Френк Кастекер и Боб Мур

Во всех рассмотренных европейских странах политика в отношении иностранцев основывалась на слегка различающихся принципах, которые вытекали из соответствующих внутренних социальных, экономических и политических условий. Преобладание либерализма в XIX веке и его жесткие требования к отношениям между личностью и государством оказали влияние на законодательство об иностранцах во всех рассматриваемых странах. Иностранцы-резиденты считались фактически частью нации и поэтому были защищены от злоупотреблений государственной власти. Всем остальным иммигрантам предоставлялась определенная защита (равенство перед законом, основные права), основанная на положениях конституции каждого государства, но она могла идти еще дальше для тех иммигрантов, которые были определены как беженцы.

Во время Первой мировой войны и сразу по ее окончании иммиграционная политика была адаптирована, сначала для того, чтобы не допустить в страны нежелательные политические элементы и удовлетворить дипломатические требования соседей. В частности, страх перед «чужеродными» идеологиями, такими как большевизм, которые могут быть импортированы из-за рубежа, привел к потере либеральной защиты, основанной на правах человека. Идентификация этих идеологий как чуждых отражала в начале XX века мощный толчок к национальному строительству в рамках интеграционной революции в ответ на демократизацию политики. Политические элиты хотели создать государство-сообщество, разделяющее национальную идентичность. Политика в отношении иностранцев также была вплетена в эту интегративную политику; иммигрантам навязывалась обязанность ассимилироваться, чтобы сохранить культурный статус-кво. Однако точный характер этой ассимиляции был предметом споров, а попытки гомогенизировать население или защитить устоявшийся культурный порядок породили тенденцию к изоляции, при которой определенные этнические или религиозные группы воспринимались как неассимилируемые.

Изменения в иммиграционной политике в этот период, тем не менее, по-прежнему определялись преимущественно экономическими интересами. Растущая демократизация дала право голоса ранее политически бесправным слоям населения и позволила им выступать против государства, которое ущемляло их интересы. Протекционистская иммиграционная политика стала одним из новшеств, сопутствовавших превращению либерального государства в национальное. Однако оставались и противодействующие силы. Существовали интересы туризма, международных путешествий и торговли во имя свободного передвижения людей. Но что самое главное, существовали интересы работодателей, которые хотели получить свободный доступ к международному рынку труда, но в то же время желали окупить свои инвестиции в приобретение рабочей силы за рубежом. На практике беспорядки после 1918 года сменились более мягкой политикой, а экономический спад начала 1930-х годов окончательно убедил каждое из либеральных западноевропейских государств пересмотреть свою иммиграционную политику и привел к ограничениям на прием иммигрантов и особенно иностранной рабочей силы.

Таким образом, трансформация политики в отношении иностранцев, начавшаяся в конце XIX века, преследовала две цели: экономическую защиту, что стало результатом усиления влияния рабочей силы в политической системе, и заботу о национальной идентичности, получившую название «нативизм». В этом процессе все более амбициозное использование чуждой политики все более интервенционистскими государствами означало, что либеральная политическая культура, которая традиционно выступала в защиту личности от государства, утратила свое влияние. Меры безопасности, принятые в результате Первой мировой войны, кардинально изменили довоенную политику в области иммиграции и предоставления вида на жительство, и после 1919 года она редко полностью восстанавливалась. С позиции почти равноправия иностранцы все чаще лишались прав, предоставляемых гражданам этих стран.

Этот упадок либерализма хорошо виден на примере изменений в политике в отношении беженцев. До 1914 года в либеральных государствах было принято считать, что те, кто вынужден бежать из своей страны по политическим причинам, должны быть защищены, но после 1918 года право на убежище практически перестало существовать. Беженцы, прибывающие на границы либеральных государств Европы, теперь обычно рассматривались в соответствии с условиями недавно созданной протекционистской иммиграционной политики. Первыми жертвами такого отношения стали русские и армянские беженцы. Благодаря политическим симпатиям, которые вызывали антибольшевистски настроенные русские, больших проблем у них не возникло. Самое главное, что потребность в дополнительной рабочей силе в Западной Европе в момент их прибытия способствовала приему.

Таким образом, важно понимать, что прибытие беженцев из нацистской Германии после января 1933 года происходило не в законодательном вакууме, а на фоне существующих структур, правовых прецедентов и механизмов контроля. Иными словами, почти все факторы, сыгравшие ту или иную роль в определении политики в 1933 году и после, уже существовали задолго до прихода нацистов к власти. Ни одна национальная иммиграционная политика не была идентичной, но можно выделить две основные модели: британскую, в которой основной упор делался на внешний иммиграционный контроль, включающий пограничный контроль и визовые схемы, и континентальную, в которой контроль в большей степени представлял собой смесь внешнего и внутреннего. В рамках континентальной модели можно выделить два типа: с одной стороны, централизованный, а с другой – децентрализованный, применяемый в таких странах, как Швейцария, Дания и Нидерланды. Здесь региональные и местные власти оказывали значительное влияние на практическое применение политики в отношении иностранцев, что создавало местные различия внутри этих стран. Еще одним важным отличием континентальной модели был способ выдворения из Центральной Европы нежелательных иммигрантов. Например, если Франция просто обязывала таких людей покинуть страну по собственной инициативе, то бельгийские власти физически доставляли их к границе, а голландцы официально передавали их немецким властям. Эти различия в национальной иммиграционной политике в конечном итоге имели важные последствия для беженцев из нацистской Германии.

Накануне кризиса беженцев 1933 года все страны располагали законодательными инструментами для борьбы с людьми, прибывающими из Германии, но быстро поняли, что практические решения трудно привести в исполнение. Власти отказывались высылать еврейских и политических беженцев, которые въехали в страну нелегально или у которых истек срок действия визы или вида на жительство. По гуманитарным соображениям их депортация в Германию считалась неприемлемой, а передача другим государствам создавала дипломатические проблемы. Национальная политика в отношении иностранцев по-прежнему имела множество различий, но в целом в странах континентальной Европы наблюдалось усиление внутреннего контроля, что не позволяло беженцам оставаться незамеченными или самостоятельно обеспечивать свое существование. Прибытие еврейских беженцев сыграло решающую роль в этом режиме рестрикций, но его следует рассматривать в первую очередь как продолжение политики, принятой для борьбы с последствиями экономического спада, а не как направленную непосредственно против тех, кто бежал из Германии. Таким образом, хотя количество людей, прибывших из Германии в период с 1933 года по лето 1935 года, сократилось, запретительные настроения росли.

По сути, основными факторами, определявшими политику в этот период, оставались обычаи и практика политики в отношении иностранцев в сочетании с растущим экономическим национализмом, антибольшевизмом и антисемитизмом. Такое развитие событий следует рассматривать скорее как выражение растущего влияния представителей рабочего и среднего классов в правительстве, чем как реакцию на приток беженцев из нацистской Германии как таковой. Последним уделялось большое внимание в средствах массовой информации, что совершенно не соответствовало их реальному количеству. Их изображение как непрерывного и растущего потока дало серьезное оружие сторонникам ограничений, которые рассматривали евреев (и коммунистов) как «чуждых» установленным культурным границам нации, нежелательных в качестве потенциальных граждан и даже представляющих опасность для национального единства. Хотя принятые меры затронули гораздо более широкие слои населения, прибытие беженцев из Германии стало важным, хотя и символическим, катализатором окончательного торжества ограничительного законодательства в отношении иностранцев в конце 1930-х годов.

В те годы шла унификация политики и реальных действий по отношению к тем, кого признали беженцами, в разных странах Западной Европы. Ярким примером является то, как бельгийская и французская политика в отношении беженцев, которые летом 1933 года действовали совершенно по-разному, к началу 1934 года стали крайне похожими. Хотя ни в одной из западноевропейских стран не было законодательно закреплено положение об этих беглецах, о полном их недопущении практически не думали. В Швейцарии была принята административная норма для беженцев, и ее быстро поддержали другие либеральные государства Западной Европы. Таким образом, традиции либерализма XIX века были достаточно сильны, чтобы заставить все либеральные государства открыть свои границы для беженцев. Защита беженцев была принципом, который поддерживали либеральные государства, это был важный элемент национального самовосприятия, и на его защиту можно было мобилизовать общественное мнение. Создание «беженца» как административной категории в рамках иммиграционной политики также было результатом сопротивления беженцев тому, чтобы с ними обращались как с обычными иммигрантами. Беженцев все больше отделяли от других форм иммиграции и относились к ним более благосклонно. Только географически изолированная Великобритания в значительной степени смогла противостоять давлению перемен. Британские власти принимали беженцев, но они по-прежнему могли контролировать, кого и при каких обстоятельствах пускать в страну. Это была роскошь, которой были лишены их континентальные коллеги, вынужденные, как государства, находящиеся на передовой, мириться с большим количеством нежелательных беженцев.

Решающее значение в иммиграционной политике имело то, кого власти определяли как беженцев. К 1935 году в большинстве стран к политическим и еврейским беженцам относились по-разному. Политическим беженцам предоставлялись определенные привилегии, такие как долгосрочный статус проживания и даже разрешение на работу, в то время как евреи получали максимум временную защиту. Отчасти это можно объяснить тем, что политические беглецы больше соответствовали традиционному образу беженца: люди, которые из-за своих политических идей и поступков были вынуждены внезапно бежать из своей страны, чтобы спасти свою жизнь или свободу. Они не планировали свое бегство, и их отъезд часто происходил наперекор властям их родной страны. В силу обстоятельств они неожиданно и с пустыми руками прибывали в соседнюю страну. Такие (политические) беженцы также пользовались поддержкой, оказываемой им в странах убежища левыми политическими партиями. Это привело к тому, что в большинстве либеральных государств континентальной Европы им был предоставлен неформальный статус беженца, а в Швейцарии – более официальный. Западноевропейские государства продолжали предоставлять убежище политическим беженцам – даже если те игнорировали ограничения, наложенные на их работу или политическую деятельность, – но все чаще полагались на тюрьмы и лагеря для интернированных в качестве сдерживающего фактора. В сравнительном плане Нидерланды определенно были наименее лояльными по отношению к политическим беженцам: их снисходительность часто сводилась лишь к выбору границы, через которую тех должны были выслать.

И наоборот, приход в середине 1930-х годов в правительства Бельгии и Франции социалистов дал толчок к улучшению условий для беженцев. Во Франции уступки ограничились амнистией для всех беженцев из нацистской Германии, находившихся в стране к 1936 году, но правительство Народного фронта отказалось распространять политику в отношении беженцев для вновь прибывших. Бельгия, напротив, присоединилась к Швейцарии, проведя четкую разделительную линию между беженцами и иммигрантами. Беженцы получили законное право ходатайствовать об убежище. В других странах не желали предоставлять особый правовой статус тем, кто бежал от преследований, и политика оставалась неформальной и дискреционной.

До 1938 года мало что изменилось, и право на убежище получали только политические активисты, чья жизнь или свобода находились под угрозой. Так было в Бельгии и Швейцарии, где проводилась официальная политика в отношении беженцев, а также в Дании и Франции, где сохранялся неофициальный режим. Эта политика мало повлияла на тех, кто бежал от расового антисемитизма Германии, если вообще повлияла. Причины бегства евреев сами по себе не считались достаточными для предоставления им привилегированного статуса беженцев. Хотя сегодня основной фокус внимания направлен на евреев, бежавших из нацистской Германии, до 1938 года они были менее заметными жертвами государственных преследований, чем политические активисты, и это объясняет менее сочувственное отношение к их положению в то время.

В 1933 году евреи, прибывшие из Германии, рассматривались как обычные иммигранты, если могли продемонстрировать наличие достаточных средств для постоянного проживания на территории страны. Однако растущие ограничения в Германии на вывоз товаров и валюты усложняли эту задачу, а усиленное навязывание законодательства о разрешении на работу и ведение бизнеса привело к тому, что лишь очень немногие еврейские беженцы смогли поселиться в западноевропейских странах. Для подавляющего большинства единственным выходом было прибыть в выбранную страну убежище, а затем искать поддержки у местных еврейских общин или их комитетов по делам беженцев. Эти комитеты, предоставляя или не предоставляя финансовую помощь, фактически решали, кто получит временную защиту. Таким образом, власти могли выполнить свои гуманитарные «обязательства», не неся при этом никаких финансовых затрат и не пополняя рынок труда иностранными работниками. Тот факт, что еврейские организации обеспечили возможное решение проблемы, организовав условия для реэмиграции беженцев, сделал дальнейшие уступки ненужными.

Не следует недооценивать политические издержки гуманитарной политики в отношении (еврейских) беженцев. Хотя власти не брали на себя никаких непременных обязательств и оставляли большую свободу действий своим администраторам, еврейская иммиграция из нацистской Германии была в основном бесконтрольной. Иностранцы, прибывшие нелегально или просрочившие разрешение, не подлежали высылке, если их поддерживали еврейские комитеты помощи беженцам. Таким образом, на эти комитеты ложилось тяжелое бремя, поскольку они были фактически подряжены государством принимать решения, а затем оказывать поддержку избранным на временной основе, одновременно ускоряя их реэмиграцию без каких-либо затрат для принимающей страны. Предложение даже временной защиты для потенциальных беженцев могло являться позитивным фактором. Несмотря на то что такая неформальная политика в отношении беженцев позволяла властям в любой момент подтвердить иммиграционный контроль, она также могла создать впечатление потери контроля над границами страны, и это часто использовалось оппозиционными политическими группами, стремящимися использовать антииммигрантские настроения среди населения.

Дифференцированное отношение к еврейским и политическим беженцам было подорвано радикализацией антисемитской политики нацистов после аншлюса. В этот момент всем странам пришлось столкнуться с реальностью, когда большое количество евреев прибывало на границу или внутрь страны, имея реальные доказательства того, что их жизни может угрожать опасность, если они вернутся в Германию. Однако, несмотря на огромное количество доказательств, политика в отношении беженцев оставалась практически неизменной, и к лету 1938 года еврейские беженцы столкнулись с откровенной враждебностью со стороны консульских учреждений, на границе и внутри самих стран убежища. Большинство либеральных государств континентальной Европы начали депортировать беженцев, находящихся внутри этих стран, что стало самым заметным отступлением от прежней политики. То, что беженцев, которым удалось попасть на территорию либерального государства и которых местный комитет рекомендовал для защиты, выдворяли силой, стало вызовом политико-моральным нормам. Франция не последовала этой тенденции, хотя французские власти лишь частично легализовали проживание беженцев. Франция редко подвергала людей физической депортации, но прием здесь был не более радушным, чем в других странах. Примером тому служит тот факт, что в качестве фактора, сдерживающего иммиграцию, французы предпочитали интернирование.

Причины такого разрыва в политике в отношении беженцев были общими для всех стран. Самое главное – еврейское бегство после аншлюса (при явном попустительстве немецких властей) выходило из-под контроля. Прибытие все большего числа неимущих беженцев убедило власти в необходимости остановить дальнейшую еврейскую иммиграцию, невзирая на гарантии еврейских комитетов. Это ограничительное отношение внутри континентальной Европы следует рассматривать в международном контексте, поскольку тем еврейским беженцам, которые получили временное убежище в либеральных государствах континентальной Европы, становилось все труднее найти страну, которая согласилась бы принять их в качестве иммигрантов. Хотя многие государства на словах поддерживали идею международных переговоров для решения проблемы беженцев из Германии и других стран, отсутствие положительных результатов на Эвианской конференции летом 1938 года продемонстрировало полное отсутствие коллективной политической воли. Таким образом, проблема оставалась в первую очередь внутренней, сдерживаемой лишь ее влиянием на отношения с Германией, с одной стороны, и на отношения с соседними государствами – с другой. Каждое европейское правительство должно было учитывать политику других государств, и каждое из них боялось стать центром притяжения для евреев, подразумевая, что тон задают государства, максимально ограничивающие въезд к себе. Страх оказаться менее строгими или избыточно великодушными вызывал упреждающие действия и порождал восходящую спираль ограничений.

Нелиберальная политика отказа в защите еврейских беженцев была изначально узаконена германской политикой «выдавливания». Либеральные ценности, которыми до этого момента руководствовались в отношении беженцев, были заменены на решимость нарушить международное право. Однако эта решимость стала лишь спусковым крючком для полномасштабной атаки на временную защиту еврейских беженцев. Хотя голландские власти даже открыто называли (неполитических) беженцев «нежелательными», но, похоже, Нидерландам было далеко до других стран континентальной Европы, которые вообще исключили большинство гуманитарных соображений из повседневной практики управления миграцией.

Поскольку отрицать, что евреи, бегущие из Германии, являются беженцами, становилось все труднее, власти либеральных стран, граничащих с нацистской Германией, предпочитали сдерживать поток беженцев с помощью пограничного и дистанционного контроля. Внешний контроль был практически незаметен для общественности и мог быть организован с помощью административного диктата и без проверки. Пограничный контроль был усилен, но он по-прежнему зависел от дипломатических соображений. Вскоре после аншлюса несколько стран начали проводить прямолинейную бюрократическую пограничную политику, согласно которой иностранцам, не имеющим достаточных документов, то есть еврейским беженцам без виз, массово отказывали во въезде в страну. Другие приграничные государства не желали ради более эффективного внешнего контроля ставить под угрозу свои отношения с Германией и разработали более персонализированную систему пограничного контроля, чтобы не пускать еврейских беженцев. У обеих групп стран возникли проблемы с тем, как заставить эти схемы работать и выделить нежелательных беженцев из общей массы пересекающих границу. Введение штампа «J» в немецких паспортах решило эту проблему и в значительной степени унифицировало способ, с помощью которого еврейским беженцам регулярно отказывали в приеме не только на границах либеральных государств Западной Европы, но и в офисах их консульств.

Повышение эффективности на границе не было единственной целью новых стратегий контроля миграции, разработанных в течение 1938 года. Несмотря на усиление и повышение эффективности контроля, граница оставалась проницаемой. Чтобы противостоять этому недостатку, государства все больше внимания уделяли разработке превентивных мер за пределами своих национальных границ. Введение штампа «J» – яркий пример того, как либеральные страны (в данном случае Швейцария (и Швеция)) лавировали, чтобы частично продемонстрировать Германии свою избирательную политику в отношении беженцев. Пытаясь укрепить контроль над иммиграцией, либеральные страны не избежали еще более явного пособничества нацистам. Самый яркий пример: требуя от Германии сотрудничества на границе, швейцарские и бельгийские власти спровоцировали радикальное изменение немецкой эмиграционной политики осенью 1938 года, в результате чего выдавливание мигрантов через западные границы Германии полностью прекратилось.

Эта жестокая иммиграционная политика, включавшая депортацию беженцев, проводилась в жизнь посредством секретных ведомственных инструкций, изданных для государственных учреждений, местных пограничников и государственных служащих, а не с помощью нового законодательства, которое должны были обсудить, обосновать и официально обнародовать. Таким образом, исполнительная власть сохраняла полный контроль над управлением миграцией, от которого она не хотела отказываться, и ограждала свои действия от общественного контроля. Однако, когда властям бросили вызов, они оказались готовы узаконить свою позицию, отрицая, что евреи, бежавшие из Германии, являются беженцами. Убедительным аргументом считалось то, что эти евреи покинули Германию с согласия немецких властей, в то время как (политические) беженцы должны бежать тайно. Либеральные государства Западной Европы, включая Нидерланды, сделали защиту политических противников нацистского режима, включая коммунистов, основополагающим принципом либерального управления миграцией.

Эта мантра давала преследуемым политическим активистам право на убежище и была противовесом нападкам на временную защиту еврейских беженцев. К 1938 году жесткая иерархия нацистских преследований, использовавшаяся в западно-европейской политике в отношении беженцев в 1933 году, была использована для отказа евреям, бежавшим из Германии, в какой-либо защите.

Жестокость Хрустальной ночи сделала очевидным, что нацистское государство по меньшей мере соучаствовало в преследовании евреев. Несмотря на это, Швейцария, Люксембург и Дания (хотя последняя почти не подвергалась миграционному давлению) сохраняли рутинную практику отказа людям, нуждающимся в реальной защите, на границе, а также на территории стран. В отличие от них, Бельгия и Нидерланды смягчили применение правил, которые дегуманизировали их иммиграционную политику. В ноябре 1938 года Нидерланды вновь подтвердили свою солидарность с еврейскими жертвами нацистских преследований, но уже через месяц голландские власти посчитали, что количество принятых людей больше не приемлемо. Хотя голландцы последовали примеру Франции, заключив беженцев в лагеря, это не было сочтено достаточным сдерживающим фактором. Депортация еврейских беженцев снова стала официальной политикой Нидерландов, хотя она была полна двусмысленности. В течение 1939 года Нидерланды колебались между насильственной депортацией и легализацией. Бельгия, которая в ноябре 1938 года возобновила защиту еврейских беженцев, передав значительную часть внутреннего иммиграционного контроля комитетам помощи, не прекращала ее вплоть до начала Второй мировой войны. Такая последовательность была результатом напористости гуманитарного лобби, наиболее ярко проявившего себя в момент Хрустальной ночи и спровоцированного министром, отвечавшим за иммиграционную политику, который яростно защищал свою бесчеловечную «реальную политику». Такое совпадение факторов означало, что внутренний миграционный контроль вышел из закрытых коридоров бельгийской власти в публичное поле. Теперь приток беженцев нельзя было свести к техническим вопросам миграционного контроля, и политической элите пришлось считаться с бдительной общественностью.

Несмотря на существование институционализированной политики в отношении беженцев, даже в Бельгии относительные достоинства политически и расово преследуемых все еще оценивались по-разному: в то время как политическим беженцам предоставлялось право на проживание, беженцам евреям было отказано в этом статусе. Евреи из Германии оставались под «лишь» временной защитой. Администрация продолжала действовать на свое усмотрение, и уступки (еврейским) беженцам могли быть отменены. Одновременно с двойной политикой в отношении беженцев бельгийские власти также оказывали давление на немецкие, требуя, чтобы те регулировали трансграничное движение в соответствии с существующими соглашениями. Эти дипломатические инициативы подчеркивают двуличие отношения бельгийских властей к тем, кто бежал от нацистской Германии. Официально убежище предоставлялось всем беженцам, но еврейские беженцы получали его в значительно меньшем объеме, причем бельгийские власти тайно пытались убедить немцев оставить свои еврейские жертвы «дома». Стратегия давления на немецкие власти с целью остановить несанкционированную иммиграцию на их территорию также прослеживалась в Швейцарии, но полностью отсутствовала в Дании и Нидерландах – странах, которые воздерживались от всего, что могло бы вызвать раздражение их могущественного соседа.

Либеральным государствам континентальной Европы приходилось иметь дело с беженцами, которые внезапно появлялись на их границах. В отличие от них Британия могла разрабатывать политику в отношении беженцев без столь острой необходимости немедленно реагировать на просьбы незваных гостей о предоставлении убежища. После Хрустальной ночи британские власти приняли осознанное решение предоставить убежище людям, оказавшимся в опасности в Германии. Это по-прежнему была неофициальная политика, финансируемая из благотворительных источников, но частные спонсоры получили гораздо больше свободы действий. Британия не являлась страной первого убежища и к тому же, защищенная Северным морем, сохранила возможность проводить предварительный отбор беженцев. Тем не менее, похоже, что с теми немногими, кому удалось прибыть в страну нелегально, обращались гуманно, поскольку нет никаких свидетельств прямой репатриации в нацистскую Германию. За пределами Европы ни одна страна не проводила подобную активную политику в отношении беженцев, напротив, в странах царил национальный протекционизм, и беженцы из Третьего рейха обычно были наименее желанными иммигрантами. Реэмиграция из первых стран убежища затормозилась, создав проблему для Великобритании и еще большую – для «прифронтовых» государств, которые оставались с растущим числом беженцев без приглашений и средств к существованию из Германии.