В соответствии с нормами международного права, представляя свою страну на международной арене, глава государства действует ех оfficio, то есть без подтверждения соответствующих полномочий. Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России – это главное звено конституционно-правового механизма осуществления внешней политики: он определяет ее основные направления, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью (ст. 80). По сложившейся практике основные направления внешней политики президент формулирует в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию и других публичных выступлениях.
Его полномочия в рамках внешнеполитической деятельности обширны. Президент представляет Россию в международных отношениях, проводит переговоры, подписывает ратификационные грамоты.
Ратификационные грамоты – это документы, подтверждающие, что подписанный договор признается государством в качестве обязательного для него.
Глава государства назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Этим назначениям предшествуют консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В ведении президента Российской Федерации находятся вопросы приема отзывных и верительных грамот дипломатических представителей, которые при нем аккредитованы. Эти грамоты отправляет глава иностранного государства Президенту Российской Федерации. В верительных грамотах указывается, что определенному лицу поручено представлять интересы своего государства на территории Российской Федерации, его словам и действиям надлежит «верить» (отсюда название «верительная грамота»). Отзывные грамоты прекращают полномочия дипломатических представителей
Президент России отвечает за присвоение дипломатических рангов, решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставление политического убежища.
Конституционные полномочия главы государства во внешнеполитической области на практике реализуются в формате различных текущих мероприятий. В первую очередь, это переговоры с главами иностранных государств во время их визитов в Россию или зарубежных поездок президента. Обыденным явлением стала «сверка часов» по различным вопросам мировой политики с иностранными партнерами по телефону. Часто используют и такой канал международного общения, как обмен посланиями.
Деятельность Федерального Собрания во внешнеполитической сфере связана с осуществлением законодательной власти. Деятельность палат – Государственной Думы и Совета Федерации – определяется регламентами палат. В рамках Совета Федерации и Государственной Думы функционируют Комитеты по международным делам. Федеральное Собрание реализует с помощью законодательных полномочий свое право на участие в ратификации, денонсации и приостановлении действий международных договоров. В ст. 15 ФЗ «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. очерчен ряд договоров, которые подлежат ратификации:
• исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов,
• устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом,
• предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина,
• о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации,
• об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, о коллективной безопасности,
• об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Согласно ст. 186–187 Регламента Государственной Думы, эта палата «рассматривает вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты». Государственная Дума «принимает законы, постановления, обращения и заявления (рекомендательного характера), в том числе и по внешнеполитическим вопросам, когда считает необходимым выразить свою позицию по общим или специальным вопросам внешней политики Российской Федерации или по вопросам международных отношений в целом».
Совет Федерации обязан рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации решает вопрос «о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации».
Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации обладают полномочиями в сфере кадровых назначений: они высказывают мнения в ходе консультаций президента с соответствующими комитетами и комиссиями палат по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Отдельные направления парламентской дипломатии Совета Федерации – это содействие межрегиональному и приграничному сотрудничеству субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также обеспечение соблюдения прав соотечественников, проживающих за рубежом.
Палаты Федерального Собрания могут собираться для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств. Кроме того, деятельность палат направлена на содействие сотрудничеству с парламентами и парламентскими делегациями других стран, а также с межпарламентскими организациями.
Внешнеполитические полномочия Правительства РФ в значительной степени ограничены и зависят от компетенции главы государства. Председатель Правительства является вторым лицом во внешнеполитической иерархии, заменяя Президента на некоторых протокольных мероприятиях (саммиты, двусторонние встречи и пр.). Внешнеполитические полномочия Правительства России связаны с осуществлением мер по обеспечению обороны страны и государственной безопасности. Правительство Российской Федерации отстаивает геополитические интересы и защищает российских граждан за пределами ее территории.
Согласно ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 2020 г. оно обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры России, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров и обязательств.
В тесном контакте с внешнеполитическим ведомством Правительство России занимается текущей работой: реализует основные направления внешней политики, принимает постановления и распоряжения, а также непосредственно участвует в практической реализации международных договоренностей.
Специальные органы внешних сношений, министерства и ведомства государства участвуют во внешних сношениях в пределах своей компетенции. Они поддерживают связи c соответствующими ведомствами иностранных государств и могут заключать с ними в рамках своей зоны ответственности договоры, которые налагают обязательства на государство.
В посольствах и постоянных миссиях при международных организациях работают представители различных российских федеральных министерств – Министерства обороны, Министерства экономического развития, Министерства промышленности и торговли, Министерства юстиции, Министерства сельского хозяйства, Министерства внутренних дел и др.
Особую роль в реализации внешнеполитического курса играют межправительственные комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству (МПК) – их создают на основе двусторонних договоров. Помимо вопросов непосредственно экономического взаимодействия, работа этого механизма нужна, чтобы укреплять связи с другими государствами – инвестиционные, финансовые, транспортные, энергетические и научно-технологические. Деятельность межправительственных комиссий курирует Правительство Российской Федерации. На практике МПК занимаются подготовкой предложений, координацией и продвижением проектов по приоритетным вопросам двустороннего сотрудничества с зарубежными странами. МПК имеют важное значение для обеспечения социально-экономического развития России в целом и ее отдельных субъектов.
Структура МПК включает председателя (федерального министра), который назначается Правительством России по представлению Министерства экономического развития Российской Федерации и после согласования в Министерстве иностранных дел Российской Федерации, а также заместителей председателя, ответственного секретаря и членов МПК. В рамках каждой МПК формируются профильные рабочие органы. За оперативное функционирование МПК отвечает секретариат. Дипломатическое сопровождение МПК обеспечивают посольства Российской Федерации. Примечательно, что помимо представителей органов государственной власти к работе МПК активно привлекаются деловые круги и институты развития.
Важное значение в стратегическом планировании отечественной внешней политики имеет Государственный Совет Российской Федерации. Он содействует президенту в разработке ключевых целей и задач. Государственный Совет обеспечивает преемственность и согласованность функционирования федеральных органов публичной власти и субъектов Российской Федерации.
Функции председателя Государственного Совета осуществляет президент России, а членами Совета являются председатели Правительства Российской Федерации, обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Администрации Президента Российской Федерации (секретарь Государственного Совета) и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. В соответствии с решением президента России состав может быть расширен – например, за счет включения представителей политических партий, образующих фракции в Государственной Думе и органов местного самоуправления. По структуре Совет состоит из Президиума, комиссий, постоянных и временных рабочих групп и иных рабочих органов.
Государственный Совет принимает решения о целесообразности разработки федеральных конституционных законов, федеральных законов или внесения правок в них (с последующим направлением в Государственную Думу), а также документов стратегического планирования. Эти документы затем направляются в Правительство Российской Федерации или субъекты Российской Федерации.
Совет безопасности Российской Федерации – это коллегиальный орган с Президентом Российской Федерации во главе. Он играет стратегическую роль в сфере внешней политики, ведь именно его деятельность обеспечивает национальные интересы России. Важно, что они охватывают не только традиционную сферу безопасности – военно-политическую, но и другие: экономическая, общественная, информационная, экологическая, а также сфера безопасности научно-технологического развития, защиты традиционных духовно-нравственных ценностей. Совет безопасности Российской Федерации осуществляет подготовку предложений президенту России, касающихся применения специальных экономических мер и развития международного сотрудничества в области безопасности.
Совет безопасности состоит из 26 членов – 11 постоянных и 15 непостоянных, а также Председателя. К постоянным членам относятся Председатель Правительства, главы палат Федерального собрания, руководитель Администрации Президента, министр иностранных дел, министр обороны, министр внутренних дел, директор ФСБ, директор СВР, Специальный представитель Президента по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта. Непостоянные члены включают полномочных представителей Президента, Генерального прокурора, министров финансов, юстиции, по чрезвычайным ситуациям, главу Росгвардии, начальника Генерального штаба, руководителя Таможенной службы.
Работа Совета безопасности проходит в формате оперативных совещаний, которые проводятся еженедельно с участием постоянных членов, и заседаний в полном составе, организуемых раз в три месяца.
Важная миссия Совета безопасности России – это его прогностическая функция. Данный орган проводит мониторинг, анализирует ситуацию и дает оценку угроз национальной безопасности, а также вырабатывает меры (оперативные решения) по их устранению.
Параллельно с этим он координирует деятельность других органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов по реализации одобренных президентом решений по продвижению национальных интересов в сфере безопасности. Согласно Стратегии национальной безопасности от 2021 г., ответственность за текущий контроль возлагается на Секретаря Совета безопасности Российской Федерации.
Важную роль в реализации внешнеполитических задач играют неправительственные институты – бизнес, экспертное и научное сообщество, религиозные организации, учреждения в сфере культуры, средства массовой информации. Они вносят весомый вклад в развитие международных проектов в торгово-экономической, финансовой, инвестиционной, культурной сферах, в области науки, спорта и молодежной политики, а также в укреплении имиджа Российской Федерации за рубежом.
Особая миссия иных институтов заключается формировании общественного консенсуса на национальном уровне. Это происходит благодаря взаимодействию правительственных структур и неправительственного сектора на различных диалоговых площадках. В частности, в Российской Федерации ключевое значение в развитии ивент-индустрии и системного сотрудничества различных акторов имеет Фонд Росконгресс – оператор по организации крупных международных мероприятий и институт развития Российской Федерации.