В целом следует отметить, что эффективность судебной защиты всего спектра прав личности по административным делам обеспечивается особенностями процессуальной формы административного судопроизводства — системой его принципов, правил, процессуальных средств и методов.

Сочетание таких принципов административного судопроизводства как законность и справедливость, состязательность сторон и активная роль суда, подкрепленное специальными процессуальными средствами, направленными на реализацию данных принципов, позволяют предоставить высокий уровень судебной защиты прав граждан в отношениях с субъектами, наделенными властно-публичными полномочиями.

Из всего арсенала процессуальных средств, являющихся характерными для административного судопроизводства и опосредованных правовой природой материальных публичных правоотношений, хочется остановиться на сроках рассмотрения административных дел. Именно скорое, оперативное рассмотрение российскими судами административных дел служит важным фактором поддержания эффективности данного вида судопроизводства. Сроки рассмотрения административных дел являются одними из самых коротких в сравнении со сроками судопроизводства в зарубежных странах. Х Всероссийский съезд судей, состоявшийся в декабре 2022 г., отметил, что в России административные дела рассматриваются практически в 25 раз быстрее, чем в среднем по Европе[160].

Если же сравнить сроки рассмотрения дел с процессуальным законодательством стран постсоветского пространства, то можно отметить, что в этих странах существуют различные подходы к определению сроков рассмотрения дел о судебной защите прав граждан в правоотношениях с государством.

Так, например, процессуальным законодательством Республики Молдова вообще не установлено четких сроков рассмотрения дел по спорам, вытекающих из административных правоотношений[161]. Суды, рассматривая административные дела, руководствуются принципом разумности срока судопроизводства.

Вместе с тем для рассмотрения дел особого производства, связанных с судебным контролем за соблюдением личных прав граждан, законом установлены строго определенные сроки, и эти сроки являются достаточно короткими. Так, дела об одобрении принудительной госпитализации и принудительного лечения лица рассматриваются в трехдневный срок со дня подачи заявления в суд, а дела об одобрении психиатрического обследования или госпитализации лица в психиатрический стационар — в пятидневный срок со дня возбуждения дела[162].

Кодексом Республики Узбекистан об административном судопроизводстве для рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений, установлен месячный срок, исчисляемый со дня вынесения определения о подготовке дела к судебному разбирательству[163]. При этом сроков вынесения определения о подготовке дела к судебному разбирательству кодексом не установлено. «Срочные» же дела, связанные с осуществлением судебного контроля за соблюдением прав граждан при применении к ним мер публичного принуждения, рассматриваются судами в порядке гражданского особого производства. К их числу отнесены дела о госпитализации лица в психиатрический стационар или о продлении срока госпитализации (10-дневный срок), а также дела о госпитализации лица, больного заразной формой туберкулеза, в специализированное отделение противотуберкулезного учреждения в недобровольном порядке или продлении срока госпитализации (трехдневный срок со дня подачи заявления)[164].

Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь[165] для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, установлен месячный срок со дня поступления заявления в суд (ст. 337). В то же время отдельные категории дел должны рассматриваться судами республики в сокращенные сроки. Это дела о защите избирательных прав, которые рассматриваются в пятидневный срок с момента подачи жалобы на решение Центральной избирательной комиссии, избирательной комиссии, комиссии по референдуму, комиссии по проведению голосования об отзыве депутата, а на решение органов, образовавших комиссию, — в трехдневный срок (ст. 342). Специальные сокращенные сроки рассмотрения установлены ГПК Республики Беларусь также для дел по жалобам осужденных на применение к ним мер взыскания и административно арестованных на применение к ним видов дисциплинарных взысканий; жалобам граждан на вынесенное в отношении их предупреждение о возможности направления в лечебно-трудовой профилакторий и жалоб граждан, находящихся в лечебно-трудовом профилактории, на постановление о применении к ним мер взыскания (не позднее 10 дней со дня их поступления в суд); по заявлениям о принудительной госпитализации и лечении (пять дней со дня поступления), о продлении срока принудительной госпитализации и лечения (три дня со дня поступления), по заявлениям о помещении несовершеннолетнего в специальное воспитательное учреждение (15 дней со дня поступления), по заявлениям о прекращении пребывания несовершеннолетнего в специальном воспитательном учреждении, о продлении этого срока, о помещении несовершеннолетнего в приемник-распределитель для несовершеннолетних, о продлении срока нахождения в нем либо об освобождении несовершеннолетнего из приемника-распределителя для несовершеннолетних (в течение трех дней со дня поступления заявления), по заявлениям о направлении гражданина в лечебно-трудовой профилакторий (10 дней).

Приведенные примеры наглядно иллюстрируют различный подход законодателя в странах постсоветского пространства как вообще к установлению определенных, фиксированных процессуальных сроков рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений и связанных с судебной защитой прав граждан в этих правоотношениях, так и к характеру и степени дифференциации этих сроков.

Кроме того, анализ вышеизложенных нормативных правовых актов свидетельствует о наличии различий не только в вопросе о сроках рассмотрении дел, но и вообще в определении процедуры рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений (гражданско-процессуальная процедура, либо сочетание гражданского и административного процесса).

На этом фоне яркой особенностью российского процессуального права является то, что все дела, возникающие из публичных правоотношений, участниками которых являются гражданин и государство в лице его органов или иных субъектов, наделенных властными по отношению к гражданину полномочиями, рассматриваются российскими судами в процедуре административного судопроизводства.

КАС РФ содержит в себе правила рассмотрения всех категорий дел, вытекающих из публичных правоотношений, поскольку законодатель полностью исключил из ГПК РФ процедуры, связанные с рассмотрением указанных дел.

Российское законодательство об административном судопроизводстве предусматривает строго регламентированную систему сроков рассмотрения административных дел, состоящую из общих и специальных (сокращенных) сроков судопроизводства. При этом дифференциация процессуальных сроков внутри этой системы обусловлена правовой природой каждой категории административных дел и характером публичного правоотношения, в рамках которого реализуются субъективные права граждан либо происходит их ограничение в связи с необходимостью защиты охраняемого законом интереса.

Так, например, дела о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни, подлежат рассмотрению в пятидневный срок со дня поступления административного искового заявления, а при наличии ходатайства медицинской организации о медицинском вмешательстве в экстренной форме — в день поступления административного искового заявления (ст. 285.3 КАС РФ). Такая оперативность связана с характером защищаемого судом права на жизнь несовершеннолетнего либо недееспособного лица, угроза которой связана с отказом законного представителя от необходимого для спасения жизни пациента медицинского вмешательства.

В качестве примера также можно привести административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), которые рассматриваются судом в течение 10 дней со дня поступления соответствующего административного искового заявления, но не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия, а административные дела, возбужденные в день проведения такого публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день (ч. 4 ст. 226 КАС РФ). Необходимость срочного рассмотрения в этом случае обусловлена характером спорного публичного материального правоотношения, урегулированного нормами Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которым установлен срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия (ч. 1 ст. 7) и, соответственно, рассмотрение судом административного иска об оспаривании отказа в согласовании мероприятия в сроки, превышающие сроки, установленные Федеральным законом № 54-ФЗ, в случае признания отказа в его согласовании незаконным, сделало бы невозможным проведение организатором мероприятия в запланированный день.

Следует отметить, что ГПК РФ в редакции, действовавшей до 15.09.2015, также предусматривал сокращенные сроки рассмотрения некоторых категорий дел, которые впоследствии стали рассматриваться судами в порядке административного судопроизводства, — заявлений об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего (ст. 257), по делам о защите избирательных прав (ст. 260), о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3), о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации в недобровольном порядке гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304) и о недобровольном психиатрическом освидетельствовании (ст. 306).

Однако с принятием КАС РФ круг дел, подлежащих рассмотрению в кратчайшие сроки, был значительно расширен — к перечисленным добавились дела:

— об административном надзоре (срок рассмотрения — 20 дней) (ст. 272 КАС РФ);

— о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (срок рассмотрения — пять дней) (ст. 283 КАС РФ);

— о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (срок рассмотрения — пять дней либо незамедлительно) (ст. 285.3 КАС РФ);

— об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности главы муниципального образования; об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования (срок рассмотрения — 10 дней) (ч. 2 ст. 226 КАС РФ);

— об оспаривании решений, действий (бездействия) исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (срок рассмотрения — 10 дней, но не позднее дня проведения мероприятия) (ч. 4 ст. 226 КАС РФ);

— дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел и в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (ст. 285.9, 285.16 КАС РФ).

Кроме того, следует отметить, что в сравнении с правовым регулированием, содержавшимся в ГПК РФ (в редакции, действовавшей до 15.09.2015), в КАС РФ законодатель четко сформулировал процессуальное «правило выходного дня», предполагающее обязанность суда рассмотреть дело, носящее срочный характер, в выходной или нерабочий праздничный день.

Ранее такое указание несколько завуалированно содержалось лишь в нормах ст. 260 ГПК РФ, предусматривавшей обязанность суда в период избирательной кампании рассматривать некоторые категории заявлений о защите избирательных прав, поступивших в день голосования, — незамедлительно, что на практике понималось судами как необходимость рассмотреть данные дела в день голосования. А поскольку день голосования являлся, как правило, выходным днем, то, соответственно, данная норма фактически обязывала суд осуществить разбирательство дела в выходной день.

Проверяя конституционность данной нормы, Конституционный Суд РФ отметил, что «обращения в суд за защитой избирательных прав по своей природе являются требованиями, возникающими из публично-правовых отношений. Как правило, они затрагивают интересы значительного числа граждан, имеют большое общественное значение, а в силу строгих временных рамок избирательного процесса требуют оперативного разрешения, что не может не учитываться при законодательном регулировании судебной процедуры рассмотрения и разрешения дел данной категории»[166]. Вместе с тем Суд обратил внимание на то, что истечение сокращенного срока рассмотрения дел о защите избирательных прав не может влечь их прекращения и оставления нарушенных прав без судебной защиты, гарантированной каждому Конституцией РФ. Аналогичные разъяснения были даны Верховным Судом РФ в постановлении Пленума от 31.03.2011 № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 25).

В отличие от ГПК РФ в тексте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации «правило выходного дня», обусловленное природой публичного материального правоотношения и характером нарушенного права, требующим срочной судебной защиты, сформулировано очень определенно в отношении двух категорий административных дел. Это вышеупомянутые дела об оспаривании отказов в согласовании проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), дела об оспаривании предупреждения в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения (ч. 4 ст. 226 КАС РФ), а также дела о защите избирательных прав, которые также рассматриваются судами в период избирательной кампании, кампании референдума в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня указанное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено (ч. 7 ст. 241 КАС РФ).

Установление законодателем «правила выходного дня» в отношении указанных категорий административных дел представляется абсолютно оправданным, поскольку публичные процессы, лежащие в основе спорных материальных правоотношений, ограничены пресекательными сроками, и рассмотрение судом вопросов по спорам, вытекающим из указанных правоотношений за пределами установленных материальным законом сроков, фактически делает судебную защиту нарушенных прав ничтожной, а также может поставить под сомнение легитимность состоявшихся и уже реализованных в электоральных процессах решений.

Вместе с тем представляется, что «правило выходного дня» можно было бы распространить и на некоторые другие категории административных дел, в которых предметом судебной защиты являются такие важнейшие права личности, как право на жизнь и право на свободу и личную неприкосновенность.

Так, по делам о спасении жизни несовершеннолетнего либо недееспособного судебная защита в случае наличия непосредственной угрозы жизни лица должна носить экстренный характер, и, соответственно, исходя из принципа адекватности судебной защиты характеру нарушенного права и степени его нарушения, суд в этом случае обязан рассмотреть дело в выходной или нерабочий праздничный день, в случае, если до этого дня дело не могло быть рассмотрено.

Представляется также, что аналогичное регулирование возможно было бы обоснованным и в отношении включенных в КАС РФ в 2022 г. административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, в условиях, ограничивающих их право на свободу и личную неприкосновенность. Это касается как дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в центрах временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, так и с их пребыванием в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа.

Необходимость срочного рассмотрения таких дел также связана с фундаментальным и абсолютным характером подлежащего возможному ограничению права несовершеннолетнего на свободу и личную неприкосновенность и заложенным в ст. 22 Конституции РФ принципом недопустимости ограничения данного права без судебного решения на срок более 48 часов.

Так, если до вынесения судом решения о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей он был задержан и помещен в центр на основании постановления начальника органа внутренних дел, то в соответствии с положениями ст. 22 Конституции РФ и ст. 285.9 КАС РФ административное дело должно быть рассмотрено судом в течение 48 часов с момента задержания несовершеннолетнего. Аналогичный срок установлен и для рассмотрения дела о продлении срока содержания несовершеннолетнего в центре временного содержания (ч. 1 ст. 285.9 КАС РФ).

Для рассмотрения административных дел о пребывании несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа законодателем установлен более длительный срок — один месяц со дня принятия административного искового заявления к производству суда (ч. 1 ст. 285.16 КАС РФ). Однако из этого общего правила есть исключения. В частности, дело должно быть рассмотрено незамедлительно при наличии обстоятельств, свидетельствующих об угрозе жизни или здоровью несовершеннолетнего (ч. 2 ст. 285.16 КАС РФ). Сокращенный трехдневный срок рассмотрения установлен для разрешения вопросов о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке (ч. 3 ст. 285.16 КАС РФ). Кроме того, срок рассмотрения дел о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа также ограничен процессуальным законом. В соответствии с ч. 4 ст. 285.16 КАС РФ такие дела должны быть рассмотрены не позднее дня, предшествующего дню истечения установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа.

При этом согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, выраженной в постановлении Пленума от 25.06.2024 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (главы 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)», сокращенные сроки рассмотрения административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, продлению не подлежат. Представляется, что указанные разъяснения высшей судебной инстанции могут быть применены и к требующим срочного разрешения вопросам помещения несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение при угрозе жизни или здоровью несовершеннолетнего, продления пребывания в таком учреждении и недобровольного медицинского освидетельствования несовершеннолетних (ч. 2–4 ст. 285.16 КАС РФ).

Соответственно, для всех перечисленных категорий административных дел, предметом судебного контроля и судебной защиты по которым является, прежде всего, право несовершеннолетних на свободу и личную неприкосновенность, также будет являться актуальным процессуальное «правило выходного дня», предусматривающее обязанность суда рассмотреть дело в выходной или нерабочий праздничный день, если оно подлежит незамедлительному либо срочному рассмотрению и при этом оно не могло быть рассмотрено в рабочий день.

Те же позиции, на наш взгляд, могут быть распространены и на порядок рассмотрения административных дел о недобровольном психиатрическом освидетельствовании граждан, которые в соответствии с ч. 3 ст. 280 КАС РФ подлежат рассмотрению в течение трех дней со дня принятия административного искового заявления.

Справедливости ради следует отметить, что и в настоящее время в случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих о необходимости неотложного рассмотрения дела, требующего срочной судебной защиты, суд может рассмотреть данное дело в выходной или праздничный нерабочий день. Однако в случае включения предлагаемых правил в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации право суда рассмотреть дело в нерабочий день станет его обязанностью, и одновременно, будет являться процессуальной гарантией срочной судебной защиты прав личности, которые в силу своей правовой природы нуждаются в специальных средствах защиты и могут быть ограничены только на основании судебного решения.

Ранее автором предлагалось ввести в Кодекс такое процессуальное правило в отношении всех административных дел, предметом судебной защиты по которым является право лица на свободу и личную неприкосновенность[167]. Однако следует отметить, что это предложение имеет разную степень актуальности применительно к особенностям той или иной категории административных дел.

Так, по некоторым категориям административных дел, связанных с судебным контролем за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам, права личности на момент предъявления административного иска еще не ограничены. В этом случае административный истец, которым, как правило, является субъект, наделенный властными полномочиями, только ставит перед судом вопрос о санкционировании ограничения тех или иных прав гражданина в публичном интересе. Такая ситуация имеет место по делам о недобровольной госпитализации в противотуберкулезный стационар (гл. 31 КАС РФ), по которым до принятия судом решения гражданин в медицинское учреждение не помещается. Не применяются предварительные ограничительные меры и по делам об административном надзоре (гл. 29 КАС РФ). Соответственно, поскольку по этим категориям дел право лица на свободу и личную неприкосновенность и иные права личности до вынесения судебного решения не ограничиваются, то не имеется и необходимости в срочной незамедлительной защите этих прав, предполагающей рассмотрение судом дел в выходные и нерабочие праздничные дни. Таким образом, применение «правила выходного дня» в данном случае может быть обусловлено только индивидуальными особенностями конкретного дела.

Также следует особо выделить случаи, в которых необходимость срочного рассмотрения судом дел, в том числе в выходной и праздничный день, нивелируется в связи с вынесением судом промежуточных решений, санкционирующих временное продление срока ограничения прав граждан до вынесения итогового решения по существу дела.

Так, например, по делам о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар (гл. 30 КАС РФ) и делам, связанным с пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных учреждениях временного содержания (гл. 28 КАС РФ), гражданин помещается в медицинский стационар либо специальное учреждение на срок 48 часов в досудебном порядке. Такое внесудебное ограничение права лица на свободу и личную неприкосновенность, казалось бы, свидетельствует о необходимости срочного рассмотрения судом данных дел, в том числе в выходные и праздничные дни, в целях соблюдения конституционного «правила 48 часов». Но здесь следует учитывать, что в процессуальном регулировании рассмотрения дел данных категорий законодатель предусмотрел возможность вынесения судом промежуточного решения о продлении срока нахождения гражданина в медицинском или ином учреждении на срок, необходимый для рассмотрения дела судом (ч. 3 ст. 267, ч. 3 ст. 76 КАС РФ).

Автор уже высказывался о процессуальной природе института продления пребывания гражданина в специальном учреждении как о разновидности мер предварительной защиты, применяемых по специальным правилам по административным делам о судебном контроле за соблюдением прав граждан. Сходство данных мер с мерами предварительной защиты состоит, прежде всего в том, что они также направлены на обеспечение рассмотрения дела судом. Но вместе с тем применение судом данного процессуального института имеет цель защиты публичных интересов (в случае продления срока содержания иностранных граждан в специальном учреждении) либо одновременно — защиты публичного интереса и прав самого гражданина, оставление которого без лечения может причинить вред его жизни или здоровью (продление срока нахождения гражданина в психиатрическом стационаре), а не защиты прав административного истца, как это имеет место в случае применения «классических» мер предварительной защиты[168].

И вместе с тем определение суда о продлении срока пребывания гражданина в учреждении на срок, необходимый для рассмотрения дела судом (до пяти дней), является «промежуточным» судебным решением, которым удостоверяется законность нахождения гражданина в учреждении и продлевается срок пребывания в нем. Соответственно, в этих случаях срочной необходимости рассмотрения дела по существу в выходной или праздничный нерабочий день уже не возникает, так как требование ст. 22 Конституции РФ о судебном санкционировании ограничения свободы на срок свыше 48 часов является в этом случае соблюденным.

Учитывая изложенное, можно прийти к выводу о том, что внесение в Кодекс «правила выходного дня» является особенно актуальным по делам тех категорий, где судебное санкционирование ограничения права на свободу и личную неприкосновенность в виде промежуточного судебного решения отсутствует, и где требуется срочная защита данного права путем реализации судом функции судебного контроля за применением государственными органами и иными субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, мер публичного принуждения, ограничивающих права граждан, и санкционирования данных мер, если в результате судебной проверки установлена законность, обоснованность, необходимость и соразмерность такого ограничения.

Это административные дела:

1) о помещении иностранных граждан в специальные учреждения и о продлении срока пребывания в них;

2) о пребывании несовершеннолетнего в центре временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (в случае, если на момент поступления административного искового заявления в суд несовершеннолетний уже помещен в центр);

3) о пребывании несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа в случаях:

— если незамедлительное рассмотрение дела обусловлено наличием угрозы жизни или здоровью несовершеннолетнего,

— продления пребывания в учреждении,

— недобровольного медицинского освидетельствования несовершеннолетнего.

Именно эти дела в силу правовой природы материальных правоотношений и характера подлежащего возможному ограничению личного права требуют срочного и незамедлительного рассмотрения.

Обобщая изложенное, следует отметить, что дифференцированная система процессуальных сроков является одним из процессуальных институтов, позволяющих осуществлять своевременную и эффективную защиту прав граждан в публичных правоотношениях. Этот институт является важной составляющей процессуальной формы административного судопроизводства, обеспечивающей индивидуальный подход к судебной защите тех или иных прав личности, в зависимости от их характера, правовой природы, значимости и важности для каждого индивида.