Как только Петр I начал править самостоятельно во второй половине 1690‑х гг., начались перемены в приказном устройстве. Особенно заметны они на грани XVII–XVIII вв. В начале XVIII в. ликвидируются приказы: Стрелецкий, Каменный, Сыскной, Сбора стрелецких денег. Сливаются в единое учреждение Военный, Иноземный и Рейтарский приказы. Владимирский судный вошел в состав Московского судного приказа. Не миновала реорганизация и приказы патриаршего и дворцового ведомства. Исчезает Патриарший Разряд, Приказ церковных дел в 1693 г. вошел в состав (или в подчинение) Патриаршего Духовного приказа, который вместе с другими патриаршими приказами, а также Книгопечатным приказом был в 1702 г. подчинен образованному в 1701 г. Монастырскому приказу.

Одновременно, кроме упомянутого Монастырского приказа, возникает целый ряд новых приказов: Преображенский, Семеновский, Адмиралтейский, Военный морской, Провиантский, Приказ сбора печатных пошлин, Ратуша, Приказ Крепостных дел. За короткий срок было создано не менее десяти приказов, впрочем, столько же было и ликвидировано. В этом можно видеть символ неустанного, упорного движения всей приказной системы по кругу или, точнее, на одном месте, без принципиальных изменений по сути.

Совершенно точные данные о количестве приказов в начале XVIII в. выявить вряд ли удастся. Все сводные ведомости не дают полной картины, противоречат друг другу. Сопоставляя их, мы можем составить сводный список приказов 1702–1705 гг. Общегосударственными приказами тогда были: Адмиралтейский, Аптекарский, Артиллерийский, Казанский (Приказ Казанского Дворца), Большая Казна (Приказ Большой Казны), Приказ Великой России, Военный, Военный морской, Галицкий, Земский, Каменный, Казенный, Костромская четь, Приказ Крепостных дел, Малороссийский (Приказ Малой России), Новгородский, Печатный, Поместный, Посольский, Преображенский, Провиантский, Разряд, Ратуша, Рудный, Семеновский, Смоленский (Приказ Княжества Смоленского), Сибирский, Судный Владимирский, Судный Московский, Сыскной, Устюжский, Холопий (Приказ Холопьего суда) и Ямской. В списке приказов 1702–1703 гг., учтенных в Разряде, упомянут также «Приказ денежного збору» (РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27). Возможно, это был известный по другим источникам Приказ сбора стрелецких денег. В записной книге дворцового ведомства за 1705–1706 гг. в числе приказов упомянут Доимочный приказ. Итак, можно говорить о не менее чем 35 приказах общегосударственной компетенции.

В группу дворцовых приказов входили: Большой Дворец (Приказ Большого Дворца), Золотая палата, Конюшенный приказ, Мастерская палата, Оружейная палата, Судный Дворцовый приказ. По списку 1702–1703 гг. среди дворцовых приказов мы видим также «Приказ на Житном дворе, что у Колужских ворот» (33 подьячих), «Приказ на Житном дворе, что у Мясных ворот» (40 подьячих), а также приказы на трех дворцах: Сытенном, Кормовом, Хлебенном (всего там было 82 подьячих) (РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27). Как мы видим, это были довольно крупные учреждения, не учесть которые невозможно. Так, в 1702–1703 гг. было 11 дворцовых приказов.

Наконец, к церковному ведомству относились следующие приказы: Монастырский, Патриарший дворцовый, Патриарший казенный, Приказ богоделенных дел, Приказ Печатного двора, итого – 5 приказов. Всего же в 1702–1703 гг. было не менее 50 приказов (ПБП, 3, 182–188; РГАДА, 396, 3, 121, л. 1–1 об.; РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27; РГАДА, 248, 7, 375, л. 252–311).

Составив этот список, автор не может быть спокоен за его полноту – слишком «коварна» история приказов, слишком легко можно ошибиться, пройдя мимо какого-нибудь уже ликвидированного приказа, который вдруг по другим документам оказывается благополучно «здравствующим» и плодящим свои бумаги. И дело не только в особенностях источников или неспособности исследователя хорошо считать. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя – аморфного, текучего, изменяющегося и в то же время неизменного.

Реорганизация приказного строя в рассматриваемое время, как в зеркале, отражала характер наступившей эпохи. Строительство флота, начатое в Воронеже в 1695 г., привело к образованию Адмиралтейского и Военного морского приказов. Создание новой регулярной армии вызвало к жизни появление Преображенского, Семеновского и Военного приказов и одновременно ликвидацию Стрелецкого приказа. С необходимостью упорядочить финансы связано образование Ратуши, Ижорских канцелярий и окончательное падение четей – Костромской, Устюжской и Галицкой. Острота финансовых проблем и переориентация в церковной политике после смерти в 1700 г. патриарха Адриана привели к восстановлению некогда закрытого Монастырского приказа под руководством светского человека – боярина И. А. Мусина-Пушкина. Смерть патриарха и нежелание Петра видеть на его престоле преемника стали причиной закрытия приказов Патриаршего Двора. Промышленное строительство было невозможно без образования Рудного (Рудокопного) приказа, ведавшего поисками полезных ископаемых и организацией металлургических мануфактур. В 1704 г. был распущен Приказ холопьего суда (Холопий приказ), его дела были переданы в Земский приказ (Победоносцев, с. 111). Возможно, ликвидацию Холопьего приказа можно объяснить изменениями в социальной политике, нацеленной на слияние холопов и крестьян в единую массу, хотя у нас нет уверенности в том, что именно в этом была причина.

Вместе с тем в принципах образования и функционирования приказов в это время нельзя усмотреть каких-либо перемен по сравнению с предшествующим временем. Те процессы централизации, унификации, специализации, которые позволяют некоторым исследователям говорить о новых явлениях совершенствования государственного аппарата конца XVII – начала XVIII в., при внимательном рассмотрении оказываются лишь повторением приемов и форм управления, присущих более раннему периоду. Так было, в частности, при образовании Ратуши и Военного приказа. Казалось бы, что здесь ясно прослеживается стремление создать накануне войны со Швецией два централизованных органа – соответственно финансового и военного управления. Но, создавая эти новые приказы, законодатель не только не вносил каких-либо перемен в принципы деятельности этих учреждений, но даже не стремился стянуть в них все финансовые и военные дела. Образованная в 1699 г. Ратуша получила значение не только органа управления городов, но и финансового учреждения, которое сосредоточило поступления от большинства косвенных налогов, изъятых из ведомства 13 приказов (Милюков (1905), с. 85, 91). Однако реформа 1699 г. не внесла качественных перемен в систему финансового управления, и после образования Ратуши не произошло подлинной централизации финансов. Свои, независимые от Ратуши источники доходов имели многие другие приказы, и число таких источников постоянно увеличивалось.

Не привело к централизации управления и образование Военного приказа, хотя, казалось бы, объединение Рейтарского и Иноземного приказов это предвещало. Военный приказ стал ведущим органом государственного управления в военной сфере, но при этом не был в ней единственным учреждением. Одновременно с ним существовало более десятка приказов, обладавших функциями военно-сухопутного управления (Автократов (1959), с. 229, 250). То же нужно сказать и об Адмиралтейском приказе. С его появлением в 1698 г. Военный морской приказ, занимавшийся кадрами флота, даже не был подчинен Адмиралтейскому приказу, что кажется невозможным, если говорить о какой-либо централизации. Подобные примеры можно было бы умножать, но и так очевидно, что централизация приказной системы в конце XVII – начале XVIII в. не была ни последовательна, ни планомерна и мало чем отличалась от подобной же попытки реформировать финансовое управление в 1681 г. и в другие годы.

Централизация и систематизация приказного управления в то время оказывалась недостижимой потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые никогда не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления, подобную коллегиальной. Для понимания этого неразрешимого противоречия обратимся к истории образования приказов. Основой приказной организации с древних времен был «приказ» – поручение, которое давалось государем конкретному лицу. Система служебных поручений была важнейшей и фактически единственной формой исполнения служилым человеком своих обязанностей перед государем и государством. Вместе с тем, как справедливо отмечал А. Д. Градовский, «при простоте взглядов на администрацию ни один род государственного управления не требовал специальной подготовки… Пред ними (т. е. царями. – Е.А.) было служилое сословие, которое одинаково было способно ко всяким делам. Стоило только выбрать лиц, наиболее пользующихся доверием царя, и поручить им известную отрасль управления… и приказ был готов. Никаких регламентаций, никакой организации не нужно было там, где деятельность всякого члена заранее была определена обычаем, родовыми понятиями» (Градовский (1899), с. 65; Шумаков (1911), с. 512).

Система поручений – «приказов» широко практиковалась и в Петровскую эпоху – стоит только вспомнить гвардейских сержантов и фендриков, которым поручались сложнейшие государственные дела и которые часто с помощью дубинки и кандалов быстро добивались у чиновников необходимого государю результата. В историческом смысле важен вопрос, как соотносились «приказ» – поручение служилому человеку с образованием и существованием приказа-учреждения. Лучше всех об этом сказал С. Б. Веселовский: «Когда предметом поручения был известный круг повседневных дел, то с течением времени он мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала однообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиняться им. С течением времени возникла потребность в архиве для хранения различных дел и в постоянном штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил с лиц на дело и личное поручение превращал в учреждение. Этот переход совершался путем практики, без сознательно поставленной определенной цели, так что очень трудно, часто даже совсем невозможно сказать, когда именно возник данный приказ как учреждение» (Веселовский (1912), с. 164).

Градовский и Веселовский набросали, конечно, самую общую схему, но источники подтверждают ее жизненность. Важно, что, хотя в конце XVII – начале XVIII в. существовала разветвленная система приказов, имевшая полтора столетия истории, тем не менее схема, в которой административное поручение служилому человеку являлось исходной точкой образования приказа как учреждения, продолжала действовать так, как ее описали Градовский и Веселовский. В указе от 8 февраля 1700 г. говорилось: «Все хлебные запасы на дачу ратным людям, сбором и дачею на Москве и в городах ведать окольничему Семену Ивановичу Языкову и за теми делами сидеть ему в палатах, что был Каменный приказ, да с ним же у того дела быть дьякам Алексею Юдину, да подьячему Каменного приказа и иных приказов, которые ему понадобятся, а писать его во всех письмах генералом-провиантом» (ПСЗ, 4, 1764). Этот указ не что иное, как постановление верховной власти об образовании одного из важнейших во времена Северной войны Провиантского приказа. Таким же образом был создан и Адмиралтейский приказ: «Адмиралтейские и корабельные дела ведать стольнику комнатному Федору Матвеевичу Апраксину, а писать его во всех письмах адмиралтейцем». Военный приказ был образован указом Петра от 18 февраля 1700 г.: «Велено генералов, полковников, подполковников и иных нижних чинов начальных людей… и всяких чинов ратных людей сухова пути, которые ведомы были в Иноземском и в Рейтарском приказах, судом и росправою ведать боярину князю Якову Федоровичу Долгорукову и учинить ему тем людям особый приказ… и всякие дела, и с теми делами дьяков и подьячих, которые ему понадобятся, из Иноземского и из Рейтарского взять в тот особый приказ» (ПСЗ, 4, 1766; Поленов, с. 22). Полтора года приказ Долгорукого не имел названия, являясь лишь «Приказом при генерале-комисаре», и только летом 1701 г. важнейшее военное ведомство получило название: «Приказ Комиссарии» или «Приказ военных дел», «Военный приказ» (Богословский (1948), 4, с. 270).

Образование этих приказов понималось современниками традиционно как поручение служилым людям конкретных дел. Т. Н. Стрешнев 25 февраля 1700 г. писал Петру I: «По писму твоему, государь, сказано, кому в каких чинех и у каких дел быть: князь Яков Долгорукой – генерал-комисар, Семен Языков – генерал-провиант, другой адмиралтеец Федор Апраксин и оне свои дела стали управлять» (ПБП, 1, 791). Так же раньше, в 1689 г., самому Стрешневу было поручено расследование дела Федора Шакловитого, и тем самым был создан специальный Приказ розыскных дел (Розыскные дела, с. 3). Примечательно, что в архивной справке 1775 г. о Приказе Артиллерии отмечено: по указу от 19 мая 1700 г. «всякие дела, которые были в Пушкарском приказе, ведать генералу артиллерии Александру Арчиловичу, почему и писан с 701 года по 709 год Приказ Артиллерии» (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 143).

В августе 1700 г. был образован Рудокопный приказ, или Рудный приказ. В указе о его создании говорилось, что дела эти ведать окольничему А. Т. Лихачеву и дьяку К. Борисову, «а сидеть им в Приказе Большой Казны особо и писать приказом рудокопных дел» (ПСЗ, 4, 1812). После этого к Лихачеву были посланы из разных приказов подьячие, специалисты горного дела, и приказ начал функционировать (РГАДА, 248, 1, 2, л. 85 об. – 86). Как поручение выбранным «бурмистрам» ведать посадских «во всех их расправных и челобитчиковых, и купецких делах, в сборах Е. в. государя доходах» была в 1699 г. образована «Бурмистерская палата» – Ратуша (ПСЗ, 3, 674).

Все вышесказанное – иллюстрация к наблюдениям Градовского и Веселовского. Какой-то доверенный государю служилый человек (причем часто не специалист в данной отрасли) получает приказ-поручение заняться конкретным делом. И с этого момента начинается история существования приказа как учреждения. Новый начальник (его называли судьей) подыскивал помещение, подбирал себе штат служащих, забирал необходимые дела из других приказов и начинал работать. Часто новый приказ как учреждение образовывался путем «отпочкования» от уже существующего приказа его части – стола, повытья. Так, в 1700 г. из стола Приказа Большой Казны возник Рудокопный приказ, как и раньше, в 1634 г., из Сибирского стола Казанского Дворца вырос Сибирский приказ, назначенному судье которого было велено «быть особно» от Казанского Дворца (Оглоблин (1901), с. 114).

Не с центростремительными явлениями в государственном управлении, а с традиционной практикой поручения – «приказа» связано совмещение управления несколькими приказами в руках одного сановника. Это явление было весьма распространено в XVII в. и перешло в петровское время. Князь Б. А. Репнин, фаворит патриарха Филарета, руководил шестью приказами, как и приближенный царя Алексея Михайловича боярин А. С. Матвеев. Под властью Б. М. Хитрово было пять приказов, а И. М. Милославский ведал семью приказами, как и князь В. Ф. Одоевский (Арсеньев (1903), с. 23; Загоскин, с. 9). Близкий к Петру I боярин Федор Головин был судьей более десятка приказов. Сначала он был судьей Оружейной, Золотой, Серебряной и Мастерской палат, Каменного приказа, с 1700 г. ему было поручено управление еще Посольским приказом с подчиненными главному внешнеполитическому ведомству Малороссийским, Новгородским приказами, Галицкой, Устюжской, Владимирской четями, потом ему поручили Ямской и Военный морской приказ, а также Монетный двор (Мамышев, с. 31). А. А. Виниус одновременно руководил Пушкарским, Аптекарским и Сибирским приказами, боярин Стрешнев помимо Разряда ведал Приказом Большого Дворца, князь Ф. С. Урусов (а затем А. С. Шеин) – Иноземским, Рейтарским и Пушкарским приказами.

Подобное совместительство не свидетельствовало об усилении централизующего начала в управлении. Соединение разнородных приказов под руководством одного судьи – явление другого порядка, свидетельство особого доверия государя к служилому человеку – высокопоставленному порученцу. Естественно, что все эти ведомства не сливались в единое учреждение, не становились качественно новым государственным образованием, а составляли лишь комбинацию приказов, которая после смерти сановника или лишения его власти тотчас распадалась, чтобы затем образовать для очередного фаворита новую комбинацию (см.: Мамышев, с. 31; ПБП, 2, 603; Желябужский, с. 48; Богословский (1948), 1, с. 263).