Новая Германская империя была плодом компромисса. С одной стороны, это был компромисс между стремлением прусской элиты к гегемонии и желанием южногерманских элит сохранить особые права и привилегии. С другой стороны, это был компромисс между старой аристократической элитой во главе с монархом и новой буржуазной элитой по вопросу о власти в государстве.
Автором конституции Германской империи, вступившей в силу в мае 1871 года[4], был Отто фон Бисмарк. Документ получился достаточно небольшим по объему и регулировал лишь основные вопросы государственного устройства. В соответствии с ним, Германская империя фактически являлась федерацией, состоявшей из отдельных государств-членов. Каждый субъект федерации имел свое правительство, парламент, конституцию. Многие сферы компетенции остались в руках правительств отдельных государств — членов империи. Последние обладали юрисдикцией во всех областях, касавшихся повседневной жизни гражданина — образования, здравоохранения, обеспечения общественного порядка и гарантий основных прав гражданина, не зафиксированных в имперской конституции. Каждое государство — член империи — располагало собственным бюджетом, в который шла значительная часть имевшихся в стране налогов.
В то же время полномочия в сфере внешней политики и обороны находились в основном в сфере компетенции имперских властей. В государствах — членах империи — сохранялись свои министерства иностранных дел и военные министерства, не игравшие, однако, на практике значительной роли. Здесь следует отметить, что, вопреки расхожему стереотипу о немцах как фанатичных приверженцах порядка, полномочия различных органов власти зачастую не были строго разграничены на бумаге, и границы между ними регулировались сложившейся практикой[5].
Говоря о федеративном устройстве Германской империи, нельзя упускать из виду еще одно обстоятельство. Крупнейшим и доминирующим субъектом федерации являлась Пруссия. Ее территория составляла около двух третей германской территории. Германским императором являлся прусский король из династии Гогенцоллернов. Глава имперского правительства (рейхсканцлер), как правило, одновременно возглавлял и прусское. Прусские военное министерство и генеральный штаб де факто играли роль общеимперских. Это доминирование Пруссии в империи не позволяет в данном случае говорить о федерализме в полном смысле этого слова.
Главой Германской империи являлся император. Он обладал весьма широкими полномочиями. Согласно конституции, в его руках находились внешняя политика (заключение договоров и союзов, вопросы мира и войны), армия (император являлся верховным главнокомандующим вооруженными силами Германской империи), он имел право по собственному усмотрению назначать главу правительства — канцлера и других высших имперских чиновников, созывать, распускать и прерывать работу парламента. Несмотря на то что он непосредственно не участвовал в законотворческой деятельности, все законы публиковались от его имени. Одной из важнейших привилегий императора было право интерпретации конституции, что в условиях неполноты и противоречивости последней становилось исключительно эффективным инструментом власти. Большое значение в системе государственных органов играли стоявшие вне всяких конституционных рамок военный и гражданский кабинеты кайзера, решавшие ключевые кадровые вопросы.
Во главе имперского правительства стоял канцлер. Он назначался императором и был единственным имперским министром. Несмотря на то что формально он считался «ответственным», никакой реальной ответственности перед парламентом канцлер не нес (суть «ответственности» заключалась в обязанности отвечать на вопросы депутатов). Согласно конституции, он был проводником политики императора, но при этом обладал достаточно серьезными полномочиями. Зависимость министра от императора оборачивалась одновременной зависимостью императора от него. В частности, канцлер должен был ставить свою подпись на всех распоряжениях кайзера, касавшихся сферы деятельности правительства, таким образом разделяя ответственность за них.
Канцлер был единственным связующим звеном между высшими органами власти в империи и Пруссии. Это делало его позицию в определенной степени уязвимой, но в то же время открывало перед ним весьма широкие возможности. Такой дисбаланс был заложен в конституцию сознательно ее автором; Бисмарк создавал систему, которая была бы оптимальной для его работы. Реальный объем власти имперского канцлера во многом определялся личным фактором. В эпоху Бисмарка глава правительства располагал большим объемом реальных полномочий, преемники «железного канцлера» находились в менее благоприятной ситуации, во многом из-за желания молодого императора Вильгельма II самостоятельно контролировать внутреннюю и внешнюю политику империи.
Ведомство иностранных дел подчинялось главе правительства. Возглавлял его чиновник в ранге статс-секретаря. Ведомство иностранных дел считалось элитарным государственным учреждением, более половины его сотрудников составляли представители дворянства. Германские аристократы стремились оказаться, в первую очередь, в дипломатических представительствах рейха в европейских столицах. Благодаря своим связям, положению в обществе и влиянию при дворе они часто пользовались значительной степенью независимости от центрального аппарата ведомства. Для поступающих на службу действовал высокий имущественный ценз; принцип продвижения по заслугам фактически существовал только на бумаге. Ядром министерства являлся политический отдел 1А. Дипломатический корпус Второго рейха характеризовался склонностью к постоянным интригам, которым служащие ведомства уделяли значительную часть своего времени и сил. В целом бюрократический аппарат отличался лояльностью к государственному строю, консервативными и нередко националистическими политическими убеждениями. Это стало следствием кадровой политики, проводившейся с 1860-х гг.
Значительно большей независимостью от канцлера пользовались вооруженные силы, подчинявшиеся непосредственно императору и по сути являвшиеся «государством в государстве». Пользуясь этим, военная верхушка стремилась не только обеспечить себе независимость от «штатских» властей, но и оказывать значительное влияние на внешнюю и внутреннюю политику империи в годы мира. Военные претендовали на серьезное влияние, прежде всего в области внешней политики, считая себя непререкаемыми авторитетами в вопросах национальной безопасности. Как писал один из крупных специалистов по истории Второй империи, «совет военных неизменно запрашивался, если на карте стояла безопасность страны, и даже когда его не запрашивали, он все равно давался». Влияние военных на дипломатию Второго рейха возросло после отставки Бисмарка, хотя никогда не достигало тех высот, которые ему иногда приписывали; возможность влиять на принятие внешнеполитических решений оставалась весьма ограниченной вплоть до 1916 года. Позицию армейской элиты серьезно ослабляло и внутреннее соперничество между тремя основными «центрами власти» — прусским военным министерством, прусским генеральным штабом и военным кабинетом императора. В начале XX века к этому добавилось соперничество армии и флота.
Воплощением федеративной структуры империи являлся Союзный совет, или бундесрат. Он состоял из представителей отдельных государств, образовывавших Германскую империю. Через него отдельные государства, которым в совокупности и принадлежал суверенитет, должны были участвовать в управлении Германией, поэтому формально он являлся центральным властным институтом страны. Он обладал исполнительной, законодательной и судебной властью, но чаще всего выступал в роли верхней палаты германского парламента. Участие в законодательной деятельности являлось одним из важнейших полномочий бундесрата — без его согласия не мог быть принят ни один закон. Таким образом, император, формально не обладавший правом вето, на практике всегда мог реализовать его как прусский король через бундесрат. Согласие Союзного совета требовалось также при роспуске рейхстага, объявлении войны и заключении мира. В реальности значение бундесрата было небольшим, и его основной ролью была роль противовеса германскому парламенту — рейхстагу.
Рейхстаг формировался на основе прямого, равного и всеобщего (только для мужчин) избирательного права. Важнейшей его функцией являлась законодательная. Без обсуждения и одобрения в рейхстаге не мог быть принят ни один закон. Одним из важнейших инструментов власти в руках рейхстага являлось также т. н. «бюджетное право», заключавшееся в обязательном прохождении бюджета через парламент. Серьезный ущерб властным полномочиям палаты наносил тот факт, что имперское правительство не было ни в какой степени ответственно перед рейхстагом. Хотя парламент теоретически мог обсуждать любой вопрос, это не могло иметь никаких непосредственных последствий для правительства. Заседания были открытыми и становились достоянием широкой общественности.
Несмотря на то что Бисмарк при написании конституции стремился всячески ограничить власть парламента, влияние рейхстага на общество в действительности оказалось весьма значительным. Дебаты в парламенте, выступления представителей политических партий нередко оказывались в центре внимания всей страны. Хотя рейхстаг не имел полномочий принимать какие-либо решения в области внешней политики, он мог обсуждать действия правительства в этой сфере, оказывая значительное влияние на общественное мнение и вынуждая органы исполнительной власти считаться с точкой зрения партийных политиков. Бундесрат же, напротив, самостоятельной роли в формировании внешнеполитического курса Германской империи не играл.
Переходя к негосударственным структурам, тем или иным образом влиявшим на формирование внешнеполитического курса Второго рейха, необходимо начать с двух из них, находившихся на стыке государства и общества. Первой является императорский двор. Не являясь органом государственной власти в строгом смысле слова, он был своего рода закрытым клубом, объединявшим многих крупных представителей политической элиты. Наибольшую роль при дворе играла, разумеется, прусская аристократия, представители которой часто занимали ключевые посты в государственном аппарате. Впрочем, даже не находясь формально на государственной службе, они обладали большим влиянием в правящей элите. Благодаря доступу к монарху прусские аристократы (особенно консервативные остэльбские землевладельцы) могли оказывать серьезное влияние на германскую политику. При дворе они часто образовывали группировки, концентрировавшиеся вокруг сильных лидеров или представителей монаршего семейства. В качестве примера можно назвать придворную группировку, сложившуюся вокруг императрицы Аугусты, супруги Вильгельма I. Люто ненавидевшая Бисмарка, Аугуста собирала вокруг себя его политических противников и серьезно осложняла ему политическую деятельность.
Второй структурой (вернее, группой структур) являлись политические партии. К пограничным их позволяет отнести тот факт, что они, с одной стороны, существуют вне государственного аппарата, с другой — непосредственно формируют ряд органов власти, в данном случае рейхстаг. В Германской империи существовала многопартийная система. Отсутствие реальной правительственной ответственности лишало партии важного стимула к объединению и формированию коалиций, а мажоритарная система и отсутствие «входного барьера» на выборах помогали малым и локальным партиям получать мандаты. В итоге в рейхстаге было одновременно представлено около десятка партий. Политические движения имели весьма расплывчатые установки по различным конкретным вопросам и во многих случаях могли с легкостью менять их или идти на компромиссы. В результате они так и остались «на задворках власти», не будучи в состоянии сыграть большую роль в жизни страны. Процесс раскола старых и формирования новых партий продолжался в течение всей истории Второго рейха, поэтому мы ограничимся описанием лишь основных из них.
На правом фланге германского политического спектра находились две консервативные партии — Германская консервативная и Имперская. Консерваторы действовали теперь в рамках парламентской системы, признавая её, пусть неохотно, как данность и стремясь усилить в ее рамках позиции традиционалистских институтов — монарха, церкви и армии. Представляя интересы крупных промышленников и аграриев, они были сторонниками протекционизма. Во внешней политике консерваторы выступали за монархическую солидарность, хорошие отношения с Австрией и Россией. Влияние консервативных партий постепенно уменьшалось.
В центре политического спектра находились либеральные партии. Правый фланг представляла Национал-либеральная партия, стремившаяся сочетать верность определенным идеям немецкого либерализма и активное сотрудничество с правительством. Во внешней политике они выступали с позиций национализма, являлись сторонниками колониальной экспансии. Левые либералы (прогрессисты) традиционно находились в оппозиции, выступали за соблюдение принципа свободной торговли, сотрудничество с Англией и весьма скептически относились к России. Влияние либералов также постепенно уменьшалось, причем правых быстрее, чем левых.
На левом фланге политического спектра находились социал-демократы. Образовав единую партию в 1875 году, они проделали путь от маргинальной оппозиции до крупнейшей политической силы страны. Несмотря на отчетливый дрейф в сторону реформизма, взгляды социал-демократов на внешнюю политику оставались довольно радикальными. Они выступали за дружбу народов, разоружение и против буржуазного национализма. Правда, в начале XX века национализм все же пустил глубокие корни и среди германской социал-демократии.
Особое место в партийной системе Германской империи занимала католическая партия Центра. Она образовалась в результате совместных действий немецких католических политиков в 1870 году и стала одной из немногих в Германской империи, приблизившихся к тому, чтобы стать действительно массовыми. Программные установки Центра были отчётливо клерикальными. Партия не являлась центристской в прямом смысле слова, во многих отношениях ей были близки программные установки консерваторов. В течение практически всего времени существования Второго рейха Центр находился в оппозиции. Во внешней политике партия выступала за ограничение великодержавных амбиций, сотрудничество с другими католическими государствами, примирение с Францией.
Важным инструментом в руках политических партий являлась пресса. В Германии в середине 1870-х годов существовало 823 газеты, выходивших не менее трех раз в неделю, и 1874 — появлявшиеся не чаще двух раз в неделю. Практически каждая партия имела в распоряжении газету национального значения; почти все центральные издания имели достаточно четко выраженную политическую позицию. Оговоримся сразу — многие из них являлись формально независимыми. Тиражи их были не столь велики по меркам XX века (как правило, речь шла о десятках тысяч экземпляров), но это с лихвой компенсировалось обширной сетью местных, региональных изданий, которые с удовольствием перепечатывали важнейшие материалы своих «старших сестер». Большое влияние имела правительственная пресса. Нельзя не упомянуть и о таком явлении, как «рептильная пресса» — формально независимые, но в действительности финансируемые и в той или иной мере направляемые правительством газеты.
Пресса играла большую и быстро возраставшую роль в германской политической жизни, выступая в качестве выразительницы общественного мнения. Часто она была своеобразным каналом связи между правительством и обществом, работавшим в двустороннем режиме. Как и во многих других европейских странах, массовая германская печать отличалась склонностью к национализму, порой переходившему в открытый шовинизм. Это вполне соответствовало господствовавшим в обществе настроениям.
Германию конца XIX — начала XX веков часто рассматривают как классический пример милитаризации общественного сознания. В этом есть, безусловно, некоторое преувеличение, вызванное влиянием опыта двух мировых войн. Однако офицеры пользовались в обществе огромным уважением; гражданские должностные лица, вплоть до канцлера, предпочитали носить униформу. Мировоззрение многих немцев той эпохи включало в себя представление о превосходстве своей страны над соседними государствами и в то же время об опасности, которая исходит для Германии от ее соседей, в первую очередь Франции и России. Могущественная держава в центре Европы, окруженная завистливыми врагами, — так представляли себе многие немцы международное положение своей страны. «На протяжении всей своей истории у нее, наверное, никогда не было такого количества злобных и сильных соседей, столь заклятых врагов», — говорилось, к примеру, в изданной в 1874 году брошюре. Единственным способом покончить с этой угрозой была война. После относительно коротких, бескровных и победоносных «войн за объединение» 1860-х годов имидж вооруженного конфликта в немецком общественном сознании имел положительные черты. Несмотря на то что в Германии существовало пацифистское движение, ему так и не удалось приобрести сколько-нибудь серьезного влияния. Напротив, общественные организации, поддерживавшие вооруженные силы, были очень популярны и влиятельны. К примеру, «Союз Киффхойзера» насчитывал в 1913 году 2,8 миллиона членов, «Немецкий флотский союз» в 1908 году — более миллиона человек. Широкую известность получила имевшая место в 1880–1881 годах переписка между фельдмаршалом Гельмутом фон Мольтке и швейцарским правоведом Иоганном Каспаром Блунчли, приславшим ему в 1880 г. свою книгу о международном военном праве, которое должно сделать войны гуманнее. «Вечный мир — это мечта, и даже не прекрасная, — писал в ответ фельдмаршал. — Война — это элемент божественного порядка; самые благородные из человеческих добродетелей раскрываются в ней: мужество и самоотречение, верность долгу и дух самопожертвования <..> Без войн мир загниет и впадет в материализм». Под этими словами готовы были подписаться многие немцы.
Для Германской империи было характерно обилие разного рода общественных организаций, в первую очередь объединений и союзов, однако лишь немногие из них имели политическую, тем более внешнеполитическую направленность. В качестве одного из немногих исключений можно назвать Немецкое колониальное общество, насчитывавшее к началу Первой мировой войны более 40 тысяч членов.
Политические партии, пресса и общественные организации были тесно связаны с германским бизнесом. Объединение Германии послужило толчком к началу бурного экономического развития страны. В начале XX века Второй рейх мог претендовать на звание мощнейшей индустриальной державы Европы. Особенно активно развивались такие отрасли промышленности, как электротехническая, химическая, машиностроительная. Влияние крупных корпораций и банков на внешнюю политику также росло. Сельское хозяйство, играя все меньшую роль в экономике, тем не менее оказывало серьезное влияние на принятие политических решений благодаря тому, что его интересы представляла землевладельческая аристократия, имевшая доступ к императорскому двору.
Интересы аграриев представлял образованный в 1893 году Союз сельских хозяев. Он выступал, в первую очередь, за защиту интересов селян, в том числе высокие заградительные пошлины на импортные продукты питания. Вскоре после своего основания он насчитывал около 200 тысяч членов, к 1913 году эта цифра возросла до 330 тысяч. Хотя подавляющее большинство из них были крестьянами, руководство Союза прочно удерживали в своих руках крупные землевладельцы. Союз был тесно связан с Германской консервативной партией.
Интересы промышленности представляли две крупные организации. Основанное в 1876 году Центральное объединение немецких промышленников включало в себя в первую очередь представителей тяжелой промышленности. Они с самого начала взяли курс на сотрудничество с землевладельцами, выступая за всеобъемлющую систему покровительственных пошлин. Кроме того, Центральное объединение активно поддерживало колониальную политику и строительство мощного флота. Образованный в 1895 году Союз промышленников в большей степени представлял интересы легкой, химической и электротехнической промышленности. Он выступал против заградительных пошлин, в защиту принципа свободы торговли.
Влияние, которое германский бизнес оказывал на внешнюю политику Второй империи, до сих пор является предметом оживленных дискуссий среди историков. Совершенно очевидно, что и промышленники, и аграрии отстаивали свои интересы в сфере внешней торговли. Отдельные группы предпринимателей, в том числе ряд банков, выступали за активную колониальную политику, за активную поддержку государством интересов германского бизнеса в государствах Азии и Латинской Америки. Тяжелая промышленность получала немалые прибыли от европейской гонки вооружений и строительства мощного военного флота.
Подводя итог, нужно сказать, что в плане формирования внешнеполитического курса Германская империя не слишком сильно отличалась от других европейских стран.
Дипломатия оставалась делом сравнительно небольшой элиты, достаточно значительную роль в системе принятия решений играли неформальные механизмы. Следует, однако, отметить доминирующую роль монарха и практически полное отсутствие влияния у выборных органов власти. В то же время значение общественного мнения было ощутимым и медленно, но стабильно росло.