Главной причиной административной реформы Петра I стал глубокий кризис российской государственности – одно из проявлений общего кризиса русского общества в XVII в. Начальный этап Северной войны обострил симптомы кризиса, и прежде всего в сфере государственного хозяйства, на которое легла вся тяжесть войны. Эти новые, непривычные для старой администрации крупномасштабные организационные задачи «раздавили» старую приказную систему, сделали невозможным существование в прежнем виде как системы высшего управления, так и власти на местах. В первое десятилетие XVIII в. Петром были предприняты попытки реформировать систему управления путем бюрократизации, усиления власти на местах, последовательной ориентации государственного управления на решение военно-организационных задач. Преобразования эти несли в себе лишь некоторые элементы западноевропейских систем управления, и влияние их было незначительно.

Реформа центральных и высших органов власти в конце 1710‑х гг. XVIII в. началась с активного использования западноевропейского, и особенно шведского, административного опыта, с привлечения иностранных специалистов и составления регламентов и штатов новых учреждений. Реформа проводилась в полном соответствии с популярными в тогдашней Европе идеями «общего блага», полицейского государства. Создание коллегий и реформа Сената в конце 1710‑х – начале 1720‑х гг. XVIII в. имели в своей основе целостную концепцию европейского камерализма – учения о бюрократическом делопроизводстве, с характерными для него систематичностью, специализацией и унификацией. Важно, что, с одной стороны, с самого начала государственной реформы Петр I использовал не просто элементы или институты Шведского королевства. С другой стороны, государственные реформы были тесно связаны (и проводились фактически одновременно) с реформированием различных сфер государственного хозяйства: местного управления, финансов, налогообложения, суда, торговли и церкви. В этом видна системность преобразований последнего периода петровского царствования.

Проблема следования шведским образцам имеет несколько аспектов. В целом Петр I стремился сохранить такие основополагающие принципы шведской системы: отраслевую специализацию, бюрократическую организацию с ее штатами, процедурной и делопроизводственной частью. Все это особенно отчетливо отразилось в разработанных под его руководством регламентах коллегий и других учреждений. Однако воспроизвести всю шведскую систему Петр не смог, да и не стремился к этому. Русские коллегии отличались от шведских не столько номенклатурой должностей, численностью чиновников или тем, что коллегиальное управление не охватило всего центрального управления, сколько тем, что взятые образцы были вырваны реформатором из шведского государственного «контекста», в котором они являлись органичным элементом всего устройства Шведского государства с характерной для него разветвленной системой сословно-представительных органов, самоуправляющихся городов и сельских общин, с неотменяемыми сословными привилегиями, личной свободой всего населения и, наконец, с традиционными королевскими обязательствами перед обществом, что ставило известные пределы шведскому абсолютизму.

Полное отсутствие в России этих начал государственного устройства, невозможность и нежелание их скопировать или установить по собственному усмотрению и определило те главные изменения, которые претерпели шведские образцы. Наиболее выразительной кажется резолюция Сената на предложение ввести в России шведский тип местного самоуправления с участием крестьянства: «В уездах ис крестьянства умных людей нет» (ЗА, 32). Не только стремление опереться на бюрократию, не только бытование института крепостного права, получившего в ходе реформ Петра дальнейшее развитие, обусловило отход от шведских образцов.

Новый государственный аппарат создавался «под самодержавие». Сенат, ставший из прежнего большого приказа большой коллегией, по своей сути оказался лишь чисто бюрократическим органом, передаточным звеном между государем и центральным и местным управлением. Более того, в основе всей новой системы власти лежал старинный принцип поручения, крайне далекий от идеи ответственного министерства: «Тот высший Сенат от Е. ц. в. высокопоставленным есть» (ЗА, 334). Создание иерархической системы государственных учреждений, действующих по четким инструкциям, под жестким контролем прокуратуры, фискалов и доносчиков, должно было обеспечить «выдавливание» наверх, к государю, наиболее важных, спорных, не имеющих прецедента дел. В этой бюрократической схеме самодержавие являлось единственным гарантом эффективности управления, правосудия, мерой всех и вся в государстве. Это с неизбежностью порождало полную бесконтрольность власти чиновников, господство этатизма. Так в ходе государственной реформы Петр I вполне удачно соединил камералистскую «бюрократическую технологию» с традиционной самодержавной властью, что, безусловно, усилило самодержавие в России на длительный период.