Употребление некачественных спиртных напитков вызвало озабоченность правительства. Царь Иван Грозный первым из русских государей ввёл ограничение на употребление спиртосодержащих жидкостей (их позволялось пить только по большим праздникам), а для реализации алкоголя учредил сеть государственных предприятий — кабаков, где отпускали напитки, прошедшие контроль качества. Заведовать кабаками сажали так называемых целовальников — они назывались так, поскольку при вступлении в должность целовали крест и клялись, что не будут разбавлять напитки и обсчитывать посетителей. Качество алкоголя в это время действительно улучшилось, и им даже могли выдавать часть жалования служившим людям. По свидетельству иностранцев, особенно популярными и вкусными были коричная и малиновая настойки. Немецкому послу Адаму Олеарию запомнилось, как царь Михаил Фёдорович угощал дипмиссию различными «водками», на закуску предлагались пряники и маринованные вишни.

Тем не менее идея продажи алкоголя по фиксированной госцене долго не просуществовала. Расширение страны и сопутствовавшие этому постоянные войны требовали стабильного источника пополнения казны. Им и стала продажа спиртных напитков. В самом начале XVII века, при царе Борисе Годунове, произошли первые попытки введения винного откупа. Окончательно откупная система была принята в 1663 году. Она заключалась в том, что государство каждые четыре года разыгрывало тендер для передачи реализации спиртных напитков в частные руки. Победитель конкурса обязывался платить в казну ежемесячно определённую сумму, а все доходы сверх неё оставались у предпринимателя.

С формальной точки зрения, государство оказывалось как бы не при делах. Изготовленная на государственном предприятии продукция поступала на казённый же склад. Для реализации алкоголя в конкретной местности государство нанимало дистрибьютора (откупщика). Подобных откупщиков по всей стране были тысячи, они могли ведать и отдельно взятым кабаком, и районом, и городом. Каждый месяц подобные дистрибьюторы вносили в казну назначенный правительством фиксированный платёж, за что получали право распоряжаться той партией продукции, которую государство передавало им для реализации. Отдельно взятый откупщик устанавливал свою цену на продажу алкоголя в розничной сети, перевозил товар, впоследствии также мог хранить его у себя. Коллизия заключалась в том, что если потребитель получал разбавленный или некачественный напиток, за это по идее отвечал откупщик, а не государство, поскольку до того, как товар передали откупщику, он проходил контроль качества. Алкогольное производство также оставалось в ведении правительства и не могло принадлежать откупщику, который был лишь распространителем.

Стоит ли говорить, насколько несовершенной и даже порочной была подобная практика. Как это часто бывает, тендеры выигрывали аффилированные лица, которые находились в сговоре с чиновниками. Накручивая цены, они одновременно разбавляли напитки, насколько это было возможно. Посетители сетовали, что в государевом кабаке «рот дерёт — хмель не берёт», и издевательски называли предлагавшееся им пойло «царской мадерой» (по названию дорогого креплёного вина, которое пили при дворе), однако за неимением лучшего продолжали ходить в государственные заведения.

Государственная политика производства спиртного и его продажи была крайне противоречивой. С одной стороны, власти стремились отслеживать потребление алкоголя, чтобы избежать повального пьянства. В XVIII–XIX веках было произведено много экспериментов в этой сфере. Государство пыталось продавать алкоголь то в конкретных заведениях общепита (трактирах и кабаках), то хотя бы не за пределами городов. Подданным то запрещали производить алкоголь на продажу, то разрешали, но с ограничением по крепости. Правительство несколько раз пыталось упразднить институт откупа и ввести прямую монополию на продажу спиртного, но на огромной территории эта мера выходила неэффективной. Периодически поднимались ввозные пошлины на алкоголь, однако это приводило к появлению алкогольных суррогатов внутри страны.

С другой стороны, казне постоянно требовался приток денег, а продажа спиртных напитков была самым лёгким их источником. Это предопределило конфликт целовальников и откупщиков. Первые были своего рода государственными чиновниками, стоявшими под присягой, при этом целовальником мог стать далеко не каждый, а только проверенный и честный человек, которому позволялось в рамках поощрения получать небольшой навар с продажи (никто не был против, если они продадут девять рюмок, а десятую пустят мимо кассы). Вторые могли заниматься бизнесом, совершенно не связанным с алкоголем, а продажу спиртного брать в нагрузку, как дополнительный источник дохода. В результате откупщики составляли серьёзную конкуренцию целовальникам, фактически оставляя их без дохода и лишая их деятельность смысла. Последним приходилось искать побочные заработки. Как можно видеть из фольклора, стойка целовальника нередко выступала в роли ломбарда, там же можно было за сходную цену приобрести оружие или нанять исполнителя для какого-то тёмного дела. Всё это способствовало криминализации питейной отрасли.

Тем не менее с точки зрения государства откупная система оправдывала себя. Так, по состоянию на 1781 год она давала 10 миллионов рублей (или 20 миллиардов рублей, переводя на современные деньги). В начале XIX века в бюджет поступало уже около 12 миллионов рублей (соответственно, 24 миллиарда современных). В разные годы «пьяные деньги» составляли от четверти до трети поступлений в госбюджет. В конце XIX века доходы от спиртного шли уже на сотни миллионов: 230 миллионов (276 миллиардов современных) в 1885 году, 390 миллионов (468 миллиардов современных) в 1898 году. В 1908 году сумма достигла рекордных 750 миллионов рублей (900 миллиардов современных).

Чувствуя свою важность, откупщики сформировали серьёзное лобби, которое блокировало любые попытки изменить существовавшую систему. Упразднить институт откупа не удалось ни Елизавете Петровне в середине XVIII века (она пыталась передать контроль над производством и отпуском спирта исключительно дворянам), ни Николаю Первому в 1820-е годы (он рассматривал проект прямой реализации спиртного государственными органами без посредничества откупщиков). Винному откупу особенно покровительствовали Екатерина Великая и её сын Павел Первый. Так, в 1765 году царица повелела вернуть откупщикам все привилегии, отобранные её предшественницей. Павел в 1799 году издал указ, согласно которому откупщики могли не только отпускать спиртные напитки, но и производить и хранить их самостоятельно.

Подобная ситуация имела двоякие последствия. С одной стороны, дворянство, наиболее экономически активная часть населения в то время, стало производить спиртные напитки у себя в поместьях и продавать их, невзирая на действовавшую систему откупа. Поскольку помещики всё ещё составляли главную опору власти, правительство не придиралось к ним. Кроме того, дворяне могли позволить себе покупать дорогие импортные напитки — государственные таможенные пошлины достигали до 10 % стоимости бутылки и могли доходить до 2–3 рублей (соответственно, 3000–4000 современных). Так, стоимость бутылки «Вдовы Клико», любимого шампанского Пушкина, которое он неоднократно запечатлел в «Евгении Онегине» («Вдовы Клико или Моэта Благословенное вино В бутылке мерзлой для поэта На стол тотчас принесено»; «Вошёл: и пробка в потолок, Вина кометы брызнул ток» — это про урожай шампанского 1811 года), равнялась хорошей корове.

Вместе с тем по всей стране среди крестьян началось движение за трезвость. В отличие от дворян, у них не было излишков сырья, чтобы самим гнать спирт, а качество алкоголя в государственных кабаках упало до такой степени, что его уже невозможно было употреблять. В 1859 году крестьяне среднерусских деревень от Смоленска до Саратова, не сговариваясь, приняли одно и то же решение: не пить и наказывать тех, кто пьёт. Если человека замечали пьяным, его раздевали догола, били и гнали по улице. Поводом для этого движения стали действия откупщиков, которые стали продавать литр водки по 60 копеек (около 700 современных рублей), хотя было известно, что госцена этого объёма составляла 20 копеек (то есть 230 рублей). Трезвенническое движение нарастало и быстро распространялось по всей стране. Одним из его центров стало подмосковное село Нахабино. Вероятно, самым известным проповедником трезвости стал самарский крестьянин Иван Чуриков. Его собрания могло за раз посетить две-три тысячи человек, а общее число его последователей доходило до ста тысяч человек.

Ситуация серьёзно ударяла по доходной части бюджета. Сложившееся положение подтолкнуло правительство к смене экономической модели, и в 1863–1864 годах Россия перешла на акцизную систему. Теперь любой человек имел право производить спиртные напитки, если они соответствовали установленному стандарту качества. Так, для выработки оптимальной основы для производства водки была использована диссертация знаменитого химика Дмитрия Менделеева «О соединении спирта с водой» (1865). Нижний предел крепости в 40 градусов появился в результате округления старого, ещё дореформенного стандарта в 38 градусов (это было сделано для удобства подсчёта). С каждой бутылки в казну платился специальный сбор — акциз, о чём свидетельствовала особая марка (наклейка или печать). Сначала он составлял 5 копеек с бутылки (соответственно, 60 современных рублей), затем вырос до 10 копеек (120 рублей). Эта система с некоторыми изменениями существует до сих пор. Параллельно власти подхватили идею трезвенников и ввели наказание за распитие спиртного в общественных местах — 10 рублей (примерно 12 тысяч современных) штрафа или три дня под арестом.

Фактический отказ государства от своей монополии на отпуск спирта в пользу частного предпринимателя способствовал настоящему взлёту алкогольных династий. В истории России самое видное место заняли две из них: Смирновы и Шустовы.