Император всегда рассматривал кодификацию унаследованных законов лишь как первый этап гораздо более обширной программы реформ, нацеленных на то, чтобы закон стал гораздо доступнее для его подданных; «Больше правосудия ближе к дому» – такой лозунг точнее всего описал бы основную цель Юстиниана после публикации «Дигест» в 534 году. Следующим его шагом было обеспечение исполнения судебных предписаний в провинциях. Это и в самом деле было необходимой предпосылкой для ограничения потока просителей в столицу, где, по заявлению императора, они битком набивались в суды.
Возможно, уже в январе 535 года Юстиниан издал закон, возобновлявший действие судов провинциальных губернаторов [18]. В августе того же года он сделал все возможное для усиления должности «гражданского защитника» (defensor civitatis). Это были гражданские чиновники, которым поручалось защищать интересы более бедных слоев провинциального населения против власть имущих и которые ко времени правления Юстиниана были самым низким чином судебной власти [19]. Прежде подобным «защитникам» позволялось лишь выслушивать дела, споры по которым касались сумм не более 50 solidi. Юстиниан увеличил эту сумму до трехсот, сделав гражданский суд под председательством defensor судом первой инстанции для большинства своих подданных [20]. Обжалования решений, вынесенных такими defensores, должны были поступать лично местному губернатору, а defensor в каждом городе имел право пожаловаться на губернатора провинции преторианскому префекту в Константинополе, если считал, что у того плохие намерения. Помимо прочих обязанностей, defensor занимался местными архивами, в которых хранились юридические и финансовые документы. Он также должен был преследовать язычников и еретиков. «Эти предписания, – заявлял Юстиниан, – должны быть в силе вечно, с того момента как мы их разработали, со всей неусыпной серьезностью и рвением во имя Господа, как дар нашим подданным» [21].
После этого Юстиниан еще больше ограничил поток жалоб, приходящих в столицу (и в итоге оказывавшихся в императорском суде), объединив провинции в группы и назначив в каждой группе высокопоставленного губернатора, который должен был выслушивать жалобы от имени императора. Правда, судьи такого апелляционного суда должны были передавать дело в Константинополь, если оно оказывалось слишком сложным или имело большое юридическое значение. После реформ рассмотрение дел необычайно ускорилось: например, в 543 году важное дело о правах на наследство прошло по ускоренной процедуре от суда первой инстанции в Антиохии до самого императора в Константинополе всего за 18 месяцев [22].
Характерным было настойчивое требование Юстиниана, чтобы гражданские защитники внимательно следили за своими губернаторами и сообщали о любых возникших подозрениях в Константинополь. Подобные указания были даны и епископам, чтобы они действовали как «глаза и уши императора» в провинциях, следя за каждым движением губернатора [23]. Провинциальный губернатор был опорой римской системы управления, и праздность (или‚ того хуже, коррумпированность) человека на этой должности угрожала юридической, политической и финансовой стабильности всего государства. Коррупция на местах приводила к возникновению жалоб и прошений, направленных в столицу, вызывала недовольство и отсутствие субординации в провинциях и могла привести к оттоку важнейших налоговых поступлений, от которых зависело административное единство и военная эффективность государства. То же самое касалось уклонения от уплаты налогов со стороны богатых провинциальных землевладельцев со связями, которым потакали коррумпированные губернаторы. Меньше налогов – меньше солдат, а в разгар боевых действий Юстиниан желал получать больше и того и другого (в одном из своих законов он жаловался на то, что государство со всех сторон окружено «огромными расходами и полномасштабными войнами») [24]. Поэтому с 534 года он издал необыкновенно большое число законов, направленных на решение проблемы коррупции со стороны губернаторов, и одновременно укрепил их власть над подчиненными, а также попытался освободить их от становившихся все более прочными сетей покровительства и контроля со стороны местных аристократов, резко увеличив их жалованье. Этими мерами он надеялся добиться того, что губернаторы будут более преданными императору и его двору.
Главная часть законодательства была опубликована 15 апреля 535 года [25]. В ней император запрещал покупку губернаторских постов, ставшую обычной практикой с конца IV века (ее приемлемость Юстиниан считал чем-то само собой разумеющимся всего годом ранее, когда публиковал вторую версию своего кодекса) [26]. Продажа должности губернатора в провинции изначально могла иметь для правительства определенные преимущества, но Юстиниан решил (посоветовавшись с Феодорой), что в долгосрочной перспективе она приведет к обратным результатам, поскольку такой подход фактически поощрял недавно назначенных губернаторов к тому, чтобы они компенсировали свои затраты, незаконно вымогая деньги у своих новоприобретенных провинциальных подданных [27]. От новоназначенных губернаторов по-прежнему ожидался «вступительный взнос» за должность, но он должен был быть соразмерным и тщательно регулировался.
В оправдание нового законодательства Юстиниан яркими красками рисует картину провинциального беззакония: «Люди покидают свои провинции, и все они – священники, городские советники, гражданские служащие, владельцы собственности, горожане, сельскохозяйственные работники – стекаются со своими бедами сюда, совершенно справедливо жалуясь на воровство и несправедливость чиновников. И это не все: мятежи в городах и гражданские беспорядки в большой мере вызваны от начала и до конца одной причиной: требование денег со стороны чиновников – это начало и конец любого беззакония». Алчность губернаторов и администраторов демонстрирует, продолжал император, «истинность сказанного в Писании: „Любовь к деньгам есть мать всех пороков“. Никто в прошлом не имел смелости открыто порицать их за это» [28]. То есть никто до Юстиниана.
Весьма показательны мелкие детали этого законодательства. Мы видим, как император принимает решительные меры против незаконных платежей и взяток, которые вымогают чиновники; как он упорядочивает процедуру назначения провинциальных губернаторов (которые должны были клясться перед Господом «держать руки чистыми»); как он добивается того, чтобы новые губернаторы понимали и признавали важность сбора налогов; как облегчает жителям провинции судебное преследование или выдвижение обвинений против бывших губернаторов после того‚ как они оставили должность; и как приказывает расквартированным в провинции военным подразделениям помогать губернаторам по их просьбе [29]. В прикрепленном к закону перечне он в мельчайших деталях излагает размер вступительных взносов, которые уплачивали губернаторы по всей империи, и какое довольствие должны были получать его чиновники в качестве оплаты [30].
Юстиниан также уверил своих подданных, что если налоги будут уплачиваться полностью, а налоговые поступления в должное время и в полном объеме отправляться в Константинополь, то увеличивать уровень провинциального налогообложения не потребуется. Он опасался, что увеличение налогов «уничтожит все средства к существованию у наших подданных». Сохранение разумного уровня налогов требовало, чтобы все играли по правилам: «Мы считаем, что достаточным доходом для государя будет просто внесение государственных налогов в полной мере». «Следовательно, – заключал Юстиниан, – пусть все люди воздают хвалу Господу и Спасителю нашему Иисусу Христу за этот самый закон, который дарует им безопасное проживание на родной земле и владение собственностью и возможность пользоваться правосудием их правителей». Он очень хотел донести до подданных мысль, что он не допустит «никакого несправедливого обращения с народом, доверенным ему Богом». Таким образом, язык императорского закона трансформировался в язык божественной литургии, которую служили в церквях империи. Более того, этот закон следовало обнародовать не только в Константинополе, но и во всех городах империи [31].
Важно отметить, что законодательство Юстиниана 535 года предписывало, чтобы при вступлении в должность все губернаторы клялись «Всемогущим Богом и его единородным сыном Господом нашим Иисусом Христом, Святым Духом, святой славной Матерью Божией Девой Марией, четырьмя Евангелиями… и святыми архангелами Михаилом и Гавриилом» «бдительно следить за сбором налогов» и «верой и правдой служить нашим божественным и благочестивым правителям Юстиниану и Феодоре, столь же величественной его супруге». Ярко выраженная христианская тональность клятвы неудивительна: нехристиан уже несколько лет как отстранили от государственных должностей, а новые губернаторы должны были также клясться в том, что они «принадлежат к святой католической и апостольской церкви» и «никоим образом и никогда не станут ей противостоять». Однако удивительной была обязанность клясться в верности и преданности и Юстиниану, и его жене, императрице Феодоре – в сущности, это представляло ее как соправительницу. Подобный долг абсолютной верности не государству, но скорее личности государя как своему персональному господину был характерен для обществ, становившихся все более сконцентрированными на правителях и королях; эти общества возникли при правлении варваров на Западе V–VI веков [32], однако многие люди более консервативных взглядов сочли бы их совершенно не римскими.
В то же самое время Юстиниан издал ряд указаний, повторявших то, что он считал ключевыми причинами беспорядка на провинциальном уровне, которыми, как он ожидал, должны были заняться его губернаторы. С учетом военной обстановки (она, по мнению императора и его преторианского префекта Иоанна Каппадокийца, могла вызвать финансовые проблемы) объяснимо, что особое внимание уделялось уклонению от налогов и тому, чтобы губернаторы не прикарманивали налоговые поступления. Также требовалось пресечь мятежи цирковых партий и прочих групп в городах империи. Судебные разбирательства должны были проходить быстро, а количество обращений в Константинополь следовало свести к минимуму. Чиновники не должны были предъявлять подданным запрещенные или ненужные требования, и‚ даже «преследуя ересь», они должны были сохранять порядок и соблюдать право собственности [33].
Губернаторы должны были особенно пристально следить за представителями провинциальной (и по большей части сенаторской) элиты из числа землевладельцев. Таким людям и их семьям не дозволялось заниматься «несправедливым покровительством» путем утаивания налогов или попыток заявить право на земли, которые им не принадлежат, в том числе на собственность, принадлежавшую императору и властям империи. Они не должны были заставлять крестьян работать в своих поместьях в качестве привязанных к земле работников-колонов (coloni adscripticii) или незаконно присваивать принадлежавших другим колонов. Гражданским лицам запрещалось носить оружие. Условия назначения губернаторов следовало довести до широкого круга лиц; Юстиниан заявлял: «Как только вы ступаете на землю провинции, вы должны созвать на собрание всех, кто занимает должности в главном городе (мы подразумеваем возлюбленного Господом епископа, священство и гражданские власти). Вы должны сообщить им наши божественные приказы с внесением в публичные записи и опубликовать их не только в главном городе [metropolis], но и в других городах провинции… чтобы все знали условия, на которых вы заняли свою должность, и видели, что вы соблюдаете их и доказываете, что достойны нашего выбора» [34]. И вновь Юстиниан поощряет взаимную слежку и наблюдение со стороны своих подданных, убеждая их доносить друг на друга. В результате этой стратегии (а возможно, высмеивая ее) Прокопий позже будет сетовать, что во время правления Юстиниана «невозможно было спастись от бдительных шпионов или же, попав под подозрение, избежать жестокой смерти». «Более того, – добавляет он, – я не мог довериться даже самым близким своим родственникам» [35].
За общей озабоченностью, которую выразил Юстиниан в своих указаниях губернаторам, вскоре последует череда самых разных, но связанных между собой законов, касавшихся отдельных провинций. С 535 по 539 год император занимался пересмотром финансовых и административных структур не менее 19 провинций, стараясь усовершенствовать финансовое и административное единство Восточного Римского государства. На то, что эти усилия в первую очередь были результатом ожидаемых финансовых проблем из-за соперничества с Персией, очевидным образом указывает тот факт, что сасанидский шах Хосров одновременно занялся серией весьма похожих реформ [36].
Юстиниан старался укрепить авторитет губернаторов, объединив в их руках военные и гражданские обязанности (и ликвидировав таким образом систему, которую ввел Диоклетиан и которая основывалась на их разделении). Разделение сохранилось лишь в приграничных провинциях, которые больше всего страдали от военной нестабильности или внутренних волнений (Армения, Палестина и Аравия). К примеру, 18 мая 535 года Юстиниан издал закон, реформировавший управление Писидией в Южной Анатолии – она была известна беззакониями своих жителей, до которых имперская власть не могла в полной мере добраться из-за сложного гористого ландшафта этого региона. Юстиниан заявил, что этой территории «требуется более могущественный и высокопоставленный губернатор, поскольку на ней имеются очень большие и многолюдные поселения, часто бунтующие против государственных налогов. Мы также обнаружили, что под началом здешнего губернатора находится кишащий разбойниками и убийцами регион, расположенный на горном хребте под названием Волчья голова и известный как родина „волчьих голов“, и что они воюют против этой области, но не как положено военным, а набегами». Новоназначенный губернатор этой провинции, называемый «претором Юстиниана» (praetor Justinianus), должен был искоренить в ней «убийства, прелюбодеяния, похищения девственниц и все преступления» и «поддерживать правосудие на всей территории согласно нашим законам и рассматривать дела в соответствии с ними». Он должен был также предотвращать дальнейший приток просителей («приходящих сюда и беспокоящих нас малозначительными делами») в Константинополь и «не позволять городам бунтовать, а населению за их пределами игнорировать платежи в государственную казну» [37].
Это законодательство для Писидии было лишь одним из большого количества законов, касавшихся реформ в провинциях и опубликованных в тот же день. Юстиниан также издал законы для Ликаонии и Исаврии (расположенных на обширной территории в глубине Малой Азии) – император осудил тамошних жителей как неплательщиков налогов и жестоких людей, и для Фракии (региона вблизи от Константинополя с европейской стороны). Два месяца спустя, 16 июля, были приняты законы, пересматривавшие провинции Еленопонта на черноморском побережье и прилегавшей к ним территории Пафлагонии. В отношении первого Юстиниан заявил: «Мы полагаем, что милостью Божией нам было суждено даровать свободу не только Африке и живущим там народам, но и освободить тех, кто проживает в самом сердце нашего государства», положив конец коррупции среди губернаторов и сборщиков налогов. Губернатор должен был «сохранять руки чистыми» (эту фразу император то и дело использует), при этом обеспечивая «пополнение государственной казны, всячески заботиться о ее интересах и воздерживаться от личных приобретений» [38].
В законах для Пафлагонии Юстиниан вновь постарался красноречиво связать свои западные завоевательные походы с усилиями по восстановлению императорской власти в провинциях: «Мы, освободившие от варваров тех, кто был нашими налогоплательщиками, и вернувшие им прежнюю свободу, не позволим тем, кто принадлежит нам, быть рабами других». В нескольких из этих законов он тоже переименовал должность губернатора в свою честь: были назначены praetores Justiniani в Ликаонии, Фракии и Пафлагонии и moderator Justinianus в Еленопонте [39]. Он также назвал в свою честь новые военные подразделения, как правило, они состояли из рекрутов с недавно занятых территорий (например, Vandali Justiniani – «вандалы Юстиниана») [40]. Возможно, у Прокопия были причины, чтобы позднее критиковать Юстиниана за мегаломанию и бранить его за то, что «все должно было быть новым и носить его имя» [41].
Еще один большой перечень законов был опубликован в марте 536 года и касался управления Каппадокией в сердце Анатолийского плато. Этот регион был крайне важным по ряду причин, не в последнюю очередь потому, что в нем находились многочисленные поместья, принадлежавшие императорскому дому. Они считались личной собственностью императора и‚ похоже, были центрами текстильного производства, приносившего крупные прибыли. Из закона можно сделать вывод, что Юстиниан передал значительную часть денежных поступлений от этих поместий императрице Феодоре, обеспечив ей‚ таким образом‚ существенный личный доход – около 3600 solidi в год. Разумеется, это была лишь небольшая часть ее богатства, поскольку нам известно, что Юстиниан подарил жене поместья и в других частях империи, например в Египте [42]. Кроме того, Каппадокия была главным регионом по разведению лошадей, и‚ вероятно, императорские поместья обеспечивали кавалерию конями [43]. Таким образом, император был весьма заинтересован в управлении провинцией, где он переименовал пост губернатора в гордый титул proconsul Justinianus Cappadociae («проконсул Юстиниана в Каппадокии») [44].
Обстановка в регионе, описанная в законе, выглядит не слишком привлекательно: «Собственность государственной казны [то есть императорские поместья] впала в ужасную ветхость и распродается куда попало, так что она практически утратила ценность», в то время как «управляющие земельных владений облеченных властью лиц… имеют телохранителей для защиты… и все неприкрыто разбойничают». В результате, продолжает император, «ежедневно, и когда мы молимся, и когда заняты государственными делами, к нам обращаются толпы пострадавших каппадокийцев – многие из них священники, и женщины в огромных количествах – все со слезными жалобами на то, что у них отняли собственность, потому что рядом нет никого, кто положил бы этому конец». Далее он сетует, что «практически каждый участок земли, принадлежащий государству, оказался в частных руках, его раздробили и захватили вместе с поголовьем коней, и ни один человек не возвысил голос в знак протеста, потому что рты им заткнули золотом». «Лицо наше краснеет, – гневается Юстиниан, – когда мы слышим о подобных беззакониях». Новый губернатор должен был вернуть императорские поместья их владельцам, в полной мере собрать государственные налоги, от которых многие уклонялись, мобилизовать армию на «подавление тех, кто охраняет власть имущих», и «не позволять грабить и насильственно присваивать себе деревни». Он также должен был расследовать «прелюбодеяния, похищение девственниц, ограбления с применением силы, убийства и прочие преступления». Проконсула поощряли жестоко наказывать преступников и быть «суровым гонителем правонарушителей». Такая жестокость, считал Юстиниан, «не является бесчеловечной; скорее это высшая форма гуманности, ибо в результате многие будут спасены через наказание немногих» [45].
Злоупотребления, которые Юстиниан пытался искоренить в приграничных провинциях (а также в тех, где он почел за лучшее сохранить разделение между гражданским и военным управлением, например в Палестине), были почти везде одинаковы и отражали социальную и экономическую обстановку во всей империи. Среди них стоит отметить возникновение и обогащение имперской аристократии, ведущие представители которой прежде преобладали в константинопольском сенате [46]. К примеру, в мае 536 года император в законе, касавшемся провинции Аравия в южной Сирии, постановил, что «владетельные дома» (то есть дома аристократов), а также чиновники не должны «причинять никакого вреда нашим налогоплательщикам». Проблемой здесь были и мятежи цирковых партий: «Ни в Бостре, ни в каких иных местах люди не должны предаваться мятежам и общественным беспорядкам или превращать то, что в прежние времена было поводом для отдыха и развлечений, во вспышки убийственного безумия». В Палестине власти должны были обеспечить «должный порядок в городах и среди обитателей сельской местности, а также взимание налогов», одновременно борясь с «религиозными распрями» [47]. В провинции Финикия Ливанская, управлявшейся из города Эмеса (современный Хомс), новый moderator также должен был удостовериться, что «владетельные дома», а также чиновники и прочие должностные лица не причиняют «нашим налогоплательщикам никакого ущерба». Ему полагалась собственная военная свита, которая должна была помогать ему «в сборе налогов и в ведении финансовых дел, а также в охране городов от бедствий» [48].
Эти реформы, связанные‚ помимо прочего‚ со значительными изменениями географических границ упомянутых провинций, были изданы менее чем за два года. В 539 году Юстиниан обратил свое внимание на Египет. Константинополь, многие другие города на востоке и даже императорская армия в походе зависели от египетского зерна, составлявшего большую часть продовольственного снабжения. По выражению Юстиниана в предисловии к закону, которое он адресовал своему преторианскому префекту Иоанну Каппадокийцу, «налогоплательщики настаивают, что с них взимают полную сумму налогов согласно оцененному имуществу, в то время как пагархи[18] [представители элиты из числа землевладельцев, занятые организацией сбора налогов и со своих поместий, и с соседних общин], городские советники и сборщики налогов, а в особенности губернаторы устроили все таким образом, что никто ничего не может выяснить, и лишь они одни получают прибыль». «Нас удивил этот непорядок, – отметил император, но добавил, возвращаясь к теме собственной божественной миссии: – Господь судил так, что и он сохранился до наших времен и дождался исполнения служебных обязанностей вашим превосходительством» [49].
Для противостояния этим проблемам Египет разделили еще на несколько провинций, где гражданское и военное управление было объединено, чтобы обеспечить более тесное взаимодействие между двумя ветвями местного правительства. Не только государственным, но и церковным чиновникам (таким как представители патриарха Александрии) было запрещено получать лицензии на взимание налогов, эта практика превратилась в настоящее злоупотребление. Губернаторы, сборщики налогов, пагархи и их наследники должны были нести полную персональную ответственность за налоги в денежном или натуральном выражении, которые они не сумели собрать. Пагархи, не собравшие положенные налоги, рисковали конфискацией поместий. Необеспечение поставок зерна в Константинополь каралось особенно сурово. Солдатам же, получившим приказ помогать при сборе налогов и не исполнившим его, грозил перевод в другое войско и служба на опасной и неприветливой границе вдоль Дуная. Их могли подвергнуть даже высшей мере наказания [50].
Постоянные угрозы Юстиниана в адрес пагархов и других чиновников ясно показывали, что он считал попустительство уклонению от налогов и жульничество со стороны таких людей главной проблемой в управлении Египтом. Это была неизбежная особенность общества, в котором те, кто больше всего был заинтересован в уклонении от налогов (например, крупные землевладельцы), были одновременно теми, кому часто доверяли управленческие обязанности. Юстиниан попытался разорвать этот порочный круг, сделав упор на личную ответственность таких чиновников за любые долги и увеличив жалованье губернаторам, чтобы сделать их более преданными императору и менее подверженными соблазнам со стороны влиятельной местной аристократии [51]. Он также постарался напомнить подданным об их моральном долге перед империей, императором, а в его лице – перед Богом.