Многосторонний разоруженческий механизм ООН
Проблемы разоружения традиционно занимали центральное место в повестке дня ООН – ключевого глобального института по поддержанию мира и безопасности. На данном направлении приоритеты деятельности Организации включают укрепление режима нераспространения ядерного оружия и его ликвидацию в долгосрочной перспективе, запрет на разработку, складирование и применение биологического оружия, уничтожение химического оружия, обеспечение мирного использования космического пространства, вопросы контроля над распространением стрелкового оружия и легких вооружений, регулирование смертоносных автоматических систем (САС).
В рамках ООН многосторонняя дипломатия в области разоружения и контроля над вооружениями осуществляется на площадках Первого комитета Генеральной Ассамблеи ООН, Комитета по разоружению ООН (1978 г.) и Комиссии по разоружению ООН (1978 г.). Кроме того, в 1978 г. был создан Консультативный совет Генерального секретаря по вопросам разоружения, а с 1998 г. внутри Секретариата ООН функционирует Управление по вопросам разоружения. Существует автономный институт в рамках ООН по исследованию проблем разоружения ЮНИДИР. К иным органам, ответственным за разоружение в рамках более узких отраслей, относятся МАГАТЭ, Подготовительный секретариат Организации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ОДВЗЯИ), ОЗХО, Служба ООН по вопросам деятельности, связанной с разминированием. Основополагающим элементом регулирования режима нераспространения ОМУ остается резолюция Совета Безопасности ООН 1540 (2004 г.).
Таблица 7
Оружие массового уничтожения
Одна из наиболее актуальных тем глобальной разоруженческой повестки – сокращение объемов ядерного оружия и поддержание режима его нераспространения. В первом случае основными юридическими документами с 1972 г. выступали двусторонние соглашения между Советским Союзом / Россией и Соединенными Штатами – государствами, на которые приходится около 90 % мирового ядерного потенциала. Во втором речь идет о многосторонней системе, сформированной на базе Договора о нераспространении ядерного оружия.
Разработка ядерного оружия началась в условиях Второй мировой войны (в Германии, позже – в США). Первые испытания были проведены Соединенными Штатами 16 июля 1945 г. – за день до открытия Потсдамской конференции держав-победительниц. США – первая и единственная страна с опытом боевого использования ядерного оружия: Хиросима (6 августа 1945 г., атомная бомба «Малыш») и Нагасаки (8 августа 1945 г., атомная бомба «Толстяк»). Вплоть до 1949 г. ядерное оружие рассматривалось как средство устрашения, обладание которым в условиях биполярного противостояния наделяло соответствующее государство привилегированным положением. После испытания ядерного устройства Советским Союзом в 1949 г. ядерное оружие становится инструментом сдерживания; появляется концепция стратегической стабильности. Она предполагает поддержание такого соотношения количественных и качественных показателей ядерного потенциала, при котором использование ядерного оружия оказывается неэффективным из-за непоправимых последствий ответного ядерного удара со стороны противника.
На протяжении всей холодной войны ядерный фактор определял характер противостояния между СССР и США. Происходило постоянное количественное наращивание и качественное развитие (в т. ч. появление в США, а затем в СССР боезарядов с РГЧ ИН – разделяющейся головной частью индивидуального наведения) ядерных арсеналов, причем из компонентов «триады» носителей Советский Союз приоритет отдавал межконтинентальным баллистическим ракетам (МБР), а США – баллистическим ракетам подводных лодок (БРПЛ) и стратегическим бомбардировщикам. Только после Карибского кризиса 1962 г. пришло осознание необходимости не допустить использования ядерного оружия.
Практических результатов на двусторонней основе удалось достичь в ходе «разрядки» в советско-американских отношениях. Изначально система сдерживания подразумевала взаимозависимость между наступательным и оборонительным оружием: развитие противоракетной обороны служило бы дополнительным фактором гонки вооружений. Именно поэтому между СССР и США в 1972 г. было подписано два соглашения – о противоракетной обороне (ПРО) и об ограничении стратегических вооружений (ОСВ).
В соответствии с соглашением по ПРО, каждая из сторон могла сохранить по два района противоракетной обороны; а в 1974 г. был принят Протокол об ограничении системы ПРО до одного района (СССР – вокруг Москвы, США – вокруг Северной Дакоты, базы для запуска МБР) с радиусом ракет до 150 км и их количеством не более 100.
Суть Временного соглашения о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений (ОСВ-I), подписанного на пять лет, сводилась к установлению потолка наращивания стратегических вооружений. По общему количеству носителей СССР сохранял преимущество перед США: по МБР – 1618 и 1054, по БРПЛ – 950 и 710 (соответственно 64 подводные лодки и 44). Такая уступка со стороны США была обусловлена двумя аспектами: американцы сохраняли превосходство по количеству боезарядов (благодаря производству ракет с РГЧ ИН), а соглашение не затрагивало стратегические бомбардировщики.
В конце 1970-х гг. была предпринята попытка согласовать новое соглашение – ОСВ-II, которое бы учитывало число боезарядов. Однако начало событий в Афганистане и введение советских войск в страну привело к срыву подписания договора. Это, в свою очередь, спровоцировало «кризис евро-ракет» (1979–1983 гг.) – размещение американских ракет средней и меньшей дальности в Европе. Военно-политическая обстановка снова накалилась до предела.
После прихода к власти М. С. Горбачева и начала «политики нового мышления» ключевым вопросом в советско-американских отношениях снова стал контроль над вооружениями. В 1987 г. был подписан советско-американский договор о ликвидации ракет средней (радиус действия от 1000 до 5500 км) и меньшей дальности (от 500 до 1000 км) – ДРСМД. Ликвидации подлежал целый класс ракет.
В 1991 г. президенты М. С. Горбачев и Дж. Буш-старший подписали Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-I). Однако после распада СССР встала проблема ратификации данного соглашения, так как ядерное оружие также оказалось на территории трех новых независимых государств: Белоруссии, Украины и Казахстана. Вопрос удалось решить путем подписания Лиссабонского протокола к договору СНВ-I, а с Украиной – Будапештского меморандума. Все запасы ядерного оружия передавались Российской Федерации, а Минск, Киев и Алма-Ата присоединялись к ДНЯО в качестве неядерных государств.
В 1993 г. президенты Б. Н. Ельцин и Дж. Буш-старший подписали Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-II). Он предусматривал сокращение числа боезарядов на стратегических носителях уже до уровня в 3000–3500 единиц. СНВ-II опирался на базу юридических определений, мер контроля, уведомлений, инспекций, закрепленных в Договоре СНВ-I, но при этом предполагал резкое снижение потолков и запрещение ракет наземного базирования с разделяющимися головными частями. Российские «тяжелые» межконтинентальные баллистические ракеты подлежали уничтожению. Такой шаг вызвал резкую критику у ряда российских экспертов, поскольку в результате серьезно снижалась мощь ключевого, наземного компонента российского стратегического потенциала ядерного сдерживания (70 % российского ядерного потенциала). Кроме того, несмотря на уничтожение целого класса носителей, в основу Договора СНВ-II был положен принцип возвратного потенциала (reconstitution) – допускалось складирование боезарядов, что де-факто играло на руку США и давало Вашингтону возможность в случае кризиса быстро нарастить ядерный арсенал.
Подписание СНВ-II вызвало критику на национальном уровне, и Государственная Дума ратифицировала Договор только в 2000 г., вместе с Нью-Йоркскими договоренностями от 1997 г., продлевавшими срок СНВ-II до 2007 г. и ограничивавшими возможности США по развертыванию национальной ПРО рамками Договора по ПРО от 1972 г. Однако Сенат США не ратифицировал принятые в Нью-Йорке договоренности, и СНВ-II так и не вступил в силу, а в 2002 г. США вышли из Договора по ПРО, что окончательно похоронило СНВ-II.
Выход Соединенных Штатов из Договора по ПРО открыл возможность развития американской глобальной системы противоракетной обороны, которая включала континентальный компонент (территория США, в т. ч. Аляска), размещение американских ракет в Восточной Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе. Таким образом, угроза безопасности возникла в отношении не только России, но и других государств – Ирана, КНДР, Китая. Многократно усилился риск многосторонней гонки вооружений.
Несмотря на это, в мае 2002 г. было достигнуто соглашение о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП). Его задача состояла в ограничении оперативно развернутых стратегических боезарядов в пределах 1700–2200 единиц к 31 декабря 2012 г.
В 2009 г. на смену фазы противостояния в российско-американских отношениях пришла эпоха «перезагрузки». На протяжении первых полутора лет эта политика была относительно успешной. России и США удалось заключить Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-III, или Пражский договор). Договор предусматривал ограничение к 2018 г. суммарного количества боезарядов до 1500 единиц, развернутых пусковых установок – до 700, неразвернутых – до 100, стратегических носителей – до 1600.
После прихода к власти Дж. Байдена США заявили о готовности пролонгировать договор СНВ-III до 2026 г., при этом не отказавшись от дальнейшего развития глобальной системы ПРО и концепции массированного глобального удара. Выход из ДРСМД в 2019 г. развязывал руки Соединенным Штатам в сфере размещения ракет средней и меньшей дальности в Европе. Более того, СНВ-III не учитывал потенциалы союзников США по НАТО – Великобритании и Франции, что снижало эффективность системы международной стабильности в условиях активизации антироссийской деятельности Альянса (в т. ч. после отказа принять предложение России о гарантиях безопасности).
В феврале 2023 г. действие договора было приостановлено российской стороной. Это означает, что Москва прекратила направлять США уведомления об объеме своих стратегических ядерных сил, более не допускает американских инспекторов на свои военные объекты в рамках механизма инспекций и не участвует в заседаниях созданной в рамках договора консультативной комиссии. Вместе с тем Россия продолжила придерживаться количественных ограничений, предусмотренных СНВ-III, и заявила о намерении продолжать предоставлять США уведомления о запусках МБР и БРПЛ в соответствии с соглашением 1988 г. и об учениях в соответствии с договоренностями 1989 г. Таким образом, прекращал действовать механизм взаимного контроля, но не количественные ограничения или меры взаимного информирования о пусках ракет, что позволяет избежать ядерной войны из-за неправильной трактовки намерений другой стороны.
На фоне деградации международной системы безопасности и военно-политической обстановки Россия взяла курс на качественное укрепление ядерного потенциала. Был создан современный вид стратегического вооружения – сверхтяжелая ракета «Сармат», особенность которой состоит в наибольшей в мире дальности поражения целей и небаллистической траектории полета, что делает ее неуязвимой перед системой ПРО. Кроме того, Москва провела успешное испытание крылатой ракеты большой дальности с двигательной ядерной установкой «Буревестник».
В сфере многостороннего сотрудничества одним из первых международных документов по ядерной проблематике, стимулом для принятия которого также послужил Карибский кризис 1962 г., стал Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г. между СССР, США и Великобританией. Для предотвращения дальнейшего качественного развития систем ядерного оружия в 1996 г. был разработан Договор о запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Однако это соглашение так и не подписали Индия, КНДР и Пакистан, а не ратифицировали (из числа государств, чья ратификация требуется для вступления в силу ДВЗЯИ) – США, Китай, Египет, Израиль и Иран. В силу этого рядом государств была продолжена практика проведения испытаний, что ставило их в привилегированное положение относительно стран-подписантов, в т. ч. путем проведения запрещенной ядерной деятельности. В этих условиях в октябре 2023 г. для установления паритета с США, не принимавшими никаких мер для ратификации Соглашения Конгрессом, Российская Федерация инициировала отзыв его ратификации.
Принципиальное значение для снижения глобальной ядерной угрозы имеет укрепление режима нераспространения в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия от 1968 г. Согласно данному документу, государствами, обладающими ядерным оружием, признаются те страны, которые произвели и взорвали «ядерное оружие или другое ядерное взрывное устройство» до 1 января 1967 г. Таким образом, официальным статусом ядерных держав были наделены США (провели испытание в 1945 г.), Россия как правопродолжатель СССР (1949 г.), Великобритания (1952 г.), Франция (1960 г.) и КНР (1964 г.).
В 1970-х гг. ядерное оружие стало играть роль дестабилизирующего фактора в региональных кризисах. По различным данным, с 1970 по 1980 гг. на фоне арабо-израильского конфликта (позже и в рамках противостояния с Ираном) собственное ядерное оружие создал Израиль (страна официально никогда не признавала факт наличия ядерного оружия, но и не опровергала его). В первой половине 1970-х гг. начинают развиваться ядерные программы Индии и Пакистана, в 1980-е гг. – ракетно-ядерная программа Ирана (после Исламской революции), в 1990-е – КНДР.
Подобное положение дел потребовало реакции международного сообщества. В 2006 г. на основании резолюции СБ ООН 1737 вводятся санкции против Ирана: запрещались инвестиции в ряд областей экономики, связанных с реализацией ядерной программы. В этом же году СБ ООН наложил первые санкции на КНДР, после того как Пхеньян впервые успешно испытал собственное ядерное оружие (резолюция 1718). Во второй половине 2000-х гг. активизируются так называемые «ядерные тревоги» на Корейском полуострове, обусловленные наращиванием военного присутствия США в АТР (включая развитие ПРО ТВД в регионе) и проведение КНДР испытаний ядерных зарядов и ракет-носителей. Вместе с тем против Израиля, Индии и Пакистана санкций СБ ООН или других ограничительных мер не вводились.
Таким образом, сегодня ДНЯО не подписали Индия, Пакистан, Израиль и Южный Судан, а в 2003 г. о выходе из Договора заявила КНДР. В этом контексте ключевая задача многосторонней дипломатии заключается в универсализации режима нераспространения.
ДНЯО установил международно-правовую норму применения гарантий МАГАТЭ в государствах-участниках Договора, не обладающих ядерным оружием. Механизм предполагает обязательное заключение соглашений между неядерным государством и МАГАТЭ (на основе типового соглашения о всеобъемлющих гарантиях МАГАТЭ – INFCIRC/153)[5]. На национальном уровне формируется Агентство о ядерных материалах, которое проводит проверку. Отличие от старой системы гарантий МАГАТЭ, существовавшей до 1968 г., заключается в том, что ранее гарантии распространялась на отдельные объекты при импорте по просьбе самого государства. В 1985 г. все пять ядерных держав добровольно поставили под контроль МАГАТЭ некоторые свои объекты.
Одновременно развивалась система экспортного контроля. На основании ст. 3 ДНЯО в 1971 г. был образован комитет Цангера. Экспортный контроль включает два компонента: исходный и специальный расщепляющийся материал (по этому пункту особых разногласий между государствами не было), оборудование и неядерные материалы для ядерного цикла. По второму пункту в 1974 г. был подготовлен специальный список (Trigger list). Главное условие поставки – контроль со стороны МАГАТЭ экспортируемого и реэкспортируемого ядерного материала, оборудования и материалов, предназначенных для обработки, использования или производства ядерных материалов.
Испытание Индией ядерного устройства в 1974 г. послужило поводом для изменения условий ядерных поставок. В 1975 г. была учреждена Группа ядерных поставщиков (ГЯП), в состав которой вошли ключевые поставщики и производители (в т. ч. страны, не присоединившиеся к тому времени к ДНЯО) ядерных материалов, оборудования и технологий, неядерных материалов для реакторов. В отличие от комитета Цангера, ГЯП не связана с ДНЯО (поэтому может осуществлять контроль и над ядерной технологией), а ее исходный список шире (в т. ч. с 1992 г. включает материалы и технологии двойного назначения).
Помимо ядерного оружия, разоруженческая проблематика охватывает другие виды ОМУ – химическое и биологическое оружие.
В 1993 г. была принята Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (КЗХО), а в 1997 г. учреждена Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО). Положения КЗХО предусматривали полное уничтожение химического оружия в мире к 29 апреля 2007 г. (позже срок был продлен до 2012 г., а затем на конференциях государств-участников принимались решения в отношении отдельных стран об увеличении срока). Так, позже ранее установленных временных рамок ликвидировали химоружие Ливия, Ирак, Сирия. Россия завершила уничтожение химического оружия в 2017 г., США – в 2023 г., став последней страной, уничтожившей запасы химического оружия (достоверность предоставленной Соединенными Штатами информации еще проверяется).
Несмотря на достижение главной цели КЗХО – уничтожение химоружия, – с 2015 г. ОЗХО несколько раз обвиняла Сирию в применении химоружия, а в 2018 г. была развернута антироссийская кампания Великобритании («дело Скрипалей» и «дело Навального»).
По «сирийскому досье» был создан Совместный механизм ОЗХО-ООН по расследованию случаев применения химоружия в Сирии (СМР). Дамаск обвинялся в использовании хлора в населенных пунктах Талменес – 21 апреля 2014 года, Сармин – 16 марта 2015 года, Кменас – 16 марта 2015 года, Хан-Шейхун – 4 апреля 2017 года (данный инцидент стал поводом для нанесения ракетного удара со стороны США), ИГИЛ[6] – в применении иприта в н. п. Мареа – 21 августа 2015 года, Умм-Хош – 16 сентября 2016 г. Деятельность СМР носила политизированный характер: виновниками в инцидентах всегда «назначали» сирийское правительство, поэтому в 2017 г. Россия заблокировала в СБ ООН продление мандата этой структуры, лишив его финансирования.
В апреле 2018 г. возник новый скандал: оппозиционные силы обвинили правительство Сирии в применении химоружия в г. Дума. До окончания расследования США, Великобритания и Франция нанесли ракетный удар по НИЦ в г. Барза и ряду сирийских объектов гражданской и военной инфраструктуры. При этом все доказательства, предоставленные позже Миссией по установлению фактов применения химического оружия в Сирии (МУФС), были косвенными. В ноябре 2018 г. был зафиксирован случай обстрела Алеппо снарядами с хлором, в котором обвинили боевиков и направили для расследования экспертов МУФС.
Вместе с тем вопросы атрибуции (т. е. выявления виновных в использовании химоружия в рамках конкретных инцидентов) не относятся к компетенции ОЗХО. Создание различных механизмов «расследования» под ее эгидой – очередной шаг политизации деятельности международной организации и многостороннего профильного сотрудничества в целом.
В сфере биологического оружия ключевым юридическим инструментом остается Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (КБТО) от 1971 г. Документ впервые в истории зафиксировал запрет на ликвидацию целого класса ОМУ. Согласно Конвенции, предметом запрета выступают «микробиологические или другие биологические агенты или токсины таких видов и в таких количествах, которые не имеют назначения для профилактических, защитных или других мирных целей». Такое фактическое понимание биологического и токсинного оружия не является исчерпывающим, поскольку не учитывает конвергенцию биологических и химических наук, не рассматривает возможность использования микробиологических агентов двойного назначения.
Основная проблема, связанная с укреплением режима запрещения этих видов вооружений, заключается в отсутствии контролирующего органа (по аналогии с МАГАТЭ и ОЗХО) и механизма верификации. В частности, этот вопрос поднимался на Специальной конференции государств-участников Конвенции в 1994 г. по разработке юридически обязательного протокола. Проект протокола содержал статьи по выработке мер проверки соблюдения положений КБТО, в т. ч. посещение объектов и расследование предполагаемых случаев нарушения Конвенции.
Активными сторонниками формирования режима верификации выступают государства Движения неприсоединения. Россия предлагает компромиссный вариант – усиление институциональной основы путем разработки дополнительного протокола, без проведения инспекций на местах. Российская инициатива предусматривает создание мобильных медико-биологических отрядов для оказания помощи в случае применения биооружия и противодействия распространению эпидемий, Научно-консультативного комитета. Однако категорически против развития системы контроля на основе юридически обязательного протокола выступают Соединенные Штаты Америки и Великобритания. Эти государства продвигают идею наделить соответствующими полномочиями уже существующую международную организацию (например, ВОЗ).
Имеется ряд других предложений по укреплению режима Конвенции. Швейцария предлагает усиливать сотрудничество по обзору научно-технических достижений. Китай стремится добиться учреждения в рамках ООН механизма по контролю за экспортом, а также принятия «кодекса поведения» в данной области. Индия и Франция выдвинули идею создания профильной базы данных; в развитие этого предложения в 2011 г. была создана база данных современных биотехнологий, которые могут быть использованы в мирных целях. Тем не менее западные страны на практике ограничивают доступ к таким сведениям, выдвигая предварительные условия для развивающихся стран.
Особое значение имеет проблематика мирного космоса, недопущение милитаризации и вепонизации космоса. На сегодняшний день полноценного режима контроля над космическим оружием и оружием в космосе не существует, а космическая среда становится новой ареной военно-политического противостояния. Так, Договор по космосу 1967 г. запрещает размещать в космическом пространстве любые виды оружия массового уничтожения, однако прочие системы вооружений Договором не ограничиваются. Следовательно, теоретически возможно попадание в космос оружия, которое не относится к ОМУ, но может иметь реальное применение с глобальной зоной охвата. Подобная ситуация представляет угрозу для спутников и наземных систем, ведет к подрыву стратегической стабильности как таковой и создает реальную угрозу международному миру и безопасности.
Существующий режим глобального управления космосом не решает многие из текущих вопросов космической безопасности, которые гораздо шире использования государствами ракет или явного вооружения космоса. Современные проблемы охватывают новые формы космического оружия, включая угрозы кибервойны, потенциальные формы терроризма, связанные с космическими системами, обслуживание на орбите, орбитальный мусор. Будущие вызовы включают в себя космические самолеты и гиперзвуковой транспорт, а также добычу полезных ископаемых в космосе.
Для разрешения подобных проблем дипломаты активно используют механизмы многосторонней дипломатии, в первую очередь площадки Первого комитета Генеральной Ассамблеи ООН, Конференции по разоружению (КР) в Женеве и Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях. Примером может служить вынесенный на обсуждение КР совместный российско-китайский проект договора о предотвращении размещения оружия в космическом пространстве, применения силы или угрозы силой в отношении космических объектов (ДПРОК), который предусматривает запрет на размещение в космосе оружия любого вида и на какие-либо силовые действия в отношении космических объектов. В условиях, когда работа Конференции по разоружению де-факто стагнирует, Россия продвигает идею политического обязательства не размещать первыми оружие в космосе, которое на сегодняшний день взял на себя ряд стран, придерживающихся ответственного подхода к космической деятельности и недопущения развязывания гонки космических вооружений. К ним относятся, например, страны – члены ОДКБ, государства Азии, Африки и Латинской Америки.
В современных реалиях игроками международных отношений становятся не только государства, но и целый ряд неправительственных участников: различные движения, объединения, группировки, НПО, транснациональные корпорации и пр. В результате усиливается не только их роль в международных делах, но и риски и угрозы со стороны «недобросовестных» игроков – террористических, экстремистских и преступных группировок. Особенность т. н. новых вызовов состоит в том, что они выходят за рамки национальных границ, и, как следствие, эффективное реагирование на них возможно только при скоординированном участии всех государств мирового сообщества.
Терроризм
Проблема терроризма, в эпоху холодной войны выступавшая в качестве одного из элементов арабо-израильского противостояния, обострилась в начале XXI в., после атаки 11 сентября 2001 г. Этот инцидент показал, что террористическая угроза окончательно приобрела глобальный характер.
Реакцией мирового сообщества стало принятие резолюции СБ ООН 1373 от 28 сентября 2001 г. на основании VII главы Устава ООН. В документе содержалась рекомендация об обмене между государствами разведданными о террористических группах, а также призыв к корректировке профильных национальных законов. Террористические атаки должны были быть квалифицированы в качестве уголовных преступлений. Под эгидой ООН учреждался Контртеррористический комитет СБ ООН и Контртеррористический исполнительный директорат по мониторингу выполнения государствами резолюции. Однако не было достигнуто общего понимания в отношении термина «терроризм» и выработки единых критериев классификации той или иной группировки в качестве террористической. Первоначально к террористам были отнесены только две группировки – «Аль-Каида» и «Талибан»[7].
Международное антитеррористическое сотрудничество определяется характером данного феномена. К особенностям транснационального терроризма следует отнести планирование терактов по всему миру, активное использование социальных сетей для пропаганды и финансовых механизмов (за счет контроля над месторождениями полезных ископаемых, сотрудничества с организованной преступностью, задействование систем Darknet и криптовалют, преимущественно биткоина, «налогообложение населения»), сетевой характер управления. Международные террористические организации опираются на экстремистские идеи, зачастую привлекают иностранных граждан, которые становятся боевиками, представляют угрозу совершения т. н. «технологичных» террористических актов, в ходе которых специально разработанные программы применяются для организации сбоев на объектах критической инфраструктуры и задействуется оружие массового уничтожения.
В дальнейшем на площадке ООН были приняты Глобальная контртеррористическая стратегия от 2006 г. (в рамках Генеральной Ассамблеи ООН), резолюции Совета безопасности ООН 2170, 2178, 2199, а также секторальные антитеррористические конвенции. Акцент в документах делается на необходимости укрепления антитеррористического потенциала отдельных государств, устранения условий, создающих благоприятную почву для распространения терроризма, обеспечения уважения прав человека в рамках антитеррористической политики. При активном содействии отечественной дипломатии в рамках Секретариата ООН было создано Контртеррористическое управление, которое возглавил представитель России В. И. Воронков.
Несмотря на то, что в базовом глобальном документе – Глобальной контртеррористической стратегии – закреплялся общий подход государств, по сей день отсутствует общепринятое определение терроризма.
Сотрудничество на глобальном уровне дополняет практикоориентированное взаимодействие на трансрегиональных и региональных площадках: ШОС, СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, Совет Европы, АСЕАН, различные интеграционные объединения стран исламского мира, Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна. Для борьбы с финансированием терроризма соответствующим мандатом была наделена Межправительственная комиссия по финансовому мониторингу (ФАТФ). Меняется подход к противодействию терроризму с учетом таких факторов, как рост использования социальных сетей и Интернета для пропаганды запрещенной идеологии, внутренней коммуникации и финансирования террористических группировок, развитие сетевого характера управления ячейками террористов.
Проблема наркотрафика
В регионах мира, страдающих от постоянных конфликтов, внутриполитических кризисов и низкого уровня социально-экономического развития, одним из источников национальных доходов выступает торговля наркотическими средствами. В уязвимом положении оказываются и государства-транзитеры (прежде всего страны Центральной Америки и Центральной Азии).
К основным мировым маршрутам наркотрафика относятся «Северный маршрут» (экспорт опиатов из Афганистана в Россию и Европу через Центральную Азию) и «Кокаиновый маршрут» (экспорт кокаина из Колумбии, Перу и Боливию через Центральную Америку и Мексику в США, а также в Европу – около 40 % через Западную Африку). Все большую озабоченность вызывает трафик синтетических наркотиков – т. н. «новых аналогов».
В 1988 г. была принята Конвенция ООН «Против незаконного распространения наркотиков и психотропных средств». В документе содержится призыв ввести уголовную ответственность за производство и потребление наркотических средств, и сегодня за торговлю тяжелыми наркотическими средствами уголовная ответственность предусматривается национальным законодательством всех стран. Степень тяжести наказания варьируется в зависимости от судебной системы государства: от заключения и конфискации имущества до смертной казни (Саудовская Аравия, Индонезия, Малайзия, ОАЭ, Таиланд, Сингапур, Филиппины).
Проблема наркотрафика тесно переплетается с другими вызовами и угрозами. Доходы, полученные от наркобизнеса, способствуют развитию коррупции в государствах, а также служат источником финансирования террористических формирований и преступных группировок. Торговля наркотиками увеличивает долю теневого сектора экономики, а также диспропорции в уровне социально-экономического развития внутри страны. Наркотрафик провоцирует рост вынужденной миграции. Во Всемирном докладе о наркотиках от 2023 г. отмечается, что мировые проблемы, возникающие в результате наркоторговли, препятствуют достижению всех Целей устойчивого развития. Дополнительным усугубляющим фактором служат попытки размывания и ослабления действующего международно-правового режима контроля над наркотиками, например в рамках таких нарколиберальных тенденций, как легализация каннабиса в рекреационных и медицинских целях.
Юридические документы, формирующие международный режим борьбы с производством наркотиков и наркотрафиком, включают Единую конвенцию о наркотических средствах (1961 г.), Венскую конвенцию о психотропных веществах (1971 г.) и Конвенцию ООН по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (1988 г.). Международный контроль осуществляется на основе четырех списков наркотических средств. Институциональная структура носит разветвленный характер. В составе ЭКОСОС ООН эти вопросы входят в компетенцию Комиссии по наркотическим средствам. Весомый вклад в борьбу с наркотрафиком вносят Управление ООН по наркотикам и преступности, Международный комитет по контролю над наркотиками и Интерпол.
Вынужденная миграция
Военные действия, учащающиеся стихийные бедствия, неблагоприятная социально-экономическая, гуманитарная ситуация, экологическая и санитарно-эпидемиологическая обстановка приводят к росту вынужденной миграции.
Одной из категорий вынужденных мигрантов выступают беженцы. Проблемой беженцев занимается Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). В соответствии с Женевской конвенцией от 1951 г. и Протоколу к ней от 1967 г., под беженцем понимается лицо, которое находится за пределами страны происхождения, испытывает вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к какой-либо социальной группе, политических убеждений, не имеет возможности или желания пользоваться защитой своей страны. Вместе с тем понятие «беженец» не охватывает всех лиц, нуждающихся в международной защите.
В международном праве в отношении мигрантов действует принцип невысылки (ст. 33 Женевской конвенции 1951 г.), а сами беженцы обладают правом на убежища – территориальное (получение статуса беженца или временной защиты, чаще предоставляемое в условиях массового притока мигрантов) или дипломатическое (на территории дипломатических представительств). Роль центрального координирующего механизма глобального сотрудничества по вопросам миграции играет Международная организация по миграции (МОМ), изначально созданная для содействия в переселение лиц, перемещенных в ходе Второй мировой войны. МОМ отвечает за оказание помощи беженцам, пострадавшим от конфликтов и природных катастроф. Примером могут послужить меры, принятые МОМ в отношении беженцев и перемещенных лиц после землетрясения в Пакистане, цунами в Индонезии, на фоне конфликтов в Косово и Восточном Тиморе.
Наиболее явно проблема беженцев проявилась в палестино-израильском конфликте. Вооруженные конфликты в Северной Африке и на Ближнем Востоке приводят к росту потоков беженцев в европейские страны, что привело к миграционному кризису. Попытки Европейского союза ограничить потоки мигрантов привели к росту нелегальной миграции. Высокая доля нелегальной миграции приходится на США – из латиноамериканских государств. В России значительную долю нелегальных мигрантов составляют граждане центральноазиатских республик.
Международное регулирование вынужденной миграции включает несколько элементов: ограничение миграционных потоков (введение квот на национальном уровне или в рамках интеграционных структур), противодействие незаконной миграции, реализация превентивных мер по нормализации политического и социально-экономического климата в государствах происхождения мигрантов. Особе внимание уделяется адаптации мигрантов к условиям проживания в принимающей стране – организации обязательных курсов по изучению местного языка, культуры, конституционного строя, правовой системы.
Международная информационная безопасность
По мере научно-технологического развития активизируется использование цифровых технологий в различных сферах общественно-политической и экономической жизни. Переход на «цифровые рельсы» сопровождается беспрецедентным ростом угроз, связанных с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Новые технологические возможности способствует расширению методов криминальной и террористической деятельности, применению ИКТ для дезинформации и дискредитации государства на международной арене. По-прежнему сохраняется проблема недостатка адаптации международного права к информационному пространству, отсутствия границ в ИКТ-среде и механизма атрибуции – определения источника кибератак (это создает «свободу рук» при осуществлении политической атрибуции на основе принципа highly likely, т. е. без предоставления конкретных доказательств). Обостряется тенденция по милитаризации области ИКТ (создание кибервойск, проведение киберопераций и т. д.).
Сегодня проблематика международной информационной безопасности включает несколько измерений:
• злонамеренное использование ИКТ государствами, поддерживаемыми государствами структурами и группировками в военно-политических целях (в т. ч. как инструмента гибридных и информационных войн);
• противоправное использование ИКТ в преступных целях (в рамках данного трека также часто рассматривается проблема кибертерроризма);
• усиление американского доминирования в режиме управления Интернетом.
На каждом из трех направлений в рамках ООН функционируют профильные глобальные площадки: Рабочая группа открытого состава по безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ, Специальный комитет по разработке всеобъемлющей Конвенции о противодействии использованию ИКТ в преступных целях (оба механизма созданы по инициативе России в 2018 и 2019 г. соответственно). Управление Интернетом осуществляет американоцентричная организация ICANN, однако в последнее время все больше государств выступают за интернационализацию управления глобальной сетью на базе Международного союза электросвязи (спецучреждения в составе ООН).
С 1998 г., когда проблематика международной информационной безопасности была вынесена на повестку дня ООН, ежегодно принимаются подготовленные Россией и ее коспонсорами резолюции «Достижение в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности». В 2021 г. впервые, единственный раз в истории в Генеральной Ассамблеи ООН был принят совместный российско-американский проект резолюции. В документах фиксируется общее понимание государств относительно угроз в информационном пространстве и необходимости развития международного сотрудничества на данном направлении. На сессиях профильных механизмов – РГОС и Спецкомитета – принимаются итоговые и промежуточные доклады, содержащие практические рекомендации.
Тем не менее все эти документы носят рекомендательный характер. В этой связи в целях укрепления международного режима информационной безопасности важное значение отводится подготовке юридически обязательных конвенций по каждому из трех направлений, обозначенных выше. На практике реализация подобных инициатив сталкивается с сопротивлением со стороны западных государств, которые стремятся подменить глобальные площадки альтернативными форматами взаимодействия «демократических» стран в рамках продвижения т. н. порядка, основанного на правилах.
Пиратство
В последние годы в ряде районов Мирового океана, особенно вблизи Африканского континента, участились случаи нападения пиратов на морские суда. Среди причин выделяются политическая нестабильность, экономико-социальные потрясения и беззаконие, например, в Сомали. Пиратство достигло таких масштабов, что представляет опасность международному миру и безопасности и попадает на повестку дня Совета Безопасности ООН.
Ранее существовала проблема определения и квалификации деяния в качестве пиратства: требовался международный унифицированный подход к проблеме на основе универсального договора. Международное сотрудничество в деле борьбы с пиратством началось с принятия Конвенции об открытом море, принятой в Женеве в 1958 г. Заменившая ее Конвенция о морском праве от 1982 г. предусматривает обязанность государств сотрудничать «в максимально возможной степени в пресечении пиратства в открытом море или в любом другом месте за пределами юрисдикции какого-либо государства».
Угроза пиратства служит препятствием для обеспечения свободы судоходства и личной безопасности пассажиров и экипажей морских судов, стабильности мировой торговли и навигации. Сбои в торговле увеличивают финансовые потери судовладельцев и производителей. Рост издержек, в том числе обусловленных повышением страховых взносов и расходов на безопасность, приводит к увеличению расходов потребителей. В дополнение к этому пиратство затрудняет оказание гуманитарной помощи. Наглядной же демонстрацией тех изменений, которые происходят в мировой торговле в связи с изменением логистических цепочек доставки товаров (например, из Китая в ЕС и наоборот по маршруту Ла-Манш – Гибралтар – Средиземное море – Суэцкий канал – Баб-эль-Мандебский пролив – Малаккский пролив – Южно-Китайское море), стали ситуации вокруг аварии контейнеровоза «Эвер Гивен» в Суэцком канале от 23 марта 2021 г. или атаки йеменского движения «Ансар Аллах»[8] на сухогрузы стран Запада и Израиля в Баб-эль-Мандебском проливе в конце 2023 г.