1. Революция, в результате которой колонии обрели независимость, была делом рук группы видных деятелей, образованных, с либеральными взглядами, и совершена силами радикально настроенных масс. Военачальники часто побаивались своих подчиненных. «Несмотря на обманчивые названия, вроде „Бостонского чаепития“, эта революция была именно революцией, со всеми характерными явлениями, обычно сопровождающими революцию: с насилием, демагогией, пренебрежением к приобретенным должностям, разгулом злобы и алчности». Эти революционные настроения сохранялись довольно долго, что беспокоило тех, кто был заинтересован в покое, соблюдении контрактов и восстановлении порядка: коммерсантов, финансистов, держателей векселей. Опыт показал, что конгресс, в том виде, в каком он был учрежден Статьями Конфедерации, не мог управлять нацией. Собрание может контролировать, но действовать оно может только посредством исполнительного органа; а у конгресса такого органа не было. «Вы говорите, милостивый государь, — писал Вашингтон, — чтобы я употребил свое влияние и усмирил нынешние беспорядки в Массачусетсе… Влияние — это не правительство. А нам нужно именно правительство, благодаря которому будут сохранены наши жизни, наша свобода и наше имущество». Да, нужно было централизованное правительство. Но как заставить штаты, так трепетно относящиеся к собственной независимости, согласиться на него? Несколько человек сочли это возможным и даже попытались такое правительство создать. Они были из тех, кто воевал и выиграл войну, и принадлежали к тому типу умеренных реформаторов, которые инспирируют революции, начинают их и чаще всего не доводят до конца. В Америке они попытались остановить революцию на ее первой стадии. Самое странное, что им это удалось и что именно умеренные создали в Соединенных Штатах республику и стали ею управлять.
2. Движение за Конституцию началось с местных разногласий. В 1785 году уполномоченные от Виргинии и Мэриленда встретились, чтобы обсудить несколько вопросов, связанных с навигацией на Потомаке. Они быстро обнаружили, что у Пенсильвании и Делавэра в этом деле тоже есть свой интерес, и тогда Виргиния предложила, чтобы в 1786 году все штаты направили своих делегатов в Аннаполис, где они должны будут решить, «не требуется ли для соблюдения общих интересов и гармоничных взаимоотношений единообразная торговая система». В Аннаполис приехали представители только пяти штатов, но внимательные наблюдатели увидели причину такого неучастия в подготовке другого, более грандиозного проекта. В самом деле, партия отцов-основателей задумала созыв конвента, призванного реформировать федеральное правительство. «Конфедерация была создана в то время, когда между штатами не наблюдалось еще никаких торговых разногласий; когда не случилось еще ни одного мятежа, как в Массачусетсе; когда зарубежные долги не висели на нас таким тяжелым грузом; когда договоры не были нарушены; когда штаты, дорожащие своим суверенитетом, не согласились бы на отказ от своих прерогатив. Но Конфедерация, такая, какая она была, не обеспечивала никакой безопасности». Тем не менее, опасаясь, что массы простых граждан, ожидавших избавления от хаоса, не последуют за ними, реформаторы поначалу спрятались, как за ширмой, за коммерческими и навигационными вопросами и использовали неудавшуюся конференцию в Аннаполисе как повод для созыва нового совещания (конвента), «единственной темой которого должен был стать пересмотр Cтатей Конфедерации с целью сделать их адекватными требованиям правительства и сохранению Союза». Одним словом, речь шла о том, чтобы дать стране конституцию, хотя это слово и не произносилось, чтобы никого не напугать.
Чарльз Уилсон Пил. Вид на здание ратуши в Аннаполисе. 1789
3. Конвент собрался в Филадельфии в мае 1787 года. Собирался он медленно, поскольку путешествия на большие расстояния в те времена были связаны с большими трудностями. По выражению Джефферсона, это было «собрание полубогов». Джон Адамс и сам Джефферсон находились в Европе (один — посланником в Англии, другой — во Франции), но, и не считая их, каждый штат делегировал своих самых выдающихся граждан. Из пятидесяти пяти участников двадцать девять были студентами крупных университетов, а среди двадцати шести остальных фигурировали люди уровня Вашингтона и Франклина. Председателем единогласно избрали Джорджа Вашингтона; он сидел на возвышении, и его авторитет, достоинство его манер придавали дебатам ни с чем не сравнимое благородство. Первое заседание он открыл словами: «Если мы, чтобы понравиться народу, предлагаем ему то, чего сами не можем одобрить, то как нам потом оправдаться за содеянное? Так поднимем же знамя, под которым смогут объединиться все разумные и честные люди. Остальное — в руце Божией». Самым умным из участников конвента был, вне всякого сомнения, молодой делегат от Нью-Йорка Александр Гамильтон; однако чопорность манер мешала его красноречию, а идеи — популярности. Он был родом с Антильских островов, и присущие многим американцам демократические инстинкты, сформированные многолетней жизнью в приграничных районах, не находили отклика в его душе. Гамильтон был сторонником британской модели правления, включая аристократию. Он выступал за централизованное государство, пусть даже в ущерб правам отдельных штатов. «Мы должны нивелировать, — говорил он, — различия между штатами». Он считал необходимым подчинить все ополчение в штатах центральной власти, унифицировать долги и добиться истинного национального суверенитета. В здравый смысл, разум, добрую волю народных масс он не верил. Обладая острым умом, он смотрел на жизнь с пессимизмом и считал, что люди в своих поступках руководствуются исключительно силой и личной выгодой и что любое общественное установление может сохраниться только при условии, что в этом будут заинтересованы поддерживающие его богатые и влиятельные слои общества. «Принято считать, что глас народа — это глас Божий, — говорил он, — но это неверно. Народы суетливы и переменчивы и редко бывают способны рассуждать здраво». Мысля трезво, он понимал, что американцы не примут иного образа правления, кроме республиканского, но ему хотелось, чтобы по крайней мере исполнительная власть была как можно более сильной.
4. Делегат от Виргинии Джеймс Мэдисон питал относительно человечества не больше иллюзий, чем Гамильтон. «Если бы люди были ангелами, — говорил он, — то не надо было бы никакого правительства вовсе». Но, в отличие от Гамильтона, он умел воздерживаться от резких суждений. Поэтому он пользовался гораздо бóльшим авторитетом и стал настоящим отцом Конституции. Это был маленький, бледный, робкий человечек, при этом эрудированный и остроумный, который краснел от малейшего взгляда. Он досконально изучил все примеры конфедераций в истории (в частности, в Греции) и снискал глубочайшее уважение со стороны Джорджа Вашингтона. Мэдисон не принадлежал ни к какой партии, за что фанатики обвиняли его в оппортунизме, однако ясность его идей, умеренность взглядов, мягкость характера весьма способствовали успеху конвента. Как и Гамильтон, он считал, что главная роль Конституции состоит в защите прав меньшинства против сильного агрессивного большинства. Он верил, что достигнуть этого помогут проверенные временем средства: суд присяжных, право неприкосновенности личности, частые выборы. Он думал, что человеческий ум, каким бы мощным он ни был, не может за несколько недель переделать то, что создавалось поколениями. В том и состояли сила и достоинство Филадельфийского конвента, что он придерживался уже известных методов, опробованных либо в других странах, либо в штатах Конфедерации.
5. Тон дискуссии задал Джон Дикинсон, автор «Писем фермера», когда сказал: «Мы должны руководствоваться только опытом. Любые рассуждения могут ввести нас в заблуждение». От большинства собраний времен революции конвент отличался реализмом и объективностью. Почти все его участники имели свои экономические интересы, которые и защищали. Среди пятидесяти пяти делегатов не было ни одного представителя от мелких фермеров или от городских рабочих, что кажется нам ошибочным, неосмотрительным и несправедливым, но тогда это никого не шокировало. Ни Патрик Генри, ни Сэмюэл Адамс на собрании не присутствовали. Было отмечено, что четырнадцать делегатов (в том числе и Вашингтон) вложили капиталы в земли, сорок были кредиторами Конфедерации, а пятнадцать — рабовладельцами. Тем не менее было бы большой несправедливостью объяснять их решения одной лишь выгодой. Собравшимся в Филадельфии было далеко не безразлично будущее основанной ими страны. Осознание важности их миссии переполняло их чуть ли не религиозным чувством. Дело было новое, великое, оно требовало собранности и торжественности. Поэтому основатели окружили себя атмосферой тишины и таинственности. Все заседания проходили при закрытых дверях. Участники клялись честью ничего не рассказывать о дебатах. Не слишком доверяя старику Франклину, которому исполнился восемьдесят один год и который не всегда мог совладать со своим языком, двое из них каждый вечер провожали его до дому. У дверей зала заседаний стояли часовые, а секретари на обсуждения не допускались. Эти меры спасли конвент и обеспечили высокое качество результатов его работы. Не один раз между делегатами вспыхивали острые конфликты. Если бы эти столкновения происходили публично, любой компромисс был бы невозможен. Конституция Соединенных Штатов — великое творение — родилась от союза Мудрости и Тайны.
Портрет Александра Гамильтона. Гравюра Альберта Розенталя по оригиналу Джона Трамбулла (1792). 1896
Чарльз Уилсон Пил. Портрет Джеймса Мэдисона. 1783
6. Первая проблема, которую должна решить любая конфедерация, — это конфликт больших и малых государств. До сих пор каждый штат обладал в конгрессе одним голосом. Большим штатам такое положение дел казалось несправедливым, они требовали, чтобы представительство было пропорционально численности населения и сумме прямых налогов. Таким образом, они поддерживали план, предложенный делегатами от Виргинии, который предусматривал две палаты, одна из которых избирается всенародным голосованием, а другая — первой; представительство в обеих палатах, пропорциональное численности населения; исполнительная и судебная власти выбираются и назначаются палатами; закрепленное за федеральной законодательной системой право выносить решение о конституционности законов, принятых в штатах. Малые штаты примкнули к проекту, предложенному Нью-Джерси, который повторил все недостатки Статей Конфедерации: однопалатная система, равное представительство для всех штатов, никакого утверждения для решений федерального правительства, если только речь не идет о применении силы; единственный орган исполнительной власти — комитет, избираемый законодателями. Споры, продолжавшиеся в течение нескольких недель, не дали никаких результатов. «Джентльмен из Нью-Джерси был откровенен, — говорил один из представителей Пенсильвании, — я буду не менее откровенен: я никогда не соглашусь на Конфедерацию, основанную на его принципах». А делегат от Делавэра восклицал: «Джентльмены, вам нет никакой веры!» В июне началась ужасная жара, и страсти накалились. Ситуация казалась столь безнадежной, что Франклин, скептик Франклин, предложил молиться перед каждым заседанием, видя в этом единственное средство хоть как-то смягчить умы. Газеты с иронией называли Индепенденс-холл не иначе как «Юнанимити-холл». Наконец к середине июля погода стала прохладнее, и делегаты приняли компромиссный вариант, предложенный Коннектикутом: высший законодательный орган, конгресс, будет состоять из двух палат; одна из них, палата представителей, должна быть представлена каждым штатом пропорционально населению, во вторую палату — сенат — направляется по два представителя от каждого штата. Территория была расчищена, можно было начинать строительство.
Портрет Бенджамина Франклина. Гравюра Чарльза Уилсона Пила. 1787
7. В сущности, Конституция Соединенных Штатов представляет собой компромисс между необходимостью республиканского образа правления, что позволило бы обеспечить поддержку населения, и желанием застраховаться от демагогии, чтобы сохранить доверие основателей. В принятом проекте власти контролировали одна другую. Президенту отводились те же роли, которые в Англии играли король и премьер-министр. Некоторые даже хотели, чтобы его называли «его величество президент». Гамильтон предлагал, чтобы президент назначался пожизненно, а в глубине души и вовсе предпочел бы короля. Сохранились его заметки к одному выступлению: «Если власть находится в руках немногих, они будут тиранить многих; если же она будет принадлежать многим, они будут тиранить немногих. Власть должна принадлежать и тем и другим, но их надо четко разграничить… Если они будут разделены, за ними потребуется взаимный контроль, некий тормоз. Этим тормозом должен быть монарх…» Но поскольку монархия явно не имела шансов быть принятой, Гамильтон не стал спорить и поддержал республиканскую идею. Сначала шли даже разговоры о «президентском троне», и Патрик Генри, с горьким осуждением наблюдавший за сценой из-за кулис, насмехался над этим дворцовым этикетом. На деле президент Соединенных Штатов обладал (и до сих пор обладает) гораздо большей властью, чем король Англии. Он должен избираться особой коллегией выборщиков, которые назначаются каждым штатом в соответствии с законодательством, и их число должно соответствовать общему числу сенаторов и представителей штата в конгрессе. Эта должность облечена огромным и заслуженным авторитетом, чему способствовал тот факт, что первым президентом Америки стал Джордж Вашингтон. Одновременно с президентом должен был избираться и вице-президент. Кандидат, получивший наибольшее количество голосов, становился президентом, тот, кто оказался на втором месте, — вице-президентом. В случае если ни один из кандидатов не набирал абсолютного большинства, президента назначала палата представителей. В случае смерти президента (или предания его суду) его обязанности должен был исполнять вице-президент. Чтобы как-то занять вице-президента, его сделали еще и председателем сената. По замыслу основателей этот орган должен был выполнять роль закрытого совета, а потому никакого кабинета министров предусмотрено не было. Однако на практике все вышло иначе.
Джон Дикинсон. Гравюра Альберта Розенталя по оригиналу Чарльза Уилсона Пила. XIX век
Индепенденс-холл в Филадельфии — здесь в 1778 году состоялось принятие Конституции. Гравюра. 1776
8. Две палаты представляли всю нацию. Были такие боязливые личности, которым хотелось бы избежать для них прямого голосования. «Народ, — говорил Джерри, — всегда попадается на удочку так называемым патриотам». Но даже сам Гамильтон считал крайне важным, чтобы хоть одна из палат (палата представителей) была избрана непосредственно народом. О всеобщем избирательном праве тогда не было и речи. В 1787 году избирательное право, основанное на собственности, никого в Америке не шокировало по причине огромного количества мелких собственников. Идея наделить правом голоса всех граждан без исключения выглядела революционной, ее приняли бы только немногие любители уравниловки. Отцы-основатели исходили из того, что безземельный гражданин, которому нечего терять, может поддаться на самые нелепые эксперименты и оказаться во власти демагогов. Это беспокоило и Мэдисона: «Разве интересы собственников не будут слишком плохо защищены во время будущих выборов?.. Если бы сегодня в Англии голосовать мог весь народ, собственность на землю оказалась бы под угрозой. На голосование выставили бы аграрный закон». Он настаивал на необходимости защищать то, что он называл «постоянными интересами страны». Поэтому, хотя новая Конституция и допускала в принципе главенство народа, она не сделала ничего, чтобы обеспечить гражданские права народу в целом. Только позже, благодаря поправкам к Конституции, в Соединенных Штатах установилось всеобщее избирательное право. Выборы в сенат, который должен был играть роль палаты пэров, были отданы на откуп законодательным органам штатов. Долго велись споры по поводу того, надо ли при подсчете числа представителей от каждого штата учитывать рабов. Этого требовал Юг; Север же считал это возмутительным. «Они люди? Так сделайте их гражданами и дайте им право голоса. Или они собственность? Тогда почему мы не согласуем выборы с другими формами собственности? Почему бы домам в Филадельфии или кораблям в Бостоне не иметь права голоса?» В конце концов было принято компромиссное решение: рабы, не имея права голоса, все же будут учитываться при подсчете мест, положенных каждому штату, но исходя из цифры три пятых от их общего числа. Это было нелепо, но таковы все компромиссы, ибо они призваны успокаивать страсти, а не удовлетворять умы.
9. Основатели думали, что успех британского сообщества происходит от разграничения полномочий; поэтому они приняли все меры, чтобы полностью отделить исполнительную власть от законодательной. В отличие от английской системы, где министры являлись членами парламента и отвечали перед палатой общин, в Соединенных Штатах установилась традиция, согласно которой президент назначал кабинет, минуя конгресс, а палаты не утверждали министров и не могли их снять. Поскольку президент переизбирался каждые четыре года, а представители — каждые два, эти законы могли каждые два года порождать конфликт между исполнительной и законодательной властью. В таком случае президент имел право накладывать вето на решения конгресса, но конгресс большинством в две трети голосов мог это вето преодолеть. Долгая и опасная процедура в кризисный период; в таких случаях необходимые инициативы принимала на себя исполнительная власть. Если возникали споры относительно трактовки Конституции или конституционности законов, принятых штатами, последнее слово оставалось за Верховным судом, судьи которого назначались пожизненно президентом с согласия сената. Правосудие ставилось выше решений большинства. «Vox justitiae, vox Dei»[4]. Для меньшинства это действительно было защитой от демагогического большинства, но позже в Америке станут раздаваться частые жалобы на тиранию со стороны судебной власти. У конгресса также было право создания федеральных судов; они должны были утверждать федеральные законы, чего всегда так не хватало законам Конфедерации. И наконец было условлено, что конгресс выделит специальную территорию площадью в десять квадратных миль, на которой будет образован округ Колумбия и построена федеральная столица.
10. Еще одной проблемой, чреватой опасностями, было разграничение власти между федеральным правительством и правительствами штатов. Функции и полномочия федерального правительства были перечислены в конституции. Оно имело право устанавливать налоги, чтобы выплачивать долги Соединенных Штатов и обеспечивать безопасность страны; регулировать торговые отношения между штатами и зарубежными странами; чеканить монету и утверждать бюджет; объявлять войну; собирать армию и ополчение. Все неперечисленные в этом списке полномочия оставались за штатами. Таким образом, положение конгресса сильно отличалось от положения британского парламента. Поскольку тот не был ограничен никакой письменной конституцией, никаким перечнем полномочий, он обладал всеми правами, в том числе и правом менять форму правления. Он был сама нация. Конституция Соединенных Штатов, напротив, не могла быть изменена иначе как в виде поправок, предложенных двумя третями членов конгресса и утвержденных в трех четвертях штатов путем голосования в законодательных собраниях. То есть изменения могли быть, но редкие и принятые с большими церемониями. Не помешает ли такая «жесткость» конституции, при определенном образе жизни и мышления, серьезным и непредвиденным переменам, которые могут случиться однажды в стране? Возможно. Но основателям нужна была именно жесткая конституция, чтобы оградить страну от злоупотреблений конгресса, который получал от народа лишь часть полномочий. Именно к нему, к народу, в конечном счете и надо было взывать. Конституция была провозглашена от имени народа Соединенных Штатов: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы, учреждаем и принимаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки…»
11. Финальная сцена была проста и трогательна. Секретарь вручил окончательный текст Конституции Франклину, тот поднялся, но голос изменил ему, и речь за него прочитал Вильсон. Франклин признавался, что не одобряет всю Конституцию в целом, но добавил, что не считает себя непогрешимым, что собрание людей, обладающих каждый своими страстями и предрассудками, не может создать ничего совершенного, но что он, к своему удивлению, отметил, насколько принятая система близка к совершенству. Он просил всех участников конвента поставить свою подпись, чтобы продемонстрировать единодушие. Несколько человек, однако, воздержались. Тем временем народ, якобы провозгласивший Конституцию, не знал ее. Сначала предстояло представить ее на утверждение конгрессу, потом — собраниям в каждом штате. Тут-то и началось активное противоборство. Нация разделилась на федералистов и антифедералистов. Антифедералисты утверждали, что адвокаты, ученые и богачи вступили в сговор, чтобы подсунуть эту пилюлю — Конституцию — бедным неграмотным людям. Классу кредиторов было на руку сильное централизованное государство; должники же ждали большей милости от прежних штатов. Радикалы 1776 года — Сэмюэл Адамс, Патрик Генри — встретили Конституцию без особого энтузиазма. Некоторые даже высказывали опасения, не решит ли правительство обособиться и укрепиться на выделенных ему землях и не превратится ли оно в диктатуру. В Пенсильвании народ выступал за ратификацию; в Массачусетсе у губернатора Джона Хэнкока начался приступ подагры, который, как говорили злые языки, должен был закончиться только тогда, когда уважаемый негоциант от политики окончательно уверится в народных настроениях. Вашингтон и Мэдисон с большим трудом получили согласие Виргинии; а Гамильтону, чтобы склонить к решению Нью-Йорк, пришлось написать несколько серьезных очерков, вышедших под общим названием «Федералист». Последними штатами, принявшими Конституцию, и то скрепя сердце, стали Северная Каролина и Род-Айленд. Даже такой умеренный политик, как Ричард Генри Ли, признавая за Конституцией определенные достоинства, посетовал, что ей не хватает главного — истинного народного представительства. «Любой мыслящий человек должен понимать, что предложенная нам перемена есть переход власти от широких масс к малочисленной группе людей». Правда, он не учитывал возможности вносить в Конституцию поправки, возможности, которая однажды должна была принести ему удовлетворение.
Революционный генерал Генри Ли. Гравюра XIX века
Говард Чандлер Кристи. Подписание Конституции США. 1940
12. Джефферсон, находясь во Франции, писал, что не будет считать Конституцию полной, пока ее не дополнят Декларацией прав человека. Тут он был прав; отдельные личности должны быть ограждены от партийных страстей, а основные права граждан — прописаны в Конституции. Сам по себе документ, составленный ассамблеей, обладал самыми редкими достоинствами. Его авторы сумели проявить реализм и использовать накопленный штатами опыт; учли они и Статьи Конфедерации со всеми их признанными недостатками. Их мудрость будет подтверждена успехом предприятия, во многом обусловленным особым положением Соединенных Штатов и их ни с чем не сравнимым богатством. Однако с учетом всех этих обстоятельств, сейчас, по прошествии более полутора веков, можно сказать, что Конституция Соединенных Штатов, дополненная Декларацией прав человека, оказалась мудрой, действенной, что в ней самой заложены средства для ее преобразования в любой момент, когда нация сочтет это необходимым. Совершенным не бывает ни одно творение человеческих рук. Произведение, созданное отцами-основателями, было близко к совершенству — настолько, насколько это позволили обстоятельства.