Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (ФЕМА), долгие годы остававшееся практически незамеченным широкой общественностью, внезапно оказалось в центре всеобщего внимания в свете масштабной катастрофы, вызванной ураганом «Катрина»[89], который обрушился на прибрежные города Луизианы в конце августа 2005 года. Тогда действия ФЕМА по преодолению кризиса оказались настолько провальными, что директор агентства Майкл Браун уже через несколько дней после урагана был вынужден уйти в отставку.

Для меня, завершившего работу над этим романом в мае 2005 года, последовавшее вскоре стихийное бедствие не стало неожиданностью. В силу исторических причин ФЕМА, по всей видимости, и не могло справиться с подобной ситуацией, хотя агентство располагало и необходимым опытом, и средствами, и даже заблаговременным знанием о разрушительной силе надвигающегося урагана.

ФЕМА создавалось прежде всего для борьбы с катастрофическими последствиями возможной ядерной войны, однако предполагалось, что в качестве «побочного эффекта» агентство сможет эффективно действовать и в более привычных чрезвычайных ситуациях — например, во время крупных стихийных бедствий.

На протяжении многих лет ФЕМА выделялись колоссальные суммы в обход стандартных статей бюджета, утверждаемых Конгрессом. И чем большие средства накапливались на его счетах, тем сложнее, надо полагать, агентству становилось обосновывать необходимость дальнейшего финансирования. Действительно, возникал вполне закономерный вопрос: зачем агентству столь внушительные ресурсы, если ядерная война так и не началась, а масштабных природных катаклизмов не происходило?

Тем не менее деньги все равно осваивались — об этом вовремя позаботились. Строились огромные подземные бункеры, велась подготовка квалифицированных специалистов, готовых в один прекрасный день — когда война или катастрофа грянут в полную силу — занять посты и взять на себя функции законно избранных представителей власти.

В итоге в стране, судя по всему, сформировался не просто дублирующий бюрократический аппарат, а то, что точнее всего можно назвать теневым правительством во главе с теневым президентом.

До сих пор широкая общественность как в США, так и за их пределами имела весьма смутное представление о масштабах деятельности ФЕМА. Если бы эти сведения предали гласности, многие общественные организации и простые граждане наверняка выразили бы протест против того, что миллиарды долларов уводились из жизненно важных социальных сфер на бессмысленные и нескончаемые нужды агентства.

После трагедии 11 сентября 2001 года и создания Министерства внутренней безопасности работы у ФЕМА прибавилось.

Теперь угроза исходила не только от стихийных бедствий и ядерного оружия, но и от терроризма во всех его проявлениях.

Вероятно, именно поэтому ФЕМА удалось сохранить прежние объемы финансирования. Многие факты указывают на то, что в последние годы агентство главным образом занималось разработкой превентивных мер на случай масштабной угрозы со стороны террористических организаций или дружественных им группировок. В связи с этим ходят упорные слухи о создании сотен лагерей для интернированных, где колючая проволока на заборах почему-то повернута внутрь. Оснащенные всей необходимой инфраструктурой, эти лагеря способны вместить миллионы заключенных, однако эта тема никогда не обсуждалась публично, а значит, властям не приходилось объяснять, в каких случаях и против кого эти лагеря могут быть использованы.

Кроме того, за эти годы целый ряд президентских указов наделил ФЕМА широчайшими полномочиями, выходящими далеко за рамки традиционных. Таким образом, в случае наступления некоего «масштабного кризиса» президент совместно с Министерством внутренней безопасности и его ключевой структурой в лице ФЕМА получил бы возможность управлять страной в обход Конгресса.

Именно эта схема и легла в основу сюжета романа «Вашингтонский указ».

Когда происходит такое стихийное бедствие, как в Луизиане, и ФЕМА, несмотря на своевременное предупреждение, обладая колоссальными полномочиями и отлаженным аппаратом, оказывается не в состоянии справиться с ситуацией, причина может крыться в одном: решение подобных стандартных задач из-за иных приоритетов руководства было полностью задвинуто на задний план. Проще говоря, руководство ФЕМА видело террористические угрозы буквально на каждом шагу и забыло о своих прямых обязанностях — а именно, следить за тем, чтобы американский народ был надежно защищен от капризов и буйства водной, ветряной и любой другой природной стихии.

Вот почему в Луизиане спасательные вертолеты прилетели слишком поздно; вот почему людей не эвакуировали до того, как ураган набрал силу; вот почему защитные дамбы так и не укрепили и никто не отреагировал на тревожные прогнозы. Система больше не была настроена на созидательную работу. Взорвись посреди города бомба с биологическим оружием, они бы наверняка задействовали все свои ресурсы — возможно, и не для спасения жителей, но уж точно для ареста каждого, кто вызвал бы хоть малейшее подозрение в причастности к теракту.

Судя по всему, именно в этом и крылась истинная причина отставки директора ФЕМА Майкла Брауна. За время своей службы он привык решать совершенно иные задачи, нежели те, что требовались при «обычном» стихийном бедствии, однако рассказать об этом открыто он, разумеется, не мог. Слишком уж пугающей была бы эта правда. Деньги тратились на другие цели. И мысли руководства были заняты совсем иным.

Юсси Адлер-Ольсен

«Вашингтонский указ»

Чтобы понять, насколько вероятно, что такое на первый взгляд демократическое и бюрократическое общество, как США, может подвергнуться столь колоссальным потрясениям, какие описаны в «Вашингтонском указе», необходимо ознакомиться с некоторыми специфическими понятиями, которые используются в романе. Ниже приведены ключевые из них. Также здесь даны ссылки на веб-ресурсы (убраны т. к. они не рабочие), позволяющие составить быстрое представление о Конституции США, полномочиях института президентства, а также о ряде ведомств, которые осуществляют надзор за соблюдением конституционных норм и исполнением президентских указов в условиях чрезвычайного положения в стране. Сейчас информация на многих из этих сайтов кажется научной фантастикой. Будем надеяться, что ею она и останется.

Юсси Адлер-Ольсен

Совет национальной безопасности (СНБ), The National Security Council

Государственный орган при Президенте США, созданный на основании Закона о национальной безопасности 1947 года с целью консультирования президента по вопросам внутренней, внешней и военной политики, связанным с национальной безопасностью. Возглавляет СНБ президент, а его постоянными членами также являются вице-президент, государственный секретарь и министр обороны. В число советников входят глава администрации президента, директор ЦРУ и другие лица, назначаемые президентом с согласия Сената. Аппарат СНБ возглавляет советник по национальной безопасности, который является ключевым консультантом президента.

ФЕМА, Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (Federal Emergency Management Agency), также известное как «теневое правительство США»

Государственное ведомство, созданное при президенте Никсоне специальным указом (Presidential Executive Order) с целью борьбы с катастрофическими последствиями возможного ядерного удара по территории США; впоследствии на него была возложена координация действий при любых чрезвычайных ситуациях национального масштаба. С тех пор все последующие президенты своими указами расширяли и отлаживали функции агентства, в результате чего сегодня оно превратилось в самый могущественный орган власти в США, превосходящий по полномочиям даже институт президентства и Конгресс США. ФЕМА наделено полномочиями приостанавливать действие законов, переселять целые группы населения, арестовывать и задерживать граждан без ордера и содержать их под стражей без судебного разбирательства.

Агентство может конфисковать имущество и брать под контроль частную собственность, продовольственные склады, транспортные системы, а также приостанавливать действие Конституции США. В структуре ФЕМА сформирован штат чиновников, готовых при необходимости заменить собой членов Конгресса, правительства и даже самого президента. Таким образом, в распоряжении ФЕМА всегда находится готовое теневое правительство на случай катастрофы, требующей замены избранных народом политиков.

Правовая база ФЕМА была создана в обход Конгресса — исключительно путем публикации президентских указов в «Федеральном реестре» (The Federal Register). Конгресс не имеет ни малейшего влияния на задачи, бюджет, стратегию или развитие агентства.

Бюджет ФЕМА колоссален, однако с момента основания ведомства лишь около 6% этих средств расходовалось непосредственно на ликвидацию последствий стихийных бедствий. Остальная часть бюджета годами шла на обучение и содержание огромного штата сотрудников, создание невероятно сложной инфраструктуры, а также на строительство гигантских подземных бункеров для обеспечения безопасности правительства в случае чрезвычайных ситуаций, вызванных как внутренними, так и внешними угрозами.

Президентский указ № 12656 назначает Совет национальной безопасности руководящим органом ФЕМА, что позволяет действующей администрации усиливать слежку и сбор разведданных об американских гражданах, жестко ограничивать их свободу передвижения внутри страны и изолировать крупные группы гражданского населения. При этом Национальная гвардия наделяется полномочиями закрывать государственные границы и брать под свой контроль аэропорты и морские порты.

Ниже перечислены лишь некоторые из указов, связанных с ФЕМА, которые позволяют приостановить действие Конституции США и Билля о правах (The Bill of Rights) одним лишь росчерком пера американского президента:

Исполнительный указ 10990:

Наделяет правительство полномочиями брать под полный контроль любые виды транспорта, автодорожную сеть и морские порты.

Исполнительный указ 10995:

Наделяет правительство полномочиями захватывать и контролировать все средства массовой информации и коммуникации, включая радио, телевидение, прессу, телефонную связь, интернет и многое другое. Настоящий указ мгновенно приостанавливает действие Первой поправки к Конституции.

Исполнительный указ 10997:

Наделяет правительство полномочиями брать под контроль все системы энергоснабжения, все виды топлива и полезных ископаемых.

Исполнительный указ 10998:

Наделяет правительство полномочиями осуществлять контроль над всеми транспортными средствами. Согласно этому указу, любое транспортное средство может быть конфисковано.

Исполнительный указ 10999:

Наделяет правительство полномочиями контролировать все продовольственные ресурсы и сельское хозяйство. Данный указ запрещает частное, неконтролируемое создание запасов продовольствия и накопление продуктов.

Исполнительный указ 11000:

Наделяет правительство полномочиями проводить трудовую мобилизацию населения для выполнения работ под государственным надзором.

Исполнительный указ 11001:

Наделяет правительство полномочиями брать под контроль систему здравоохранения, сферу образования и все социальные институты.

Исполнительный указ 11002:

Наделяет правительство полномочиями поручить руководству почтовой службы проведение регистрации всех жителей страны.

Исполнительный указ 11003:

Наделяет правительство полномочиями брать под свой контроль все аэропорты и самолеты, включая коммерческую авиацию.

Исполнительный указ 11004:

Разрешает Федеральному управлению жилищного финансирования (государственной некоммерческой организации, обеспечивающей доступность жилья) переселять целые общины, строить новое жилье за счет государственных фондов, определять зоны эвакуации, а также намечать и обустраивать альтернативные территории для размещения населения.

Исполнительный указ 11005:

Наделяет правительство полномочиями брать под контроль железнодорожную сеть, внутренние водные пути и складские комплексы.

Исполнительный указ 11049:

Передает функции гражданской обороны и чрезвычайного планирования федеральным ведомствам и службам, объединяя и усиливая действие 21 президентского указа, изданных за пятнадцатилетний период.

Исполнительный указ 11051:

Определяет полномочия Управления чрезвычайного планирования и уполномочивает его приводить в действие все президентские указы в условиях роста международной напряженности, а также экономических и финансовых кризисов.

Исполнительный указ 11310:

Наделяет Министерство юстиции полномочиями обеспечивать исполнение президентских указов, инициировать государственную поддержку промышленности, осуществлять правовое регулирование, контролировать всех иностранных граждан, управлять тюрьмами и исправительными учреждениями, а также консультировать президента и оказывать ему содействие.

Исполнительный указ 11921:

Наделяет Федеральное управление по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям правом разрабатывать планы по установлению контроля над средствами производства и распределения, источниками энергии, заработными платами, кредитами и финансовыми потоками в условиях любого неопределенного кризиса национального масштаба. Указ также предписывает, что с момента объявления президентом чрезвычайного положения Конгресс не имеет права рассматривать или пересматривать данные меры в течение шести месяцев.

Исполнительный указ 11490:

Предоставляет президенту в кризисные периоды полномочия контроля над всеми американскими гражданами, коммерческими предприятиями и религиозными организациями.

Исполнительный указ 12919:

Предписывает государственным служащим по распоряжению президента находиться в постоянной готовности взять под свой контроль практически все аспекты американской экономики в случае введения чрезвычайного положения.

Исполнительный указ 13010:

Предписывает ФЕМА взять под контроль все государственные органы в условиях чрезвычайного положения.

Исполнительный указ 12565:

Регулирует рамки определения чрезвычайного положения, а также одобряет переход местных судебных систем под контроль федерального правительства, введение контроля над ценами, запрет на въезд и выезд из страны, всеобщую воинскую обязанность, ограничение передвижений граждан и многое другое.

Эти и другие указы наделяют ФЕМА неограниченными полномочиями в любых кризисных ситуациях, включая введение военного положения.

Военное положение может быть объявлено, к примеру, вследствие стихийных бедствий, финансовых кризисов, глобальных компьютерных сбоев (таких как «проблема Y2K» на рубеже тысячелетий), перебоев с подачей электроэнергии, массовых беспорядков или биологических атак — словом, из-за любого события, способного повлечь за собой крах социальных институтов и правопорядка.

В условиях военного положения любой гражданин может быть арестован и заключен под стражу без предъявления предварительного обвинения. Свобода слова и право на собрания немедленно приостанавливаются, вводится жесткая цензура СМИ. Право граждан на владение и ношение оружия аннулируется. Обыски в жилых домах военными и бойцами Национальной гвардии без судебного ордера становятся повседневной практикой, так же как изъятие оружия и запасов продовольствия.

Широчайшие полномочия ФЕМА во всех сферах жизни общества возникли не вчера. Еще в 1983 году генерал Фрэнк Сальседо, возглавлявший отдел гражданской обороны ФЕМА, заявил, что роль агентства, по его мнению, заключается в том, чтобы быть «новым надежным оплотом против покушений на жизнь гражданских лиц и государственных лидеров, против саботажа и нападений на гражданские и военные объекты, а также против влияния диссидентов и инакомыслящих на общественное мнение в США и за рубежом в периоды кризисов».