Рассмотрение судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных предписаний, которые содержат разъяснения законодательства, осуществляется в порядке административного судопроизводства по общим правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ, с теми особенностями, которые установлены в ст. 217.1 КАС РФ. В указанной статье такие предписания обозначены как «акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами»[120]. При этом в п. 1 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ указывается, что акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, устанавливают общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, т. е. в ней приводятся характерные признаки нормативного правового акта.

Таким образом, в данной статье фактически дается определение одного из видов нормативных правовых актов — актов нормативного толкования (интерпретационных актов), т. е. правовых актов, содержащих интерпретационные правовые нормы (нормы-разъяснения)[121].

Особенности проверки судом законности актов, обладающих нормативными свойствами, перечисленные в ст. 217.1 КАС РФ касаются оснований и правовых последствий проверки, которые указываются в судебном решении. Так, согласно ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, и соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Следовательно, суд в отличие от «обычных» нормативных правовых актов, оценивает только законность содержания акта, не проверяя компетенцию органа, его принявшего, а также формально-юридические свойства акта, касающиеся порядка его принятия и введения в действие. Суды при анализе таких актов должны проверить, что они содержат разъяснения, которые имеют характер нормативного толкования и обязательны для неопределенного круга лиц. При этом, проверяя законность указанных актов, суды не столько сравнивают содержание разных по силе нормативных предписаний (правовых норм), сколько оценивают соответствие нормативных разъяснений содержанию разъясняемых законодательных положений.

Ограничение оснований оспаривания и проверки актов, «содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», во многом, обусловлено правовой позицией Конституционного Суда РФ в понимании указанных актов, которая нашла отражение в ст. 217.1 КАС РФ[122].

Конституционный Суд РФ, оценивая природу писем Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, пришел к выводу, что такого рода письма формально не являются нормативными правовыми актами, поскольку по своей форме, порядку принятия и введения в действие не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в связи тем, что они принимаются государственным органом, не обладающим нормотворческими полномочиями, не публикуются и не проходят обязательную государственную регистрацию, но при этом содержат обязательные для всех налоговых органов разъяснения налоговых законоположений, т. е. фактически обладают нормативными свойствами.

В этой связи очевидно, что при проверке законности «актов, обладающих нормативными свойствами», суду заведомо ясно, что они не соответствуют формально-юридическими требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, но суд тем не менее не принимает во внимание указанные обстоятельства. В противном случае, он был бы вынужден по существу автоматически без проверки содержания признавать вышеназванные акты не действующими как не имеющими юридической силы с момента их принятия.

Таким образом, положения ст. 217.1 КАС РФ ориентируют суды при проверке законности актов нормативного толкования лишь на установление наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и формальное сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъясняемого акта, не принимая во внимание, тот факт, что «акты, обладающие нормативными свойствами», по сути дела не имеют юридической силы, поскольку приняты и введены в действие в нарушение установленном законом порядка. Такой подход в настоящее время является преобладающим в судебной практике[123].

Принимая во внимание, что редакция ст. 217.1 КАС РФ по существу не оставляет судам иных вариантов при проверке законности «актов, обладающих нормативными свойствами», можно рекомендовать судам, признавать такие акты не действующими с момента их принятия, если будет установлено их несоответствие разъясняемому нормативному предписанию[124].

Следует также обратить внимание на практическое отсутствие решений, в которых суд отказывает в удовлетворении исковых требований, если устанавливает, что спорный интерпретационный акт обладает нормативными свойствами и при этом соответствует действительному смыслу разъясняемого нормативного предписания. В этой связи может сложиться впечатление, что нормативными свойствами обладают лишь те акты, которые включают в себя интерпретационные нормы (правила), не соответствующие смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Между тем, очевидно, что правовой акт, разъясняющий законодательство, может включать в себя интерпретационный нормы, которые соответствуют действительному смыслу и содержанию интерпретируемых нормативных положений. Акты нормативного толкования позволяют правильно применять правовые нормы в случае их противоречии (коллизии), при необходимости системного толкования нормы, при неясном изложении текста нормы и других огрехах в юридической технике и т. д.

Возможны ситуации, когда толкование нормативного положения будет более полно и точно отражать его содержание, чем это следует из его текстового изложения. Кроме того, нельзя исключать того, что разъясняемое нормативное положение в его буквальном изложении не будет соответствовать нормативным предписаниям большей юридической силы, а его интерпретация позволяет нивелировать это несоответствие. В этих случаях суд подтверждает правильность такого толкования и, соответственно, законность интерпретационного акта.

В свою очередь, суд может установить, что интерпретационный акт формально соответствует разъясняемому, нормативному правовому акту, но при этом прийти к выводу, что такая интерпретация не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом с учетом его места данного в системе нормативных правовых актов. В этом случае суд должен признать интерпретационный акт недействующими и указать на выявленное им истолкование в мотивировочной и резолютивной частях решения (ч. 3 ст. 215 КАС РФ).

Таким образом, интерпретационные акты, обладающие нормативными свойствами, содержат правила, которые позволяют корректировать складывающуюся правоприменительную практику, выполняя тем самым важную роль в механизме правового регулировании.

Представляется, что ряд проблем, возникающих в судебной практике оспаривания интерпретационных актов, вызваны технико-юридическими недостатками в изложении содержания ст. 217.1 КАС РФ. Так ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ не предусматривает возможность вынесения судом решения, которым он отказывает в удовлетворении исковых требований, если устанавливает, что спорный интерпретационный акт обладает нормативными свойствами и соответствует действительному смыслу разъясняемого нормативного предписания. Поэтому суды в данной ситуации по сути дела вынуждены «приспосабливать» свои решения под формулировки данной нормы КАС РФ, указывая в решении, что акт, соответствующий разъясняемым нормативным положениям, не обладает нормативными свойствами. В этом смысле достаточно характерным представляется следующий пример судебной практики.

ФНС России обратилась в Минфин России за разъяснениями по вопросу применения используемых при исчислении земельного налога коэффициентов, установленных п. 15 ст. 396 НК РФ.

Минфином России издано письмо от 21.08.2017 № 03-05-04-02/53545 (далее — Письмо), разъясняющее указанные положения НК РФ. В Письме, в частности, указано, что если в отношении земельного участка с разрешенным использованием «для комплексного освоения в целях жилищного строительства» применяется налоговая ставка в размере, не превышающем 0,3 % кадастровой стоимости земельного участка, то для этого земельного участка исчисление земельного налога должно осуществляться с применением повышающих коэффициентов 2 и 4, установленных п. 15 ст. 396 НК РФ.

Данные разъяснения были направлены «для сведения и руководства в работе налоговых органов», а также размещены на официальном сайте ФНС России в сети «Интернет» (www.nalog.ru) и тем самым фактически приобрели обязательный характер.

Гражданин П. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением, в котором просил признать Письмо недействующим, полагая, что оно обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых положений, содержащихся в п. 15 ст. 396 НК РФ, что нарушают его права и законные интересы как налогоплательщика.

Свое требование административный истец мотивировал тем, что в октябре 2020 г. он получил налоговое уведомление от 01.09.2020 № 47191660 об уплате земельного налога за 2019 г. за земельный участок с видом разрешенного использования «для комплексного освоения в целях жилищного строительства» с применением повышающего коэффициента 2, тогда как в предыдущие налоговые периоды данный коэффициент для расчета указанного налога к нему не применялся, в результате чего сумма начисленного земельного налога возросла.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что на момент издания письма практика налоговых органов по применению п. 15 ст. 396 НК РФ имела признаки неопределенности и противоречивости, которые были устранены указанными разъяснениями Минфина России.

Верховный Суд РФ признал указанное письмо законным и отказал в удовлетворении административного искового заявления, пояснив в мотивировочной части решения, что по результатам проверки содержания Письма, оно не подлежит признанию недействующим, поскольку приведенная в нем интерпретация нормативных положений соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

При этом Верховный Суд РФ отметил отсутствие у данного Письма нормативных свойств, подчеркнув, что разъяснение указанных положений НК РФ не изменяет и не дополняет законодательство о налогах и сборах, не устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение и не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона[125].

Между тем наличие у акта нормативных свойств не обязательно должно быть связано с тем, что он изменяет или дополняет законодательство и устанавливает правила, отличные от закона. Интерпретационный акт приобретает нормативные свойства и регулирующее значение и в том случае, когда он содержит уточняющие разъяснения, имеющие обязательный характер (правила), которые соответствуют смыслу разъясняемых нормативных предписаний. Указанное Письмо как раз и обладает такими свойствами и при этом соответствует смыслу разъясняемых им нормативных положений. Поэтому оно должно признаваться судом действующим и законным.

Однако принимая во внимание отсутствие в ст. 217.1 КАС РФ такого варианта судебного решения, суды вынуждены ссылаться на отсутствие у подобных актов нормативного характера. Дли исправления такой парадоксальной ситуации достаточно, на наш взгляд, внести поправки в ч. 5 ст. 217.1 указав, что суд принимает решение «Об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений».

Не очень удачная редакция ст. 217.1 КАС РФ также повлекла за собой вопрос об оспаривании разъяснений законодательства, которые не обладают нормативными свойствами. Казалось бы, очевидно, что «акты, содержащие разъяснения законодательства», но не обладающие нормативными свойствами, не являются обязательными правилами поведения, которые действуют в отношении неопределенного круга лиц. Эти акты не имеют какого-либо регулирующего влияния на общественные отношения. Обычно такие акты либо фактически воспроизводят содержание разъясняемого нормативного предписания, либо дают буквальное его толкование, являясь, по сути, комментарием нормативного положения. Понятно, что подобные разъяснения не имеют юридического значения и не могут нарушать или иным образом затрагивать чьи-либо права и законные интересы. Поэтому они не должны быть предметом судебного оспаривания (ч. 1 ст. 4, п. 3 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 210, п. 1 ч. 1 ст. 214 КАС РФ).

Однако из содержания п. 2 ч. 2 и п. 2 ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ следует, что такие акты могут быть оспорены суд и подвергнуты судебной проверке. Примеры судебной практики говорят о том, что суды следуют предписаниям данной процессуальной нормы и рассматривают дела об оспаривании подобных актов по правилам гл. 21 КАС РФ с особенностями, предусмотренными ст. 217.1 КАС РФ[126].

В практике судов также стали появляться дела об оспаривании разъяснений законодательства, содержащихся в письменных ответах публичных органов и должностных лиц на обращения граждан и организаций в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Суды, ориентируясь на ст. 217.1 КАС РФ, принимают к производству такие административные исковые заявления об оспаривании таких писем, несмотря на то, что они не являются правовыми актами и не могут нарушить права административного истца[127], либо возвращают исковые заявления в связи с нарушением правил подсудности, полагая, что такие письма-ответы носят ненормативный (индивидуальный) характер и должны оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ[128].

Так, муниципальное предприятие обратилось в суд автономного округа в порядке гл. 21 КАС РФ с административным исковым заявлением об оспаривании письма Комитета государственного регулирования цен и тарифов автономного округа (далее — Комитет), в котором содержится ответ на запрос предприятия о применении тарифов на тепловую энергию, установленных нормативным правовым актом Комитета. Решением суда автономного округа административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемое письмо признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда и передал административное дело по подсудности в районный суд, указав, что данный спор подлежит разрешению по правилам гл. 22 КАС РФ. В определении апелляционной инстанции отмечено, что оспариваемое письмо, представляет собой правовую позицию должностного лица Комитета по вопросу, поставленному в конкретном обращении. Согласно содержанию указанного письма оно не является актом, обладающим нормативными свойствами, поскольку не содержит общеобязательных предписаний, имеет информационно-разъяснительный характер и не препятствуют административному истцу руководствоваться нормами действующего законодательства в понимании, отличающимся от трактовки, изложенной в данном письме[129].

Представляется, что апелляционной инстанцией правильно определена правовая природа данного разъяснения как документа информационно-разъяснительного характера, но из этого сделан неверный вывод о том, что он может оспариваться в порядке гл. 22 КАС РФ. На наш взгляд, указанное письмо, так же как и иные документы, содержащие разъяснения законодательства, которые не обладают нормативными свойствами и не затрагивают субъективные права и законные интересы граждан или организаций, не подлежат оспариванию в судебном порядке. Поэтому суды согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ должны отказывать в принятии таких административных исковых заявлений или прекращать производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 194 и ч. 1 ст. 214 КАС РФ.

Кроме «актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» предметом судебного оспаривания также выступают интерпретационные нормативные правовые акты принятые и введенные в действие в установленном законом порядке, включая акты аутентичного толкования. В настоящее время суды рассматривают их также по правилам гл. 21 КАС РФ с учетом особенностей, предусмотренных ст. 217. 1 КАС РФ.

Так, Липецкий областной суд рассмотрел административное исковое заявление ПАО «Сбербанк» об оспаривании постановления Липецкого областного Совета депутатов от 27.07.2017 «Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года “О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области”» и признал недействующим указанное постановление со дня вступления решения суда в законную силу. При этом в решении суд указал, что данное дело рассмотрено по правилам гл. 21 КАС РФ с учетом положений ст. 217.1 КАС РФ[130].

Между тем правила ст. 217.1 КАС РФ вряд ли применимы при рассмотрении данного дела, поскольку оспариваемое постановление является актом аутентичного толкования, который должен приниматься уполномоченным органом в установленном законом порядке. В данном случае не действуют ограничения по основаниям проверки таких интерпретационных актов, предусмотренные указанной нормой. Суд должен проверить такой акт не только на соответствие разъясняемым нормативным положениям, но и установленным законом формально-юридическим требованиям, предъявляемым к этим актам. По нашему мнению споры о законности актов нормативного толкования, для которых предусмотрены требования, касающиеся компетенции нормотворческого органа, а также их порядка их принятия и введения в действие, должны рассматриваться судом по общим правилам гл. 21 КАС РФ без учета особенностей, установленных ст. 217.1 КАС РФ.