скотоводов. Лишь небольшое количество чиновников получали жалованье. Вице-короли и высшие судьи получали стипендии, достаточно щедрые, чтобы быть выше мелочной продажности. Вице-короли держали большой штат. Высшие чиновники казначейства получали вознаграждение, хотя и недостаточное. Большинство чиновников налоговой службы работали за комиссионные. Многочисленный отряд клерков, служивших в секретариатах, судах и муниципальных органах управления, в большинстве своем не имел заработной платы и жил за счет платы, собиравшейся с людей, которым нужно было совершить какую-нибудь публичную сделку. Что касается corregidores, этих скромных рабочих лошадок администрации, то они получали лишь символическую зарплату за счет дани с индейцев. Большую часть их заработка составляли побочные доходы, в частности от прибылей repartimiento de comercio – установления, цель которого состояла в развитии сельского хозяйства за счет распределения среди индейцевфермеров запасов семян и инструментов. Коррехидоры использовали его в своих интересах, заставляя индейцев покупать множество импортируемых товаров, которые те не хотели или не могли себе позволить. Возникавшие при этом долги, естественно, возмещались работой.

Этот огромный бесхребетный организм был ночным кошмаром «просвещенного деспота». Процесс внедрения станового хребта в административную систему начался в 1765 году с работы Галвеса, посетившего Новую Испанию в качестве инспектора. Доклад Галвеса, который он представил в 1771 году и использовал как указание к действию в качестве министра по делам Индий с 1772 по 1788 год, охватывал все аспекты управления колониями. Но его сердцевиной стала отмена института коррехидоров и разделение всех вице-королевств (проходило с 1782 по 1786 г.) на интендантства: 12 в Новой Испании, 6 в Перу, 8 в Рио-де-ла-Плата. Каждый интендант управлял обширной провинцией и являлся прежде всего финансовым инспектором – Галвес считал, что эффективное финансирование является основой хорошего управления, – но кроме этого, он должен был надзирать за тремя другими главами управленческой деятельности – обороны, юстиции и policia. Policia означала намного больше, чем полиция. Она включала в себя общественный порядок и общественные работы, поэтому правильнее будет называть ее «общей администрацией». Интенданты не были представителями знати, как большинство вице-королей. Социально они представляли собой не карьеристов, отчаянно ищущих места, какими были коррехидоры, а профессиональных управленцев, вооруженных четкими предписаниями и наделенных широкими полномочиями. Они получали щедрое жалованье. В их распоряжении был штат подчиненных чиновников, subdelegados, назначаемых по их представлению вице-королями, чтобы служить их представителями в отдельных районах. Они тоже являлись важнейшим элементом имперской гражданской службы, корпусом профессиональных администраторов, отобранных за их эффективность, ответственных, сменяемых и оплачиваемых. Реформы Галвеса по меньшей мере на бумаге означали резкий разрыв с прошлым, огромный шаг в направлении эффективного управления, который в XVIII веке предстояло сделать каждой европейской колониальной империи.

Конечно, не обошлось без трудностей. В частности, трудно было найти людей достаточно квалифицированных, чтобы занять должности интендантов. Профессия юриста имела свою строго определенную карьерную структуру и могла предложить слишком мало претендентов. Служители церкви, которые в свое время играли видную роль в управлении Индиями, не годились. Сам Карл III был ортодоксальным католиком – его духовник иногда присутствовал на встречах с министрами, – но он всегда с подозрением относился к участию церкви в политике, и некоторые из его министров, например Аранда, являлись антиклерикальными франкмасонами. Другим ограничивающим фактором стало недоверие правительства к креольским магнатам и предпочтение которое оно отдавало испанцам с полуострова, посольку их легче было привлечь к ответственности. Это естественное в данных обстоятельствах предпочтение подтверждалось практикой. Некоторые из тех креолов, которых все же назначили – общеизвестным примером был Торре Тагле из Перу, – когда пришло время подтвердить свою лояльность, оказались ненадежны. Главным резервом кадров стала армия. Некоторые из достаточно способных армейских офицеров стали интендантами. При жизни Галвеса отбор велся с большой тщательностью, но в 1788 году и он, и Карл III умерли. При Карле IV отбор стал не таким тщательным, и в практику вошло назначение интендантами отставных офицеров, скорее в награду за их прошлую службу, чем в ожидании успехов в будущей. Ближе к концу века даже ходили слухи, что интендантства выставлялись на продажу. Набор subdelegados представлял еще большую трудность. Многие коррехидоры, лишившиеся работы, становились subdelegados. Кроме того, правительство решило по финансовым соображениям не платить subdelegados фиксированного жалованья, а позволить им получать процент от платежей, которые они должны были собирать. Во многих районах такое положение приводило к недостаче и повсеместно подталкивало к злоупотреблениям. Естественно, вскоре возобновился старый грабеж под новым названием, что бы ни делали интенданты.

Каким бы способным и честным ни был интендант, он не мог избежать одной унаследованной от прошлого проблемы на своем новом, облеченном большой властью посту: речь о конфликте со старыми юрисдикциями. Армейским командующим не нравился финансовый надзор интендантов в вопросах оплаты и снабжения. Служителям церкви не нравилось их вмешательство в дела patronato. Даже вицекороли находили, что некоторые интенданты лезут не в свое дело. Точные границы полномочий очень трудно было определить заранее. План Галвеса первоначально предполагал наличие surintendentes[97], располагавшихся в столицах и имевших право контролировать все финансы каждого вице-королевства. Вице-короли быстро убедили правительство избавить их от этих нежеланных конкурентов, но конфликты остались. Мнения вице-королей о новой системе сильно разнились. Букарели в Новой Испании и Теодоро де Круа в Перу не нравились интенданты, и они хотели, чтобы их отменили. Следующий вице-король Новой Испании Ревильяхихедо, хотя и критиковал отдельные детали, считал, что они укрепили его власть и управление в целом. Несомненно, различия во мнениях имели определенное отношение к личным качествам вице-королей. Так, де Круа был вспыльчивым солдафоном, Букарели, несмотря на всю свою энергию и компетентрность, – в некотором роде рэкетиром. Ревильяхихедо был самым честным и способным из вице-королей, которые когда-либо правили в Индиях, он обладал даром пробуждать преданность в своих подчиненных. Однако конфликты имели под собой реальные основания. Новые и старые чиновники могли поладить друг с другом и обеспечить ровную работу административной машины только постепенно, путем проб и ошибок, выработки общих правил для конкретных случаев, но для этого им не хватило времени. Когда морские связи с Испанией оказались отрезаны, когда само испанское правительство пало под напором завоевателей, задача управления Индиями очутилась в руках администрации, в которой не было единства.

Реформы колониального управления Галвеса являлись лишь самым очевидным примером общей тенденции. Префекты Дейндела на Яве отличались от интендантов только по названию. То, что сделали Галвес и Флоридабланка в Испанских Индиях, Помбаль в присущей ему свирепой манере стремился реализовать в Бразилии, хотя даже самый способный и сознательный из его вице-королей, Лаврадио, не дотягивал до Ревильяхихедо. В каждом случае вдохновение прямо или косвенно шло из Франции. Ход событий в британских колониях демонстрировал поразительные контрасты и вместе с тем поразительные аналогии. Великобритания как держава-метрополия имела два больших преимущества по сравнению с конкурирующими империями. Во-первых, ее морские связи с колониями были надежными, в мирное время всегда, а в военное – как правило. Вовторых, благодаря растущей продуктивности ее промышленности почти всем было выгодно поддерживать с ней как минимум коммерческий контакт. С другой стороны, британская административная структура в 1760-х годах расползлась еще шире и была еще более бесхребетной, чем испанская. Дисциплина и единообразие, предписанные правительственными решениями, представляли собой всего лишь неубедительный фасад. Никаких вице-королевств не существовало. Карлтон позднее стал настойчивым защитником вице-королевства в Британской Северной Америке (в качестве вице-короля он, вероятно, имел в виду самого себя), но ни одно из местных законодательных собраний не потерпело бы этого. Каждая из тридцати или около того колоний – некоторые очень маленькие – управлялась губернатором, который общался с центром напрямую. Масштаб управления был скромным, и таким же был стиль жизни и «величие» губернатора, о чем можно судить по сохранившимся зданиям того периода. Например, дом губернатора, любовно сохраненный в Вильямсбурге, Вирджиния, – это элегантная, но непритязательная резиденция сельского джентльмена. Большинство губернаторов делили свою политическую власть с советами, состоявшими из местной знати, и в отношении своих доходов зависели от выборных ассамблей. Такое устройство являлось порождением политических обстоятельств Англии XVII века и, как известно, приводило к трениям. Но более серьезным с точки зрения администрирования являлось то, что у губернаторов отсутствовала гражданская служба, на которую они могли бы опереться. Причина была та же, что и в Испанской империи, – должность как собственность. Сами губернаторы назначались королевской комиссией, получали жалованье, были сменяемыми, и срок их службы был сравнительно коротким. Большинство других колониальных чиновников назначались жалованной грамотой (патентом) пожизненно.

Британская корона не продавала должности, по меньшей мере официально. Давняя традиция, отраженная в статутах середины XVI века, порицала использование таких внепарламентских источников дохода. Должности, хотя их не предлагали за деньги, давались за что-то, имеющее реальную ценность. Министры могли давать патенты своим политическим сторонникам, клиентам, друзьям, родственникам, протеже или людям, которые по каким-то причинам считались имевшими право на пенсию или денежное довольствие. Основными чиновниками, назначаемыми жалованной грамотой, были секретарь колонии, казначей и администратор налогов, начальник военной полиции, отвечавший за общественный порядок, полицию и тюрьмы, иногда генеральный прокурор, клерк военно-морского ведомства, который следил за соблюдением правил, касающихся торговли, иммиграции и перемещения грузов, и клерки судов и рынков. Эти чиновники не имели жалованья или имели лишь символическое, а вознаграждение получали за счет сборов и комиссий. Их патенты не требовали, чтобы они выполняли свои обязанности лично или даже находились в колониях, поэтому лишь немногие жили там. Они сдавали свои должности в аренду заместителям на срок в несколько лет и получали ренту, составлявшую обычно около половины ожидаемого дохода от сборов. Заместители, как правило, жили в колониях и часто бывали местными политиками, иногда даже людьми, отличившимися в выступлениях против правительства, которому должны были служить. Они не несли ответственности и были практически несменяемы, за исключением случаев вмешательства держателей патентов, которые являлись абсолютными собственниками своих должностей и мало интересовались ими, пока рента поступала регулярно. Как правило, они не были лично знакомы со своими заместителями, и дела велись через агентов коммерческих фирм, занимавшихся торговлей с колонией. Губернаторы, подчиненные которых назначались таким способом, оказывались в опасной изоляции и не могли настоять на исполнении непопулярных инструкций, за исключением тех случаев, когда использовались регулярные войска, если у них такие имелись. Но это была последняя отчаянная мера. Губернаторы неоднократно жаловались как на отдельных чиновников, так и на систему в целом, и министры неоднократно игнорировали их жалобы. Патронаж был слишком ценен, чтобы отказаться от него, а держатели слишком влиятельны, чтобы их можно было сместить.

На одном, хотя и достаточно обычном, примере можно показать, с какими трудностями сталкивался сознательный губернатор. В 1776 году лорд Джордж Джермейн, будучи государственным секретарем, сделал так, чтобы патент на должность казначея и администратора налогов на Ямайке – очевидно, крупный и ответственный пост – получил его сын, на тот момент мальчик шести лет. Был назначен агент для поиска заместителей, и в 1782 году этот агент передал аренду на заместительство некоему Фитчу, выходцу из Новой Англии, жившему на острове. Во время войны Фитч не скрывал своей симпатии к восставшим и, как стало известно, тайком продавал врагу корабли и запасы военно-морского флота. Губернатор яростно протестовал против этого назначения, но государственный секретарь (Сидней) через шесть месяцев объявил, что не имеет возможности вмешиваться, поскольку, как он сказал, это вопрос, связанный с патентом. Держатель патента, которому в то время исполнилось 12 лет, не имел своего мнения, а от его агента не удалось получить ничего, кроме вежливых, но бесполезных писем. Фитч сохранил свою работу и пересидел нескольких губернаторов. Интересной особенностью данной безобразной истории является то, что Фитч пользовался поддержкой ассамблеи Ямайки. Колонисты и их представители редко жаловались на патентную систему, напротив, она их вполне устраивала. Им не хотелось, чтобы их делами заправлял усердный и деятельный чиновник, присланный из Англии. Еще меньше они хотели, чтобы ценное мотивирующее право назначения на должность оказалось в руках губернатора.

Многие люди с большим колониальным опытом видели, что патентная система является одной из главных причин неспособности губернаторов в Северной Америке держать свои колонии в подчинении. Одним из таких был Карлтон (лорд Дорчестер). Описывая Британскую Северную Америку спустя десять лет после Войны за независимость, он называл эту систему так: «Ровесник правления его величества в Северной Америке и причина ее разрушения. Поскольку целью ее являлось достижение не общественных, а частных преимуществ, то этому принципу старательно следовали… и губернаторы практически превращались в агентов, не способных противостоять денежным махинациям владельцев патентов, их связям и пособникам и любым злоупотреблениям. Таким образом, неудивительно, что этот фантом исполнительной власти следовало уничтожить при первом проблеске политической бури». Во время самой войны подобные взгляды широко высказывались, и поражение застало правительство во время недолгой попытки провести реформы. В 1782 году Шелбурн как государственный секретарь провел закон, который требовал, чтобы все чиновники, назначенные в рамках патентной системы, жили на местах и лично исполняли свои обязанности, за исключением тех случаев, когда губернатор позволил им отсутствовать. В традициях XVIII века акт, уважая существующие интересы, должен был применяться только к вновь полученным патентам. Тем не менее он вызвал бурю протестов, и вскоре нашлись способы обойти его. Министру не требовалось использовать громоздкую систему патентов, он мог с помощью простого предписания приказать губернатору сделать желаемое назначение, заверив его печатью конкретной колонии, и с помощью того же инструмента приказать губернатору предоставить чиновнику разрешение отсутствовать на месте. Преемники Шелбурна свели его работу на нет. Акт действовал лишь на бумаге.

В период между войнами и последовавшей за ним войной с республиканской Францией количество колониальных синекур возросло, и, поскольку работы в министерстве по делам колоний тоже прибавилось, существенная доля прибыли стала рассматриваться как обязательное условие для поста заместителя государственного секретаря. Заместитель Сиднея, Эван Непин, способный чиновник, который много сделал для повышения эффективности ежедневной работы министерства, являлся также клерком военно-морского ведомства в Гренаде, Сент-Винсенте и Доминике. Кроме того, он обеспечил себе несколько должностей на Ямайке. Приехав на Ямайку, чтобы вступить в должность, он получил от губернатора разрешение на отсутствие и проконсультировался с ним по поводу назначения своих заместителей – редкий акт вежливости. Когда он ушел из министерства и стал секретарем Адмиралтейства, то сохранил все свои колониальные синекуры. Приобретение завоеванных колоний в 1790-х годах увеличило список должностей, доступных для распределения. Когда настал новый век, герцог Портланд выгнал всех прежних государственных секретарей в угоду своим друзьям и другим зависимым от него людям. В его время было официально роздано патентов на больше чем сотни колониальных должностей, где обязанности впоследствии исполняли заместители, и это не считая должностей, которые пожаловало Адмиралтейство и таможенное ведомство. Теперь список включал такие причудливые титулы, как «эксплуататор Демарары» и «аукционист-распорядитель» в Бербисе.

Движение вниз по скользкому склону в чисто административном смысле не означало безразличия к колониальным делам. В это же самое время уделялось пристальное внимание разработке конституции колоний. В этом отношении Канада представляла особенно неразрешимую проблему. Квебекский акт 1774 года сделал губернатора с его назначаемым советом seigneurs и чиновников практически целым правительством. Это всех вполне устраивало, пока обитатели были в большинстве своем крестьянами, привыкшими к традиционным феодальным порядкам в обществе, и стремились только к тому, чтобы их оставили в покое. После американской Войны за независимость из-за наплыва лоялистов, особенно в Верхнюю Канаду, и роста численности английской торговой общины в Монреале начали раздаваться требования, чтобы управление стало ближе к традиционной английской модели с английскими законами, английскими церковными учреждениями и представительными органами. Многочисленные аргументы склоняли правительство выполнить эти требования: лоялистам воздать по заслугам, признать превосходство английских институтов и необходимость создания своего рода представительной ассамблеи, чтобы собирать налоги. Высказывалось ожидание, что «новые подданные» – французы – будут «англизированы». После 1783 года повсеместно возникло ощущение смирения с неизбежностью. И все же безопасность нельзя было подвергать риску. Канаду важно было защитить и от возможных французских заговоров, и от заразного американского республиканства и демократических эксцессов. Англизация неграмотных крестьян требовала времени, но вместе с тем нужно было уважать обещания относительно свободного следования своим обычаям и религии. С другой стороны, дисциплина сеньориальной власти должна была поддерживаться, и местным habitans[98] нельзя было позволить за счет большого числа их голосов пересилить иммигрантов-лоялистов. В результате Канадский акт 1791 года разделил две различные по языку, религии и законам популяции, создав две соответствующие провинции – французский Квебек и английскую Верхнюю Канаду. Они были довольно слабо объедининены общей исполнительной властью в лице генерал-губернатора – первоначально это был Карлтон, – но имели различные законодательные органы. Каждую представляла выборная ассамблея традиционного типа, но в дополнение каждая должна была иметь верхнюю палату, законодательный совет, отличный от исполнительного совета генерал-губернатора, состоявший из богатых землевладельцев, назначенных пожизненно. Это был аналог палаты лордов в миниатюре, создававшийся для того, чтобы служить защитником собственности и порядка и защищать от резких нововведений и демократических эксцессов. Торговцам из Монреаля оставалось договариваться со своими соседями-французами. Ни Карлтон в Канаде, ни Сидней в Англии не придавали акту особого значения, в основном это была работа преемника Сиднея Гренвилля. Между тем в нем содержались все семена раздора, которые в 1830-х годах вызвали восстания в обеих Канадах.

Канадский акт стал последней за многие годы попыткой создания представительных институтов в британских колониях. Французская революция и восстание рабов в СанДоминго испугали английское сознание опасностями демократических эксцессов еще сильней, чем американская Война за независимость. Предупреждение другого рода добавил остров Гренада, где ассамблея, учрежденная после его приобретения в 1763 году, во время Наполеоновских войн превратилась в сцену неоднократных яростных стычек между французами, голландцами и испанцами. Предупреждение возымело эффект: за время Наполеоновских войн на территориях, завоеванных у французов, голландцев и испанцев, не было создано ни одной ассамблеи. Принятые решения оказались ближе к Квебекскому акту, чем к Канадскому. Существующие доходы должны были по-прежнему собираться согласно существующей системе. Существующее законодательство сохранялось: на территориях, отнятых у французов, это была система ancien régime[99]. Исполнительная власть концентрировалась в руках губернаторов, правивших при помощи консультативных советов, где верховодили чиновники. Королевскому правлению в колониях предстояло сохраниться на долгие годы. Решения, торопливо принятые на завоеванных островах Вест-Индии, в 1790-х годах стали образцом для таких отдаленных территорий, как Капская колония, Маврикий и Цейлон, где нужно было умиротворять и управлять многочисленным небританским населением. Такие губернаторы, как Кинг Том – генерал сэр Томас Мейтланд, последовательно правивший Цейлоном, Мальтой и Ионическими островами, – были великодушными деспотами, часто честными защитниками интересов местного населения, но без каких-либо обязательств считаться со взглядами местной знати.

Никакое управление не может быть более эффективным, чем чиновники, которые его осуществляют. Распространение королевского колониального управления резко обострило проблему злоупотребления патентными должностями. Где-то с 1806 года началось новое устойчивое наступление на них. Точнее, это было два наступления: одно косвенное, другое прямое. Косвенное являлось частью общего движения к снижению расходов и отмене синекурных должностей в Британии, имелись в виду должности, предполагавшие оплату без обязанностей. Колониальные синекуры, поскольку они ничего не стоили казначейству, были лишь мелкой случайной мишенью этого наступления, но отчеты ряда специальных комиссий слегка затронули и их. Они привлекли внимание к многочисленным нарушениям акта 1782 года и подготовили почву для прямой атаки – принятия в 1814 году нового более строгого акта. Акт постановил, что колониальные чиновники, независимо от того, каким способом они получили назначение, могут сохранять свою должность, только если исполняют свои обязанности лично, и что оставить место службы они могут только с разрешения государственного секретаря. Как и предыдущий, этот акт не нарушал существующих интересов. Сэр Эван Непин, теперь занимавший пост губернатора Бомбея, благополучно сохранил свои синекуры в Вест-Индии, но изменения в центральной администрации колоний сделали более вероятным, что закон, требующий, чтобы колониальные чиновники отрабатывали свои деньги, впервые будет реализован.

В 1794 году был назначен третий государственный секретарь, который должен был заниматься военными вопросами. В 1801 году дела колоний передали из министерства внутренних дел в департамент третьего секретаря. В 1817 году, когда война уже давно закончилась, было решено, что третий секретарь будет заниматься только делами колоний. Батерст, в то время занимавший пост секретаря, являлся приверженцем реформ, и все споры по этому вопросу, начавшиеся с первых лет века, свидетельствовали о становлении нового, более вдумчивого отношения к колониальной империи. В течение двадцати лет после принятия акта патентная система постепенно отмерла. Патенты старого типа перестали выдаваться. К 1835 году осталось только два держателя колониальных синекур, являвшиеся перезревшими плодами старого режима. Одним был Чарльз Гревилл, клерк Тайного совета и внук герцога Портланда, другим – достопочтенный Джордж Джермейн. Когда оба умерли, на их места назначили людей, которые должны были служить лично и в случае плохого исполнения своих обязанностей подлежали замене. Постепенно, насколько позволяли финансы на местах, выплата жалованья стала заменять вознаграждение в виде процента от сборов. Служба в колониальной администрации становилась для некоторых англичан (а также шотландцев и ирландцев) общепризнанной карьерой. В первом варианте «Колониальных правил», выпущенном лордом Гленелгом в 1837 году, впервые использовался термин «Колониальная служба его величества».

Все эти изменения, более революционные по сути, чем по форме, отразались в аналогичном, но происходившем независимо развитии управления Индией. Кинг Том из завоеванных колоний воспроизвел в малом масштабе структуру автократической власти генерал-губернаторов Калькутты. Прецедент возник в 1785 году, благодаря настойчивости Корнуоллиса, требовавшего предоставить ему свободу действий в Индии. Неограниченная власть и поддержка министров в сочетании с его собственной сильной волей и кристальной честностью намерений позволили ему сделать в Индии то, что чуть позже сделал Батерст на территориях, управляемых министерством по делам колоний. Он впервые собрал и организовал дисциплинированную и эффективную гражданскую службу.

Ост-Индская компания уже имела своего рода гражданскую службу. С тех пор как компания «выступила в роли Дивана» в Бенгалии, молодые люди, назначенные младшими клерками, обнаружили, что участвуют в сборе налогов, поддержании общественного порядка, председательствуют в местных судах, даже когда их обязанности – что было довольно часто – ограничивались беглым надзором за работой индийцев. Эта служба давала возможность сделать карьеру: многие служащие при поступлении были просто мальчиками, которые (если выживали) росли на службе компании. В компании существовал корпоративный дух, хотя по своей структуре она больше напоминала средневековую наемную армию, чем современную бюрократию. Проблема заключалась отчасти в способе назначения, делавшегося по протекции директоров, которые, естественно, делали одолжения своим друзьям, но еще больше в обстоятельствах жизни в Индии, где людей, получавших символическое вознаграждение, окружало огромное множество соблазнов. Поскольку компания платила недостаточно, служащие помогали себе сами. Правила, предписанные законом Питта, запрещали им заниматься частной торговлей и угрожали – к их большому возмущению – преследованием за неподчинения. Но, оставляя за компанией право назначения на должности, закон передавал его исполнение в руки сообщества, очевидно не способного обеспечить исполнительскую дисциплину. Служащие компании уже давно привыкли уклоняться, а временами игнорировать приказы своих нанимателей. В 1784–1785 годах приказы правительства едва не довели их до открытого восстания.

Перед Корнуоллисом стояла трудная задача. Взяточничество было достаточно обычным явлением для Англии, а Индия, как известно, считалась местом, где надо награбить и быстро сбежать. Корнуоллис использовал политику такую же прямую, как он сам, и следовал ей с упрямой настойчивостью: отменить синекуры, платить щедрое жалованье и требовать от тех, кто его получает, чтобы они всю свою энергию отдавали выполнению обязанностей, за которые им платят; выставлять напоказ нарушителей, которых удастся поймать, а самых отъявленных негодяев и авантюристов отправить назад в Англию; влиятельным людям, которые захотят пристроить на работу своих протеже, давать вежливый, но отрицательным ответ. Только смелый и уверенный губернатор мог решиться напомнить Хоуксбери, что его задача – искать «человека на место, а не место для человека». Дандаса тоже не могло порадовать требование платить более высокие жалованья в то время, когда он отчаянно пытался сэкономить на расходах в Индии. Но Корнуоллис благодаря своей твердости добился, чего хотел, в том числе и существенной экономии. Самое замечательное, что ему действительно во многих случаях удавалось найти «человека на место». «Характер времени» менялся, как говорил сам Корнуоллис. Среди служащих компании были способные, опытные, честные люди, которым не хватало только твердого лидерства и поддержки. Корнуоллис доверял своим старшим чиновникам. Некоторые из них, такие как Джеймс Андерсон, Чарльз Уорре Мале, Джон Шор, Джонатан Данкан, были выдающимися экспертами, хотя он не всегда прислушивался к их советам. С меньшим доверием он относился к коллекторам – этим рабочим лошадкам администрации, коррехидорам, или subdelegados британской системы. То, что он вывел обязанности по сбору доходов из юрисдикции районов, явилось отчасти следствием этого недоверия. Корнуоллис совершенно не доверял чиновникам-индийцам, считая их неисправимо продажными. Его гражданская служба – по крайней мере те должности, где могли приниматься решения, – должна была состоять из англичан.

В 1793 году хартия компании была возобновлена без особых споров и каких-либо серьезных изменений. И Корнуоллис ушел в отставку. В течение двадцати лет после его ухода управление Британской Индией оставалось в основном таким, каким он его оставил. Такой консерватизм объяснялся отчасти огромным престижем его работы и пиететом в отношении чиновников, служивших под его началом, а отчасти влиянием войны на политическую ситуацию. Однако в значительной степени это была намеренная политика, следовавшая желанию постоянства и отдававшая предпочтение «неуклонному следованию какой-либо одной системе», характерная для самого Корнуоллиса и его преемников. Решение вопроса о земельном налоге в Бенгалии является примером этой одержимости стабильностью. Для англичан с либеральными идеями относительно собственности, ренты и земельного налога очевидным первым шагом было найти собственников земли, и заминдары оказались ближе всего к этому определению. На самом деле они представляли собой весьма разношерстный класс, чьи функции и положение имели мало общего с лендлордами в английском понимании. Но они казались самой подходящей стороной для переговоров, и договоренность заключили с ними. В Бенгалии трудно было бы заключить ее как-то иначе. Составление адекватной кадастровой книги с подробным указанием прав и обязанностей миллионов индийских кресть ян, вероятно, выходило за пределы возможностей администрации того времени. В лучшем случае это потребовало бы многолетней работы, во время которой продолжала бы господствовать неопределенность. Разумность заключения договоренности с заминдарами – постоянной договоренности – вызывала сомнения даже у некоторых гражданских служащих. Постоянная договоренность лишала поступления гибкости и закрепляла интересы класса землевладельцев – сборщиков налогов. Но она вносила элемент определенности в сложную неопределенную ситуацию и была принята во имя стабильности. С другой стороны, в Мадрасе не было заминдаров. Мунро стремился к стабильности другими способами и действительно преуспел, собирая выручку по договоренности с индивидуальными земледельцами. Попытки внедрить бенгальскую систему в Мадрасе были благополучно свернуты. Какими бы ни были сравнительные достоинства двух систем – а споры по этому поводу продолжаются, – каждая из них, как только ее принимали в конкретной провинции, закреплялась там навсегда. Похожим образом развивалась ситуация со сводом правил, который разработал Барлоу и провозгласил Корнуоллис. В нем было много несовершенств и неточностей; преемники Корнуоллиса его подправили, но не внесли никаких радикальных изменений. Аналогично обстояло дело с разделением судебных обязанностей и обязанностей по сбору доходов. Это было крайне неудобно и часто приводило к несправедливости из-за перегруженности судов и их недоступности для большинства крестьян. Но только после 1813 года сборщики начали возвращать себе судебные полномочия, которых Корнуоллис их лишил. В 1820-х годах они снова стали мировыми судьями и мастерами на все руки от государства.

В 1813 году перспектива очередного возобновления хартии вызвала бурю разбирательств и разговоров по поводу только что произошедших реформ. Гренвилл, самый вдумчивый и самый радикальный из тех, кто выступал в парламенте на эту тему, предложил открыто признать в Индии суверенитет короны, очистить находящееся там правительство «от всех примесей коммерческих интересов и дел» и отменить патронаж. Он считал, что рекрутов для гражданской службы в Индии лучше всего отбирать путем «свободной конкуренции и публичных экзаменов». Революционная идея. Слишком революционная для правительства, занятого последней стадией крупной европейской войны. На этот раз компания сохранила за собой управление Индией, хотя ее административные функции были впервые четко отделены от ее затухающей коммерческой деятельности, что само по себе являлось серьезной реформой. Что касается патронажа, то в ходе разбирательства не было выявлено серьезных злоупотреблений им со стороны директоров, так что они сохранили свои привилегии, и угроза введения публичных экзаменов отступила еще на сорок лет. В большинстве других аспектов общие контуры структуры Корнуоллиса сохранились. В частности, чиновники в Индии сопротивлялись любым намерениям правительства метрополии нанимать индийцев на должности, сопряженные с серьезной ответственностью. Эта особенность управления Индией сохранялась как принцип до 1833 года, а на практике еще намного дольше. Англичане, ехавшие в Индию в XVIII веке, были не более чужими или ненамного более чужими, чем Моголы, когда они впервые завоевали Индостан. Но Моголы, управлявшие Индией, были поглощены ею, а британцы – нет. Среди англичан нашлось немало тех, кто научился любить Индию, знать и понимать ее людей, среди которых они работали. Но в целом индийская гражданская служба XIX века – умная, неутомимая, по-пуритански преданная – осталась тем, чем хотел видеть ее Корнуоллис – органом иностранного управления.

Дисциплинированная, профессиональная гражданская служба в большинстве случаев является более эффективным инструментом управления, чем бессистемный набор ставленников. Для большинства серьезных государственных деятелей XVIII века это было настолько очевидно, что не требовало доказательств, и правители всех европейских колониальных империй трудились – одни более усердно, другие менее – над созданием такой службы. Результаты, по мнению как правительств метрополий, так и их колониальных подданных, не всегда полностью соответствовали ожиданиям. Существовали пределы, которых не могла достичь даже самая преданная гражданская служба, а в некоторых случаях повышение ее эффективности вызывало возмущение. В Испанской Америке создание интендантств не сразу устранило такие препятствия на пути к хорошему управлению, как продажа должностей, хотя и уменьшило их. Не удалось им также покончить – хотя они смягчили – с вымогательством и притеснениями в отношении индейцев, выражавшихся в поборах и системе принудительного труда. До 1812 года эти старые разновидности насилия не были даже отменены законодательно. С другой стороны, нет никаких сомнений, что новая система сыграла важную роль в наведении порядка в финансах и увеличении доходов. Кроме того, некоторые интенданты активно и успешно продвигали местное промышленное предпринимательство и подталкивали муниципальные советы к полезной деятельности. Как и можно было ожидать, гражданская служба оказалась непопулярной. Лидеры креольского общества с готовностью уважали вице-королей как представителей короля, тем более что те сами являлись магнатами. Но они не питали ничего подобного в отношении интендантов, которые только что приехали, имели более скромное социальное положение и олицетворяли собой эффективный сбор налогов, нежелательное вмешательство и централизованный контроль. Как это часто случалось в прошлом, испанская администрация хотела слишком много. Креольские магнаты имели на местах слишком большое влияние, чтобы их можно было запугать. Они контролировали большие секторы индейского населения и большую часть источников богатств, с которых можно было собирать налоги. К тому же они командовали колониальной милицией. Невозможно было успешно управлять Индиями без их сотрудничества или по меньшей мере без их согласия. Если бы не вторжение в Испанию, если бы разрушение связей, вызванное вой ной, возможно, modus vivendi[100] удалось бы найти. Но с учетом всех обстоятельств для целей сохранения подчинения и лояльности короне интендантства оказались скорее пассивом, чем активом. В любом месте, где junta из представителей местной знати «высказывалась» за Фердинанда, интендант, как правило, становился первым чиновником, которого отправляли домой.

Гражданская служба Карла III работала в трудные времена и просуществовала ровно столько, сколько и сама империя – меньше пятнадцати лет. Индийской гражданской службе предстояла намного более долгая жизнь. Как только в ее собственных рядах удалось установить дисциплину, препятствий, стоявших перед ней, стало намного меньше. В Индии не существовало глубоко укоренившегося сообщества европейских землевладельцев, способного противостоять ей. Ее связи с Англией никогда не прерывались. В случае открытого восстания или неподчинения она могла призвать достаточно большие военные силы, поскольку за фасадом торговой корпорации Ост-Индская компания всегда держала меч. Задачи, стоявшие перед ней, были огромны по масштабу и разнообразию, тем не менее административные цели, которые она ставила, были ограниченными, реальными и достижимыми. Бенгалия в конце XVIII – начале XIX века переживала период ощутимого возврата к процветанию (хотя, вероятно, в долгосрочной перспективе главными его бенефициарами оказались заминдары). Доходы росли (правда, значительную их часть поглощали локальные войны). Угнетение и вымогательство со стороны европейцев, будь то чиновники, солдаты или частные лица, стали скорее исключением, чем правилом (однако правительство было не столь успешным в недопущении угнетения индийцев другими индийцами). Полиция стала работать более эффективно, в особенности в отношении таких наиболее очевидных форм преступности, как бандитизм. Власть правительства никогда не подвергалась серьезным угрозам.

Приписать все эти успехи только действиям мудрого и сильного правительства было бы, конечно, неверно. Развитие колониального общества, как и любого общества, невозможно объяснить исключительно в терминах административных замыслов. Своему сравнительному успеху правительство Британской Индии во многом обязано тому факту, что – каким бы сильным оно ни было в военном отношении – оно принимало те ограничения, которые местное общество накладывало на формы правления. Например, существенно, что сторонники двух различных форм получения земельного дохода – заминдарный и индивидуальный – в равной степени отвергали любые нововведения. И те и другие заявляли, что поддерживают систему, больше всего соответствующую местным обычаям, единственную, которая сможет работать на конкретной территории. Системы земельного дохода в Британской Индии не основывались на теориях, импортированных из Англии, они были созданы не для того, чтобы пошатнуть структуру индийского общества, напротив, были задуманы с тем, чтобы действовать в широком соответствии с существующими формами землепользования. Это было справедливо не только при выработке политики, но и гораздо больше при ее применении. На уровне района индийцы под присмотром (неизбежно поверхностным) чиновников-европейцев собирали выручку и делали это способами, соответствующими времени. Очевидно, что в Бенгалии это делали заминдары, но еще этим занимались нижние чины, в основном из маратхских брахманов, которые выполняли ежедневную работу в Южной Индии. Аналогичным образом обстояло дело с отправлением правосудия. Обеспечение деятельности судов согласно решениям Корнуоллиса было сравнительно щедрым, но тем не менее совершенно не соответствовало объему работы. Слушание гражданских дел все чаще приходилось оставлять индийским munsiffs[101], права которых были определены в 1814 году и расширены в 1821-м. Даже в высших судах судьи-европейцы, разбирая смутную незнакомую амальгаму законов и обычаев, зависели от советов, прикрепленных к каждому суду индийских толкователей закона.

Каждое колониальное правительство, чтобы существовать, избегая безжалостного и губительного применения силы, нуждалось в сотрудничестве с какой-нибудь влиятельной группой внутри общества, которым собиралось управлять. Индийская гражданская служба обеспечила себе такое сотрудничество, но сотрудничившие обозначили свою цену – влияние, поддержка, привилегированные возможности для казнокрадства, значительная доля участия в местных делах, право на шантаж, под которым подразумевались возможность обращения в суд или право чиновника жаловаться на другого, в том числе вышестоящего. Руководила администрацией Британской Индии небольшая группа чиновников-англичан, а исполнителем конкретных задач являлась намного более многочисленная армия индийских подчиненных, от которых в значительной степени зависели эти чиновники. Власть правительства, никем не оспаривавшаяся в теории, на практике из-за этой зависимости была сильно ограничена в диапазоне своих активных действий. Любая инициатива могла быть остановлена или изменена за счет пассивного сопротивления или незаметных искажений со стороны низших служащих. «Коррупция», на которую жаловались чиновники, являлась неизлечимой болезнью общества, которым они управляли, и представляла собой сеть взаимных договоренностей, скреплявших это общество и делавших его невосприимчивым к изменениям. Большая часть чиновников наверняка испытывала досаду, находясь в окружении этой невидимой подвижной сети. И сам факт ее существования делал хозяев Индии ее пленниками.