На Евро-Атлантическом направлении нарастают противоречия между Россией и государствами региона. Эти противоречия постепенно проявлялись в 2012–2013 гг., обострились после эскалации конфликта в 2014 г. и многократно увеличились после отказа США и НАТО принять российское предложение о гарантиях безопасности и начала специальной военной операции в феврале 2022 г. При выстраивании взаимодействия с этими странами Российская Федерация во главу угла ставит соблюдение принципов равноправного сотрудничества и неделимости безопасности, а для этого нужно отказаться от обеспечения собственной безопасности за счет безопасности другого государства. Сегодня отношения с США, англосаксонскими и европейскими странами носят комбинированный характер, а перспективы развития сотрудничества с ними зависят от того, смогут ли они отказаться от политики разделительных линий, русофобской риторики и недружественных действий в отношении России.
Согласно Концепции внешней политики России от 2023 г. страны Евро-Атлантического региона занимают последнее место в иерархии приоритетов отечественной дипломатии, причем среди них выделяются две группы – Европейский регион; США и англосаксонские государства. Развитие межгосударственных отношений на этом региональном направлении практически заморожено в силу «недружественных действий» и «агрессивной политики» в отношении России со стороны ряда европейских стран: Организации Североатлантического договора, Европейского Союза, Совета Европы, США и англосаксонских государств.
В официальных документах, выступлениях президента России и представителей МИД России эти страны обычно называются «коллективным Западом». Это понятие, помимо указанных выше, включает и другие «недружественные государства» Азиатско-Тихоокеанского региона и Океании (республика Корея, Сингапур, Япония, Тайвань (Китай) и Микронезия). Государство попадает в категорию «недружественных», если оно вводит политические, экономические и иные ограничительные меры против физических и юридических лиц Российской Федерации, осуществляет действия, представляющие угрозу территориальной целостности России, дестабилизируют ее экономическое и политическое положение.
До 2022 г., когда активизировалась политика антироссийских санкций, шесть из десяти ключевых внешнеторговых партнеров России – это государства, которые в 2023 г. вошли в перечень «недружественных стран».
Концептуализация понятия «недружественных государств» во внешнеполитической стратегии Российской Федерации – это не что иное, как реакция на усиление санкционного давления со стороны этой группы стран.
Изначально под санкциями понимались политические и экономические инструменты воздействия на страну, чтобы заставить правительство отказаться от проведения того или иного внутреннего и внешнеполитического курса.
В российском правовом поле термин «недружественные государства» впервые был закреплен в 2018 г. в законе «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств». В 2021 г., когда был принят указ «О применении мер воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств», президент России поручил сформировать список «недружественных государств».
После начала специальной военной операции многократно увеличились антироссийские ограничительные меры (санкции), причем как количественно, так и качественно. В результате понятие «недружественных государств» закрепилось не только в политическом дискурсе – 5 марта 2022 г. был принят специальный документ, содержащий перечень таких стран. Список включил 48 государств, включая весь Европейский Союз.
До 22 февраля 2022 г. было введено 2 695 санкций против России, а после этой даты – еще 14 887. В страновом срезе лидерами по числу санкций стали США, за ними следует Канада.
При этом Россия обогнала другие страны по количеству санкций, направленных против себя.
До февраля 2022 г. практика введения санкций состояла преимущественно в признании «токсичным» главы государства (М. Каддафи в Ливии, С. Хусейн в Ираке), а борьба за безопасность страны связывалась с физическим уничтожением политического лидера. Второе направление представляли экономические ограничительные меры (замораживание активов, отказ от реализации мер экономической помощи, ограничение экспорта и импорта товаров). Качественные изменения заключались в том, что санкции начали носить тотальный характер, то есть охватывать практически все сферы общественно-политической и экономической жизни. Главная цель – создать такие условия, чтобы население отказалось от привычного образа жизни и, как следствие, увеличился риск подрывной деятельности, началась дестабилизация внутриполитической обстановки и стремление к смене политического руководства.
Политические санкции
Политические санкции подразумевают принятие недружественных мер в отношении государственных деятелей, прежде всего высших должностных лиц. 17 марта 2023 г. Международный уголовный суд в Гааге выдал ордер на арест действующего президента Российской Федерации В. В. Путина. Главу российского государства обвинили в «незаконной депортации детей с оккупированных территорий Украины в Россию». Примечательно, что такая мера применялась не впервые против главы государства – ранее Международный уголовный суд предпринимал аналогичные действия против Омара аль-Башира (Оман) и Муаммара Каддафи (Ливия). Однако впервые ордер был выдан против руководителя ядерной державы, постоянного члена Совета безопасности ООН.
Персональные санкции
Помимо главы государства, объектом санкционного давления становится российская «элита» – члены Правительства, парламента и другие высокопоставленные чиновники, представители бизнеса, общественных организаций. Впервые такие ограничительные меры против России были введены в 2012 г. (акт Магнитского, о котором упоминалось ранее).
Сегодня по количеству превалируют именно персональные санкции. После 22 февраля 2022 г. из 14 887 введенных ограничительных мер 11 056 (74 %) были против отдельных физических лиц.
Дипломатические санкции
Дипломатические санкции состоят из целого комплекса ограничительных мер, который можно подразделить на четыре группы:
1) санкции против дипломатического персонала;
2) санкции против дипломатической собственности;
3) ограничение участия России в институтах многосторонней дипломатии;
4) понижение уровня или разрыв дипломатических отношений.
Расширяется практика объявления российских дипломатов persona non grata и их последующей высылкой из стран пребывания. После февраля 2024 г. высылки дипломатов приобрели массовый характер.
В нарушение Венских конвенций о дипломатических (1961 г.) и консульских сношениях (1963 г.), о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера (1975 г.) дается отказ в выдаче или продлении дипломатических виз. Это фактически равнозначно лишению допуска к участию в мероприятиях не только на двустороннем уровне, но и на площадках международных (ООН и институты системы ООН) и региональных организаций (ОБСЕ, Совет Европы, АТЭС и др.). Беспрецедентным с точки зрения международного дипломатического права является невыдача виз российским делегатам на 77-ю сессию Генеральной Ассамблеи ООН в нарушение принципа суверенного равенства государств.
На дипломатический персонал и консульских должностных лиц оказывается прямое давление за рубежом, вводятся ограничения и совершаются акты вандализма против дипломатической собственности, что препятствует бесперебойному функционированию российских загранучреждений и создают угрозу личной безопасности. В частности, после 24 февраля 2022 г. крупные инциденты произошли в посольствах России в Ирландии, Нидерландах, Греции, Эстонии и на Кипре, консульстве России в Финляндии, постоянном представительстве России при Совете Европы в Страсбурге, Российском центре науки и культуры во Франции.
Все чаще противоправные действия предпринимаются в отношении дипломатической собственности России за рубежом, а именно – арест объектов консульских и иных учреждений (не дипломатических, поскольку они обладают меньшим набором привилегий). Серия незаконных арестов объектов российской дипломатической собственности прошла в США после закрытия генеральных консульств России в Сан-Франциско и Сиэтле, торгпредства России в Вашингтоне, отделения торгпредства России в Нью-Йорке. Помимо этих учреждений аресту подверглись резиденции генеральных консулов в Сан-Франциско и Сиэтле, «посольские дачи» (служебные помещения для проведения мероприятий и резиденции персонала) в штатах Нью-Йорк и Мэриленд. Среди других примеров – изъятие Варшавой комплекса бывшего советского торгпредства, которое находилось в дипломатической собственности Российской Федерации.
Чтобы нанести имиджевый урон и понизить авторитет России на международной арене, сводится к минимуму реальное участие России в работе многосторонних институтов, политизируется повестка некоторых глобальных и региональных организаций. К примеру, в 2022 г. Россия была вынуждена инициировать выход из Совета Европы ввиду низкой эффективности и существенных перекосов антироссийского характера в деятельности данной организации. Активизируются попытки вытеснения России из структур ООН, в частности, ставятся вопросы ограничения права вето Российской Федерации в Совете безопасности ООН, исключения из Совета ООН по правам человека, снижение или полного прекращения российского присутствия в руководящих органах Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) и Международного союза электросвязи.
Отдельный инструмент дипломатических войн – разрыв дипломатических отношений. В 2008 г. дипломатические отношения с Россией разорвала Грузия (сегодня российско-грузинские двусторонние отношения поддерживаются через секции интересов при посольствах в Швейцарии), в 2022 г. с аналогичным заявлением выступили Микронезия и Украина. С 2015 г. наблюдается разрыв в отношениях России – НАТО, проявившийся в том числе в прекращении работы Совета России – НАТО. Отдельные страны понижают уровень дипломатических отношений. Примером служат решения государств Балтии – Литвы, Латвии и Эстонии.
Финансовые санкции
К финансовым санкциям относится блокировках российских золотовалютных резервов на счетах западных банков. В марте 2022 г. страны коллективного Запада заморозили 300 млрд долл. (практически половина Национального фонда благосостояния России)[22]. Кроме того, вводятся санкции против российских банков. По состоянию на сентябрь 2023 г. ограничительные меры затронули 31 российский банк (25 из них находятся в SDN-листе, где еще более жесткие блокирующие санкции), в их числе 11 системообразующих банков: Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Россельхозбанк, Финансовая корпорация «Открытие», Промсвязьбанк, Альфа-Банк, Росбанк, Московский кредитный банк, Совкомбанк и Тинькофф Банк.
Другая ограничительная мера против России в финансовой сфере – блокировка системы SWIFT для российских банков. Эта система позволяет поддерживать сообщение между банками и проводить быстрые транзакции. По количеству пользователей SWIFT Россия уступала только США. В марте 2022 года Европейский Союз, США, Канада и Великобритания приняли такую меру в отношении нескольких ключевых российских банков, а в июне ЕС отключил от системы Сбербанк, Московский кредитный банк и Россельхозбанк.
Санкции затронули и платежные системы. В России не работают карты платежных систем Visa и Mastercard, выпущенные за рубежом, а российские карты данных платежных систем не принимаются в иностранных государствах. Создаются искусственные барьеры для использования банковских карт МИР.
Экономические санкции
Массовый характер носят экономические санкции. В первую очередь, речь идет об уходе с российского рынка западных компаний. По оценкам экспертов, за 2022 г. прекратили свою деятельность в России 8,5 % западных компаний[23]. Кроме того, в отношении компаний-нарушителей санкционного режима вводятся вторичные санкции, чтобы противодействовать параллельному импорту западных компаний.
Большая доля ограничительных мер приходится на энергетический сектор. Вводятся санкции на экспорт российских энергоносителей, запреты на осуществление инвестиций в российский энергетический сектор, искусственно создаются препятствия транспортировки энергоресурсов (подрыв газопроводов «Северный поток» и «Северный поток – 2»).
Отдельный подвид экономических санкций – транспортные. Они включают ограничение прямого авиасообщения, запрет иностранным компаниям на полеты в Россию, а российским – за рубеж. Для ряда воздушных судов зарубежных авиакомпаний вводится запрет на использование воздушного пространства Российской Федерации. Вынужденный облет российской территории приводит к максимизации экономического ущерба и снижения рентабельности авиаперевозок. Западные лизинговые компании разрывают договоры с Россией, требуя вернуть лизингодателю самолеты иностранного производства, используемые российскими авиакомпаниями.
Спортивные санкции
Санкционная политика затрагивает и спорт. Хотя политизация спорта началась до событий февраля 2022 г. (допинговые скандалы, запрет на национальную символику, предвзятое отношение к спортсменам и т. д.) именно после этой даты возрос масштаб спортивных санкций. Если ранее российские спортсмены допускались к участию в международных стартах, в частности, в Олимпийских играх, под нейтральным флагом, без использования национальной символики и российского гимна, то затем они были лишены права на участие в международных соревнованиях под эгидой федераций, включая чемпионаты Европы и мира. Россия была исключена из большинства международных спортивных федераций. Ограничения также связаны с проведением соревнований на территории России.
К жестким антироссийским санкциям присоединился Международный олимпийский комитет. Российские атлеты не были допущены на квалификационные соревнования – отбор на Олимпийские игры—2024 в Париже, под вопросом их участие на зимней Олимпиаде в 2026 г. в Милане. Сам факт введения подобных санкций свидетельствует о нарушении принципов, закрепленных в Олимпийской хартии, включая обеспечение права человека на занятие спортом, обязанность соблюдения политического нейтралитета спортивными организациями внутри Олимпийского движения, продвижение спорта в интересах развития человечества и создания мирного общества, отсутствие дискриминации, защиту спортсменов, не принимающих допинг и следующих принципам честного спортивного соперничества, и др.
Санкции в сфере культуры, науки и образования
Объектами санкций в гуманитарной сфере становятся как учреждения культуры, науки и образования, так и представители. В 2022 г. группа Bizot (Международная музейная организация) исключила из состава ряд российских музеев – Государственную Третьяковскую галерею, ГМИИ им. А. С. Пушкина, музеи Московского Кремля. За рубежом замораживаются активы российских музеев.
В «недружественных странах» формируется «культура отмены» российского гуманитарного наследия путем введения запретов на исполнение произведений российских композиторов, проведение гастролей российских театров. В дополнение к этому с российского рынка уходят стриминговые платформы и западный кинематограф, а отечественные фильмы не допускаются к показу в иностранных государствах.
Сворачивается сотрудничество по линии научных и образовательных организаций. Среди стран, ограничивающих научное сотрудничество с Россией, выделяются Германия, Финляндия, Украина, Норвегия, Великобритания и страны Европейского Союза (Польша, Италия, Чехия, Франция).
Санкции в отношении СМИ и иных информационных ресурсов
Отдельный блок ограничительных мер со стороны «недружественных государств» принимается в отношении российских журналистов и СМИ. Речь идет о приостановке вещания российских телеканалов и блокировке информационных порталов, отстранении от работы на зарубежных радиостанциях ведущих российского происхождения, введение персональных санкций против корреспондентов, журналистов, телеведущих, генеральных директоров телеканалов и информационных агентств, запрет репостов на материалах российских информационных источников, замораживание их активов на счетах в иностранных банках, а также отказ в аккредитации представителей СМИ Российской Федерации к участию в освещении международных мероприятий.
Согласно МИД РФ, по состоянию на 11 августа 2023 г.[24] после начала специальной военной операции подобные рестрикции ввели 25 государств, Европейский Союз и НАТО Помимо стран коллективного Запада к ограничению вещания российских информационных ресурсов присоединились Колумбия, Коста-Рика и ЮАР (прекращение ретрансляции телеканала RT).
Ограничительные меры вводятся не только государствами и межгосударственными объединениями, но и со стороны интернет-платформ, которые блокируют аккаунты русскоязычных каналов, в том числе федеральных, вводят запреты на размещение рекламы российскими СМИ, удаляют посты с объективной информацией о происходящих событиях, размещенные на официальных аккаунтах посольств России. Беспрецедентным стало решение запрещенной на территории Российской Федерации Meta[25] (Facebook) о разрешении публикации призывов к насилию в отношении россиян (решения от 11 марта и 11 апреля 2022 г.). В отношении России недружественные действия предприняли восемь интернет-платформ: Twitter, Instagram, YouTube, Meta (Facebook), Google, TikTok, AppStore, Spotify.
Главная цель санкций против отечественных СМИ и других информационных ресурсов – дискредитация имиджа России на международной арене и дестабилизация внутриполитической ситуации путем оказания психологического давления на население и размывания духовно-нравственных основ российского общества с помощью деструктивного контента. Попытки вытеснения Российской Федерации из глобальной информационной среды создают угрозу снижения объективного восприятия России в мировом гуманитарном пространстве.
Окончание холодной войны, распад СССР и социалистического лагеря означали, что логика биполярного противостояния соперничавших блоков (НАТО и ОВД) как ключевой элемент Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений уходит в прошлое. В Европе началось формирование новой системы международных отношений. В начале 90-х гг. Российская Федерация рассчитывала, что в основе европейской архитектуры безопасности будет лежать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Москва исходила из того, что в новых условиях потребность в НАТО и подобных ему блоковых структурах отпадет, потому что взаимодействие по линии «запад-восток» больше не будет конфронтационным. СБСЕ, в свою очередь, представляло собой «надблоковую» структуру, объединявшую страны, которые в годы холодной войны принадлежали к противоположным блокам. Предполагалось, что СБСЕ станет основой для установления партнерских и добрососедских отношений в Европе, а также ключевым элементом пространства безопасности «от Ванкувера до Владивостока».
Такая точка зрения была отражена в Концепции внешней политики России 1993 г. В документе утверждалось, что развитие общеевропейского процесса, т. е. взаимодействие по линии СБСЕ, «является центральным на сегодняшний день каналом обеспечения широкой вовлеченности России в европейские дела, а также в формирование Европейско-Атлантического и Евро-Азиатского сообществ». Согласно тексту Концепции, «в интересах России содействовать поступательному развитию процесса СБСЕ, способствовать его дальнейшей институционализации, превращению в основополагающий элемент формирующейся новой архитектуры международного сообщества во всех ее измерениях». При этом в начале 1990-х гг. в высшем руководстве Российской Федерации популярным было мнение, что развитие сотрудничества в рамках СБСЕ не противоречит налаживанию отношений между Россией и НАТО, и оно призывало «обеспечить самую тесную увязку ЕС, НАТО, ЗЕС и формирующейся системы безопасности СБСЕ».
В декабре 1994, выступая на Будапештской встрече СБСЕ, где было принято решение об институционализации организации, Б. Н. Ельцин сделал акцент на необходимости сформировать общеевропейскую организацию с надежной правовой базой. Москва выразила готовность обсудить со странами-участницами вопросы предоставления взаимных перекрестных гарантий безопасности отдельным государствам или группам государств в двустороннем или многостороннем порядке. В Будапеште были представлены наиболее радикальные идеи преобразования европейской системы безопасности – создание «евро-ООН» и «Евросовета безопасности».
Тем не менее претворить в жизнь планы по превращению СБСЕ (с 1995 – ОБСЕ) в ключевой элемент новой системы межгосударственных отношений не удалось. Причин было несколько:
1) США, почувствовав свое полное военное и экономическое доминирование в постбиполярном мире и увидев желание стран Восточного блока присоединиться к евроатлантическим структурам, взяли курс на укрепление Североатлантического Альянса, который уже с 1994 г. стал официально рассматриваться как основной элемент системы европейской безопасности. Начался процесс подготовки к расширению Альянса, а общеевропейский трек теперь рассматривался только в качестве вспомогательного механизма;
2) ОБСЕ показала себя слишком медленно работающей организацией, не способной эффективно урегулировать конфликты. Этому отнюдь не способствовала система принятия решений в Постоянном совете ОБСЕ (консенсус всех 57 членов) и доминирующее положение, которое удалось занять США и союзным им странам (они делали акцент на правах человека, а не на безопасности). Созданные в рамках ОБСЕ миротворческие миссии на пространстве бывшего Советского Союза – в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Северной Осетии и Абхазии – были малоэффективными;
3) Европейский Союз начал развивать свое собственное военно-политическое направление деятельности. В 1992 г. Маастрихтский договор ввел понятие «трех опор», одной из которых являлась Общая внешняя политика и политика безопасности. К концу 1990-х гг. ЕС планировал создать силы быстрого реагирования (до 60 тысяч военнослужащих) к 2003 г. В 2003 и 2004 гг. силы ЕС были размещены в Македонии и Боснии и Герцеговине. Таким образом, наметилось смещение центра тяжести в системе европейской безопасности в сторону ЕС и НАТО.
Несмотря на временное улучшение отношений США и России в 2001–2002 гг. на фоне их сотрудничества в борьбе с терроризмом, в целом в конце 1990-х – начале 2000-х нарастали тенденции, способствовавшие пересмотру Россией своей позиции в отношении системы международных отношений в Европе:
1) расширение НАТО на восток (1999 и 2004);
2) отказ западных стран ратифицировать Стамбульский договор об адаптации ДОВСЕ (1999);
3) выход США из договора ПРО (2002) и курс на создание в Европе системы противоракетной обороны, участие в которой России было фактически заблокировано;
4) «цветные революции» в Грузии (2003), на Украине (2004) и в Киргизии (2005).
После избрания президентом РФ Д. Медведева в 2008 г. было решено сформулировать предложения российской стороны о создании новой системы международных отношений и безопасности в Европе в одном документе. 5 июня 2008 г. Д. А. Медведев выступил с инициативой о разработке Договора о европейской безопасности (ДЕБ). Ее суть – создать в области военно-политической безопасности в Евро-Атлантике единое, неразделенное пространство. Российское понимание основных смысловых блоков будущего договора состояло в следующем:
1) юридически обязывающее толкование базовых принципов безопасности в Европе, в т. ч. недопустимость применения силы;
2) отказ от претензий отдельных государств и их групп на эксклюзивные права на поддержание мира и безопасности в Евро-Атлантике (имелись в виду США и НАТО);
3) определение базовых принципов развития режимов контроля над вооружениями, установления принципа разумной достаточности в военном строительстве;
4) развитие сотрудничества в области противостояния новым вызовам и угрозам, выработка единого подхода к урегулированию кризисов в Европе.
Целостный текст проекта Договора о европейской безопасности (ДЕБ) был опубликован в конце 2009 г. Предлагалась институциональная структура: консультации, Конференция и Чрезвычайная конференция (последняя созывалась бы в случае агрессии). Вопросы контроля над вооружениями и противостояния новым вызовам и угрозам в документе не затрагивались. В целом проект ДЕБ оказался компромиссным: он предполагал не полную ликвидацию блоков, а обрамление их деятельности в новую структуру.
Предложения Д. А. Медведева, направленные на создание нового механизма коллективного поддержания мира в Европе, были восприняты европейцами неоднозначно. ЕС в целом поступил чрезвычайно осторожно. Главы внешнеполитических ведомств стран-членов согласились, что необходимо изменить архитектуру европейской безопасности, но никто из них не подтвердил, что это нужно сделать в соответствие с инициативой Россией.
Мнения в Евросоюзе разделились. ФРГ, Франция и Италия, хоть и не полностью согласились с предложениями России, но призвали НАТО и ЕС обратить на них внимание, а также высказались за расширительную трактовку безопасности (не только hard security, но и экономика, права человека). Прибалтика, Восточная Европа и Великобритания выступили резко против российских предложений, утверждая, что они ослабят НАТО и ОБСЕ.
В целом предложения о ДЕБ, хоть и не были приняты, но дали толчок развитию дискуссии по проблемам евробезопасности. Так, в 2010 было сделано Лиссабонское совместное заявление Совета Россия – НАТО, где была заявлена цель создать подлинное стратегическое и модернизированное партнерство.
Однако в дальнейшем ситуация в области безопасности в России и мире стала ухудшаться. После украинского кризиса ситуация серьезно осложнилась – страны Евро-Атлантики не признали изменение государственной границы Украины и вхождение Крыма в состав России, была расширена политика санкций. И без того «вялые» дискуссии были прекращены, что говорит о том, что большинство стран региона не готовы пока признать необходимость проведения реформы системы европейской безопасности, несмотря на все ее недостатки, включая очевидную неэффективность и нарастающую контрпродуктивность.
Сегодня деятельность ОБСЕ сталкивается с существенной критикой. Прежде всего, речь идет о «перекосах» ОБСЕ – миссии ОБСЕ направляются преимущественно в страны бывшего СССР, а внимание уделяется только «корзине», связанной с защитой прав человека и мониторингом выборов (деятельность Бюро по демократическим институтам и правам человека). Постепенно ОБСЕ передала функции традиционным западным институтам (НАТО, ЕС) в рамках концепции новой архитектуры безопасности. ОБСЕ сохраняет за собой вспомогательную роль (полевые миссии). Одной из причин маргинализации ОБСЕ является то, что Организация изначально навязывала другим участникам свое понимание прав человека, сделав акцент на политических правах при игнорировании социально-экономических. Это встречает противодействие со стороны суверенных государств.
Ключевыми вопросами на повестке дня западноцентричных институтов (НАТО и ЕС) являются задача расширения на Восток и противодействия угрозы со стороны конкретных государств, включая Россию. При этом сама ОБСЕ не является полноценной региональной организацией – отсутствует Устав и понятийный аппарат в части, касающейся деятельности ОБСЕ (нет правового обоснования миротворческих миссий ОБСЕ).
Попыткой преодоления кризиса европейской безопасности стала инициатива России, выдвинутая в конце 2021 г., которая предполагала заключение двух документов – Договора с США о гарантиях безопасности и Соглашения с НАТО о мерах обеспечения безопасности. Согласно этой инициативе, западные государства должны взять на себя обязательства по нерасширению Североатлантического Альянса на Восток, взаимно отказаться от проведения мероприятий (учений), наносящих ущерб другой стороне, а также не размещать ракеты средней и меньшей дальности наземного базирования и ядерное оружие вне национальной территории. Нежелание не только принять, но и обсуждать эти предложения со стороны США и их «сателлитов» подтвердило, что сегодня наблюдается деградация отношений России на Евро-Атлантическом направлении по всем азимутам – в двусторонних отношениях России и США, России и англосаксонских государств, России и европейских стран; в общеевропейских организациях (Совет Европы и ОБСЕ); по линии Россия – НАТО и Россия – ЕС.
Несмотря на постепенное ухудшение отношений после событий на Украине в 2014 г., евро-атлантическое направление внешней политики России развивалось в политической, экономической и гуманитарной сферах. До 2022 г. доля товарооборота во внешней торговле России как со странами Европейского союза, так и с англосаксонскими государствами оставалась значительной.
Импульсом развития отношений между Россией и Европейским Союзом послужила идея «демократической солидарности» первой половины 1990-х гг., которая фактически заслонила противоречия, существовавшие между российским государством и странами Запада. Изначально формирование российско-европейского партнерства базировалось на принципе кондициональности, т. е. обеспечения интеграции в общеевропейское пространство в обмен на признание принципа value based policy (политики, основанной на ценностях) в ЕС – верховенство права, европейская трактовка проблематики прав человека, демократии и т. д. Примечательно, что первым внешнеполитическим документом стратегического характера в Европейском союзе стала «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России», закрепившая цель формирования стратегического партнерства и в перспективе – зоны свободной торговли (она так и не была создана).
На основе Соглашения о сотрудничестве и партнерстве от 1997 г. оформился механизм политического диалога: два раза в год проводились саммиты, на министерском уровне был создан Совет сотрудничества (с 2003 г. – Постоянный совет партнерства), по линии высоких должностных лиц – Комитет сотрудничества. В рамках Комитета парламентского сотрудничества развивалось взаимодействие между органами законодательной власти России и парламентом ЕС. Контакты поддерживались между Правительством России и Европейской комиссией.
Наиболее благоприятным периодом в отношениях между Россией и ЕС была первая половина 2000-х гг., когда были приняты четыре «дорожные» карты» (пространства): экономическая; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки, образования и культуры.
Ключевой трек взаимодействия представляла торговля, где главная цель заключалась во взаимной либерализации доступа на рынки друг друга. Удалось установить режим наибольшего благоприятствования, предполагавший отмену количественных ограничений, введенных Российской Федерацией (исключение – текстиль, сталь, ядерное топливо) при сохранении за Россией права квотирования и закрытия рынка для инвестиций в банковский и страховой секторы. Помимо этого был подписан ряд отраслевых соглашений – по стали, по текстилю, по научно-техническому сотрудничеству.
Был запущен диалог о формировании безвизового пространства. В 2006 г. было принято Соглашение об упрощении визового режима, активизировалась борьба с нелегальной миграцией, в том же 2006 г. подписано Соглашение о реадмиссии, осуществлялось взаимодействие по борьбе с наркотрафиком и терроризмом, а еще ранее, в 2000 г, был принят План совместных действий в целях борьбы с организованной преступностью. Что касается внешней безопасности – были проведены совместные операции в Чаде и Центральноафриканской республике, велась борьба с пиратством в районе Африканского рога, продолжалось сотрудничество в области реагирования на чрезвычайные ситуации. Россия и Европейский союз участвовали в разрешении «иранского досье» и мирном процессе по ближневосточному урегулированию («квартет»). Однако данное направление сотрудничества изначально было наиболее слабым из-за различного понимания угроз Россией и европейскими странами, политики НАТО и США в Европе, в том числе из-за кризиса «ЕвроПРО». В гуманитарной сфере ключевым достижением стало укрепление образовательных связей (создание на базе МГИМО Европейского учебного института).
Первые проявления кризиса в отношениях наметились после самого крупного расширения ЕС в 2004 г. Обострилась угроза потери Россией рынка из-за сохранения нетарифных ограничений (стандарты и сертификаты), применения квот к российскому экспорту стали, лимитов на поставку ядерного топлива, распространения антидемпинговых процедур ЕС на страны Центральной и Восточной Европы. Под угрозой оказалось формирование безвизового режима. Дополнительным «триггером» стало положение русскоязычного населения в Балтике.
В 2007 г. заканчивалось действие Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Несмотря на то, что какое-то время СПС пролонгировалось, встал вопрос о необходимости выработки нового базового договора – в 2008 г. был инициирован соответствующий переговорный процесс. Требовалось разрешить целый комплекс противоречий: формат (ЕС выступал за заключение всеобъемлющего документа наподобие СПС, а Россия – за базовый договор, который дополнялся бы отраслевыми соглашениями), долгосрочная стратегия энергетического сотрудничества, отношения ЕС и России с приграничными странами СНГ, понимание и практическая реализация ценностей демократии и рыночной экономики.
В 2008–2009 гг. последовала череда кризисов – Августовская война в Абхазии и Южной Осетии, газовый кризис на Украине 2009 г. (который отразился на энергетической политике ЕС – был взят курс на диверсификацию поставщиков и снижение зависимости от «Газпрома»). 17 марта 2014, вслед за США, министры иностранных дел стран Евросоюза договорились о введении санкций в отношении российских и украинских официальных лиц, которых они посчитали виновными в «подрыве территориальной целостности Украины». Россия в ответ ввела продуктовое эмбарго, а в сентябре 2014 г. было приостановлено партнерство. После событий февраля 2022 г. отношения были сведены к нулю, активизировалось санкционное давление со стороны ЕС, Германия стала одним из ключевых поставщиков вооружения Киеву.
Еще одно государство Европейского союза, с которым Россия развивала многоплановое сотрудничество, – ФРАНЦИЯ. В 1992 г. страны подписали договор, направленный на укрепление связей партнерства в сфере политики, экономики, культуры и развитие гуманитарных обменов. В дополнение к регулярному политическому диалогу развивалось взаимодействие по линии правительств в рамках Французско-Российской комиссии премьер-министров (создана в 1996 г.). Приоритетной сферой стала оборона и обеспечение безопасности – в 2002 г. был учрежден Совет сотрудничества по вопросам безопасности.
Сближению России и Франции способствовала общность позиций в отношении операции США в Ираке в 2003 г. (обе страны ее не поддержали). Кроме того, Франция высказывалась против немедленного присоединения Грузии и Украины к НАТО. В 2008 г. главы государств, Д. А. Медведев и Н. Саркози, выступили в роли посредников по урегулированию конфликта в Грузии, предложив параметры выхода из кризиса (план «Медведев-Саркози»).
В торгово-экономической сфере наиболее благоприятным был период 2001–2008 гг., когда взаимная торговля выросла более, чем в пять раз и достигла к 2008 г. 22,25 млрд долл. Спад в 2009 г. произошел по причине мирового экономического и финансового кризиса, а с 2014 г. отрицательная динамика была обусловлена санкционной политикой Европейского союза. Тем не менее даже после 2014 г. страны стремились сохранять экономические связи. В 2017 г. прошла встреча Министра экономического развития России и Министра экономики и финансов Франции, которые отметили, что в 2016 г. на 44 % увеличился размер накопленных инвестиций в Россию из Франции. Дополнительным инструментом двустороннего взаимодействия выступало межрегиональное сотрудничество.
В мае 2017 г. по договоренности президентов России и Франции был учрежден форум «Трианонский диалог», ориентированный на укрепление связей по линии гражданских обществ и профессиональных сообществ. Первой темой (в 2018 г.) стала проблематика городов будущего. В последующем приоритетными сферами становились образование и просвещение (2019 г.), климатическая повестка и охрана окружающей среды (2020 г.), экология, здоровье и наука (2021 г.). Проекты форума также охватывали туризм, культурно-гуманитарный вектор, сотрудничество бизнеса. В 2022 г. деятельность «Трианонского диалога» была приостановлена.
В 2020 г. получил развитие российско-французский диалог по вопросам международной информационной безопасности на базе рабочей группы Межведомственного диалога по кибербезопасности. Повестка российско-французских контактов выходила за рамки обсуждения вопросов двустороннего сотрудничества – обсуждались также проблемы укрепления региональной и глобальной системы киберстабильности. В данном формате прошли два раунда переговоров между Россией и Францией (в 2020 и 2021 гг.). Однако в 2022 г. и этот канал был заморожен. Как и с Германией, после февраля 2022 г. на фоне санкционной политики и поставок вооружения киевскому режиму произошло «обнуление» связей России и Франции по всем направлениям.
Ключевым партнером России в Европе была ГЕРМАНИЯ. Наиболее интенсивно двустороннее взаимодействие развивалось в первой половине 2000-х гг. Двусторонние встречи между президентами России и канцлерами ФРГ (в ходе визитов и «на полях» международных мероприятий) стали регулярными в начале 1990-х гг.
С 1998 г. проводились межгосударственные консультации. С 2000 по 2020 гг. В. В. Путин совершил 18 визитов в Германию, а А. Меркель – 19 визитов в Россию. Российскую Федерацию посещали немецкие президенты – Р. Херцог (1997, официальный визит), Й. Рау (2002, государственный визит), Х. Келер (2005, рабочий визит), К. Вульф (2010, государственный визит), Ф. Штанмайер (2017, рабочий визит).
В 2000 г. Россия и Германия провозгласили курс на стратегическое партнерство. В 2001 г. был учрежден российский общественный форум «Петербургский диалог» – один из первых примеров дипломатии диалоговых структур в России. Цель площадки состояла в углублении взаимопонимания между странами путем содействия двустороннему сотрудничеству, обсуждению актуальных общественных вопросов и различных аспектов российско-германской повестки. На базе Форума развивались совместные проекты в сферах экономики, здравоохранения и культуры. Однако в апреле 2023 г. германское правление Форума заявило о прекращении его деятельности с германской стороны. Россия сообщила, что продолжит работу в новом формате.
В 2004 г. взаимный товарооборот достиг рекордных показателей – 23,9 млрд долл. (10 % внешней торговли России). Успешно работали различные форматы диалога по экономическим вопросам – Стратегическая рабочая группа по экономическому и финансовому сотрудничеству, регулярные встречи президента России и Канцлера ФРГ с ведущими представителями деловых кругов двух стран. Особое внимание уделялось таким направлениям, как энергетика, здравоохранение, высокие технологии.
После 2014 г., несмотря на различные оценки событий на Украине и ухудшение общего политического фона российско-европейских отношений на фоне санкций, контакты между двумя странами сохранялись. Продолжалось взаимодействие по таким вопросам, как урегулирование украинского кризиса (в Нормандском формате), уничтожение химического оружия в Сирии, борьба с финансированием терроризма, отмыванием денег, коррупцией и уклонением от налогов. Однако после 24 февраля 2023 г. политическое сотрудничество было фактически заморожено.
Достаточно сложно развивались отношения России со странами ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ, особенно после их вступления в ЕС и НАТО. В данном субрегионе более тесные связи Россия поддерживает с Венгрией, с которой Москва выстраивает прагматичное взаимодействие в различных областях. Поступательно развивается политический диалог (саммиты и встречи на высоком уровне, межпарламентское сотрудничество) и экономический (Межправительственная комиссия по экономическому сотрудничеству). Российские компании участвуют в укреплении топливно-энергетического сектора и атомной энергетики Венгрии. Страна остается импортером российского газа (в 2021 г. «Газпром» подписал новый контракт на поставку газа в Венгрию). Двустороннее сотрудничество затрагивает инвестиционную и культурно-гуманитарную сферы, включая изучение русского языка в Венгрии и венгерского в России, а также здравоохранение.
Системообразующий фактор поддержания глобальной безопасности и стабильности – РОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ. После окончания периода «разрядки» и начала кризиса вокруг Украины США продвигают курс по «системному сдерживанию» России, а в американских документах стратегического планирования (как и документах НАТО) Российская Федерация рассматривается как основная угроза. При Д. Трампе конфронтационная линия Вашингтона сохранилась, что выражалось в активизации экономического, политико-дипломатического и пропагандистского давления, в том числе на фоне обвинений о российском вмешательстве в президентские выборы в США в 2016 г.
Несмотря на такую отрицательную динамику, сохранялись попытки нормализации отношений на равноправной и взаимовыгодной основе. Поддерживались контакты на высшем уровне (В. В. Путин и Д. Трамп провели шесть встреч и девять телефонных разговоров), диалог между руководителями внешнеполитических ведомств. Приоритетом взаимодействия оставались вопросы стратегической стабильности (попытки сохранить Договор РСМД, ДОН, СНВ-3). Однако попытки сохранить контроль над вооружением оказались безуспешными – США вышли из ДРСМД и ДОН, сохранив американскую систему ПРО как основную часть своего наступательного потенциала.
В 2018–2019 гг. Россия и США координировали усилия по урегулированию ситуации в Афганистане, на Корейском полуострове и Сирии, пытались развивать сотрудничество по борьбе с терроризмом. Вместе с тем, не удалось преодолеть существенные различия позиций по глобальным и региональным проблемам, которые не позволили продолжить взаимодействие на обозначенных направлениях.
Предпринимались усилия по развитию сотрудничества в сфере кибербезопасности. После саммита в Женеве в 2021 г. появились надежды на укрепление практикоориенитрованного взаимодействия по борьбе с киберпреступностью и формированию мер доверия (по аналогии с российско-американскими соглашениями в сфере кибербезопасности 2013 г., благодаря которым были установлены специальные каналы связи по обмену информацией о киберинцидентах). В 2021 г. впервые в истории в Генеральной Ассамблее ООН была принята совместная российско-американская резолюция по международной информационной безопасности. Однако двусторонний диалог так и не принес ожидаемых результатов. США пытались ограничить повестку вопросами противодействия вирусам-вымогателям, продолжая обвинять «российских хакеров» в атаках на американскую критическую инфраструктуру, а после 2022 г. США и вовсе заморозили диалог на данном треке.
В аналогичном духе происходила деградация в отношениях с другими англосаксонскими государствами – Великобританией, Канадой, Австралией и Новой Зеландией.
Российско-британские отношения резко обострились на фоне инцидента в г. Солсбери в марте 2018 г. – так называемое отравление бывшего сотрудника ГРУ С. Скрипаля и его дочери Юлии, в организации которого британское правительство бездоказательно обвинило Россию. После «дела Скрипалей» усилилось не только санкционное давление (экономические санкции, высылка 23 российских дипломатов), но и информационно-пропагандистская кампания со стороны Великобритании, которая спровоцировала еще больший рост русофобских настроений в британском обществе. Прекратились двусторонние контакты высокого уровня.
«В марте 2021 г. правительством Великобритании был опубликован обновленный “Комплексный обзор по вопросам внешней политики, обороны, безопасности и развития”, в котором наша страна неоднократно прямо называется “наиболее острой угрозой безопасности” Великобритании. При этом в Лондоне заявляют о намерении совместно с союзниками по НАТО применять военный, разведывательный и дипломатический потенциал для успешного противостояния “ядерным, обычным и гибридным угрозам”, исходящим от России».
При этом до февраля 2022 г. динамика в торгово-экономической сфере была положительной. В 2020 г. товарооборот увеличился по сравнению с 2019 г. на 53,6 %, достигнув 26,5 млрд долл., в 2021 г. рост составил 1 % (объем товарооборота достиг 26,7 млрд долл.). С 2014 по 2022 г. развивались контакты в сфере культуры, науки и образования (2014 г. – российско-британский перекрестный Год культуры, 2016 г. – перекрестный Год языков и литератур, в 2017 г. – перекрестный Год науки и образования, в 2019–2020 гг. – перекрестный Год музыки).
После начала Специальной военной операции на Украине отношения России с англосаксонскими государствами продолжают деградировать. Усиливается санкционное давление. Постоянно происходят провокации в отношении сотрудников дипломатических представительств России и российских граждан. Происходит «выдавливание» Российской Федерации с любых многосторонних площадок. Выстраивание диалога с этими странами возможно, если они будут готовы отказаться от «недружественного курса» в отношении России.