Споры о законности нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования (далее — тарифные акты) составляют существенную часть дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, и являются одними из самых сложных категорий административных дел.
Предметом судебной проверки являются нормативные предписания, устанавливающие тарифы и цены в сферах электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, обращения с твердыми коммунальными отходами и др. Оценка законности регулируемых государством цен и тарифов предполагает необходимость проверки судом экономической обоснованности расчета необходимой валовой выручки у поставщика ресурсов и т. д. Нередко при этом требуется назначение судебно-экономической экспертизы или привлечение в дело специалиста, обладающего специальными познаниями в сфере тарифного регулирования[114].
Регулируемые цены и тарифы утверждаются регулятором на определенный период, как правило, на календарный год. По истечении установленного срока тарифный акт утрачивает силу. Согласно ч. 1 ст. 210 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления, если установит, что оспариваемый нормативный правой акт на момент обращения в суд утратил силу или был отменен принявшим его органом. Однако достаточно часто, утративший силу тариф, применяется к правоотношениям, возникшим в период его действия, в том числе по спорам, связанным с оплатой за поставленные ранее ресурсы или предоставленные услуги. В этой связи в судебной практике возникали вопросы, касающиеся возможности судебного оспаривания утративших силу или отменных нормативных предписаний, в том числе тарифных актов.
Согласно разъяснению Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, суд не может отказать в принятии административного искового заявления или прекратить производство по делу, если утративший силу нормативный правовой акт может быть применен к административному истцу.
К примеру, тарифы на коммунальные услуги, действовавшие в прошедшем году, используются при расчете задолженности по их уплате за предыдущий год. Если указанный тариф принят с нарушением действующего законодательства, его применение может привести к нарушению прав административного истца, в том числе причинить ему материальный ущерб. Поэтому нормативный акт, которым утвержден утративший силу тариф, может быть оспорен им в порядке гл. 21 КАС РФ.
Если же отмененный или утративший силу тарифный акт уже не может быть применен к административному истцу, суд отказывает ему в принятии искового заявления об оспаривании данного акта, даже несмотря на то, что указанный тариф ранее использовался между сторонами для расчетов за оказанные услуги или поставленные ресурсы. В этом случае административный истец может использовать иные способы защиты от действия незаконного тарифного акта, в том числе заявляя требования о возмещении убытков от его действия в порядке общеискового производства (ст. 1069, 1102–1103 ГК РФ). При предъявлении такого иска суд проверит законность тарифа в рамках гражданского или арбитражного дела (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).
В настоящее время федеральное законодательство в сфере тарифного регулирования предусматривает возможность оспаривания незаконного тарифного акта в досудебном (административном) порядке. Споры, связанные с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), разрешаются органами ФАС.
В соответствии Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и/или применением цен (тарифов) (далее — Правила), потребители ресурсов и услуг в указанных сферах деятельности, вправе оспорить в федеральном антимонопольном органе законность нормативных актов, устанавливающих регулируемые цены или тарифы[115]. При этом следует иметь в виду, что обращение заявителя в ФАС не препятствует обжалованию им данного тарифного акта в суд в порядке гл. 21 КАС РФ.
Если в ходе рассмотрения спора будут установлены нарушения законодательства, федеральный антимонопольный орган принимает решение, в котором указывает на незаконность установленных цен (тарифов) и обязывает регулирующий орган внести соответствующие изменения в нормативный акт, которым они утверждены. Вынесенное решение подлежит обязательному исполнению в течение одного месяца и может быть обжаловано в судебном порядке (п. 24 Правил).
В практике судов возникал вопрос о порядке оспаривания указанных решений ФАС. На наш взгляд, такого рода решения по свой правовой природе являются юрисдикционными акта досудебного урегулирования спора о законности установленного тарифа. Этот правовой акт не имеет нормативного характера, поскольку решением ФАС тарифы не устанавливаются и не изменяются. Решение лишь содержит обязательное предписание регулирующему органу о необходимости изменении установленного тарифа. В этой связи указанные решения ФАС могут быть оспорены как ненормативные (индивидуальные) акты.
Суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании решения ФАС по иску регулирующего органа или граждан в порядке гл. 22 КАС РФ. Граждане также могут оспорить уведомления антимонопольного органа об отказе в рассмотрении или прекращении рассмотрения дела[116]. Аналогичные заявления от субъектов предпринимательской принимают и рассматривают арбитражные суды по правилам гл. 24 АПК РФ[117].
При этом судебному обжалованию, на наш взгляд, подлежат только те решения ФАС, которые содержали предписание об изменении незаконного тарифа, но не были исполнены регулятором. Суд может признать решение ФАС законным и отказать в иске, либо признать его незаконным и удовлетворить иск. Очевидно, что решение суда будет зависеть от результата оценки законности тарифа. Но это не означает, что суд признает такой тариф недействующим или действующим в смысле гл. 21 КАС РФ. Измененный (новый) тариф, либо оставленный в силе прежний тарифный акт могут быть впоследствии оспорены в порядке гл. 21 КАС[118].
Если же предписание, содержащееся в решении ФАС, исполнено и спорный тариф скорректирован регулирующим органом, оспариванию подлежит не решение ФАС, а измененный тарифный акт. Даже, если ФАС принял ошибочное решение, оно может быть исправлено судом в порядке гл. 21 КАС РФ при проверке законности измененного тарифа. Решение ФАС в данном случае не может быть самостоятельным предметом судебного контроля, а спор о его законности по существу не имеет правового значения.
По этой же причине отказные решения ФАС, которыми подтверждается законность тарифа, также не подлежат судебному обжалованию. Оспаривание подобного решения ФАС лишено смысла, поскольку оценка законности отказного решения ФАС будет означать проверку законности самого тарифного акта, которая должна проводиться судом общей юрисдикции в порядке гл. 21 КАС РФ. Поэтому заявитель должен оспаривать законность тарифа, а не указанного решения ФАС.
Так, ФАС России решением от 14.07.2020 вынес предписание Комитету по тарифам Санкт-Петербурга (далее — Комитет) произвести пересмотр необходимой валовой выручки АО «РЭС» и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, утвержденного распоряжением Комитета от 30.12.2014 № 625-р. (далее — распоряжение № 625-р). Решение ФАС России не оспаривалось АО «РЭС» в судебном порядке и вступило в законную силу. Во исполнение решения ФАС Комитетом внесены соответствующие изменения в распоряжение № 625-р.
АО «РЭС» оспорило в суд законность решения ФАС и распоряжение № 625-р в части внесенных в него по представлению ФАС изменений. Суд рассмотрел административное дело в порядке гл. 21 КАС РФ и в мотивировочной части решения совершенно обоснованно указал, что данное решение ФАС не может быть предметом оспаривания в рамках рассмотрения этого административного дела. Ссылка административного истца на возможность признания незаконным решения ФАС в рамках настоящего спора является ошибочной, поскольку суд в данном случае проверяет законность нормативного правового акта и не проверяет правомерность решения ФАС[119].
Установив незаконность спорного нормативный правовой акт в сфере тарифного регулирования, суд признает его недействующим момента вступления судебного решения в законную силу (п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ) Данный тариф (цена) прекращает свое действие и не подлежат применению при расчетах между сторонами соответствующего договора. Это, соответственно, влечет за собой возникновения пробела в правовом регулировании, что создает определенные проблемы для субъектов договорных отношений, поскольку остается открытым вопрос о том, по какому тарифу (цене) оплачивать поставленные ресурсы или оказанные услуги. В этой связи в судебной практике судов вставал вопрос о праве суда возложить на административного ответчика обязанность по принятию нового (восполняющего) тарифного акта.
Согласно ч. 4 ст. 216 КАС РФ, для восполнения пробела в правовом регулировании, вызванного признанием спорного нормативного предписания недействующим, суд вправе возложить на соответствующий властный орган обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим. Однако суд может возложить на нормотворческий орган эту обязанность только в том случае, когда данный пробел, может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, что далеко не всегда бывает очевидным при дисквалификации тарифных актов.
Следует также иметь в виду, что, возлагая на регулирующий орган обязанность принять восполняющий пробел тарифный акт, суд не может указать, каково должно быть содержание этого акта, в том числе размер нового тарифа. Суд сам не регулирует тарифы, он лишь проверяет его законность, в том числе правильность учета регулятором затрат при поставке ресурсов или оказании услуг. При установлении заменяющего тарифа (цены) регулятор должен учитывать основания для признания прежнего тарифного акта незаконным, которые были указаны в судебном решении. В противном случае суд может в упрощенном порядке признать новый тарифный акт незаконным.
Интересным, в этом смысле, представляется следующее дело. Суд признал недействующим тарифный акт, которым были утверждены коммунальные тарифы на водоснабжение и водоотведение. При этом в отношении тарифа на водоснабжение суд обязал Региональную службу по тарифам и ценам в течение двух месяцев с даты вступления решения суда в законную силу внести изменения в п. 5 постановления Региональной службы по тарифам и ценам от 13.12.2018, утвердив экономически обоснованные тарифы на водоснабжение (питьевую воду) городского округа, исходя из данных полученных в результате перерасчета размера необходимой валовой выручки.
Что же касается тарифа на водоотведение, то суд в своем решении сформулировал обязанность регулятора по восполнению пробела так, чтобы возложить обязанность на Региональную службу по тарифам и ценам в течение двух месяцев с даты вступления судебного акта в законную силу при расчете необходимой валовой выручки по статье «Расходы на оплату труда общепроизводственного, ремонтного и административно-управленческого персонала» на 2019–2023 гг. По виду деятельности водоотведение применить минимальную ставку оплаты труда рабочего первого разряда, утвержденную Отраслевым соглашением в жилищно-коммунальном хозяйства РФ от 08.12.2016 на 2017–2022 гг. в размере 10 303 руб. с учетом ее увеличения на индексы потребительских цен в 2020–2023 гг., а также выплат компенсационного и стимулирующего характера (надбавок, премий, доплат), установленных Коллективным договором КГУП «Камчатский водоканал» на 2017–2019 гг. приложениями № 3, 4, 5, 6 с учетом нормативной численности и с перерасчетом на социальные нужды.
Как видим, во втором случае суд не только признал недействующим установленный тариф и обязал регулятора предусмотреть в восполняющем акте изменение тарифа на водоотведение, но и фактически предопределил его размер в будущем тарифном акте, тем самым выйдя за пределы судебной компетенции.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов суд, действительно, вправе обязать нормотворческий орган принять восполняющий акт, если в связи с признанием спорного акта незаконным возникает правовая неурегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга (ч. 4 ст. 216 КАС РФ). Однако по делам данной категории признание тарифного акта незаконным обычно не может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц, поэтому основания для применения положений ч. 4 ст. 216 КАС РФ, как правило, отсутствуют.