Комитет министров, созданный Александром I в начале его царствования, носил совещательный характер и не был правительством в современном смысле слова. Однако рассматривал большое количество как регуляторных, так и текущих вопросов управления промышленностью.

Государственный совет, основанный в 1810 г., был органом законосовещательным, готовящим законопроекты к утверждению императором; рассматривающим и готовящим к утверждению госбюджет; определяющим полномочия министерств. Эти три функции Госсовета были заданы Манифестом о его создании 1810 г. [Учреждение Государственного совета, 64–65].

Создание Госсовета, как видно из всей его дальнейшей деятельности, было весьма благодетельной реформой. Все новые законодательные инициативы и изменения в действующие законы теперь проходили через тщательную профессиональную проработку в профильных департаментах Госсовета и затем в самом Госсовете, объединяющем опытнейших управленцев империи.

При этом в Госсовете рассматривались не только «законы», но и «уставы», и «учреждения» – например, уставы акционерных обществ. Время от времени императоры решали некоторые дела в обход Госсовета для скорости, но в целом уважительно и с большим вниманием относились к этому учреждению.

Правительствующий сенат был учрежден Петром I как аналог правительства на время отсутствия императора в столице.

К середине XIX в. Сенат, формально оставаясь главным исполнительным органом, после долгой аппаратной борьбы стал в большей степени органом судебным и апелляционным.

Адам Чарторижский, один из сподвижников Александра I в ранние годы его царствования, ярко описывает одряхление Сената и постепенное перенесение административных полномочий в министерства [Чарторижский, 213–223].

Модест Корф отмечает, что «при первом образовании наших министерств каждому министру приказано было в конце года отдавать Государю через Сенат отчет в управлении его части», а Сенат должен быть исследовать отчет, требовать пояснений от министра, сличать отчет с показаниями с мест и т. п.

Однако через пару лет этот порядок «превратился в один письменный обряд, и наконец и самый этот обряд пресекся» [Корф 1838, 57].

Этот управленческий кейс «борьбы синей и голубой "Арбатских"» крайне интересен, в том числе для нашего вопроса управления промышленностью и торговлей.

В рамках борьбы юного министерского носорога с дряхлым сенатским бегемотом вся коммерческая и промышленная тематика за несколько лет переместилась из Сената в Министерство финансов.

В 1801 г. было учреждено Министерство коммерции, которому была подчинена сенатская Коммерц-коллегия. В 1810 г. и коллегия, и министерство были упразднены, полномочия ушли в Минфин.

В 1805 г. была упразднена Мануфактур-коллегия Сената и заменена Департаментом мануфактур, сначала в структуре МВД, потом, с 1819 г., в Минфине.

В 1806 г. та же участь постигла Берг-коллегию, замененную Горным департаментом Минфина. В следующей главе мы увидим, что Горный департамент – это контроль над огромной промышленной отраслью, по значению в экономике страны сопоставимой с современными Росатомом или Газпромом.

В самых мрачных тонах эта аппаратная война описана в огромной монографии «История Сената за 200 лет», изданной в Сенатской типографии в 1911 г. [История Сената, т. III, 457–458, 495].

В 1827 г., например, выходит «Высочайше утвержденное положение Комитета министров» – оценим иронию! – «О неделании от Сената выговоров Губернаторам без Высочайшего разрешения» [ПСЗ, закон 1656 от 27.12.1827, т. 2, с. 1114].

В 1831 г. «был изобретен сначала в Министерстве внутренних дел, а затем распространен и для других министерств "хозяйственный" способ возведения казенных построек». Т. е. без заранее утвержденной сметы и без надзора Сената, только с передачей постфактум финансовых отчетов в Казенную палату [История Сената, т. III, с. 495].

Помню реплику одного из губернаторов в кофе-паузе тайм-менеджерского семинара: «Ну, раз и так никак, и эдак никак, будем строить хозспособом». Кофе-пауза заканчивалась, я не успел уточнить и все думал, что это за «хозспособ».

Оказывается, все давно придумано и описано, см. в ПСЗ, закон 1489 от 10.09.1831, т. 6, с. 8 и далее. Такой довольно русский метод управления – сначала нагромоздить множество контрольных процедур, а потом, поняв, что нормально работать через них невозможно, создавать обходные пути.

Интересно проследить ход борьбы министерств с Сенатом изнутри бюрократического аппарата.

В документах Департамента мануфактур есть дело 1828 г. с безобиднейшим названием «О сокращении делопроизводства по Департаменту» [РГИА 18–1–131].

Но это бюрократический детективный триллер. Он начинается с просьбы министра финансов Егора Францевича Канкрина к начальнику Департамента Якову Александровичу Дружинину подумать и доложить, «по каким предметам и каким образом можно было бы сократить число бумаг меньшей сложности, представляемых в Правительствующий Сенат по департаменту, Вашему управлению вверенному».

Однако эта невинная просьба почему-то направлена под грифом «Секретно». Из дальнейшей переписки видно, почему.

Яков Александрович рассуждает о порядке рассмотрения дел в высших правительственных органах и прорабатывает несколько десятков серьезных регуляторных вопросов, которые Департамент мануфактур мог бы решать без излишнего утруждения Комитета министров и Правительствующего сената.

Рис. 3–1

«Переписка об улучшении оформления докладных бумаг» [РГИА 18–1–143]. Невинные предложения по оптимизации делопроизводства иногда могли прикрывать мощную подковерную борьбу за многомиллионные полномочия

Рис. 3–2

Принцип не потерял актуальности. Пишете большому начальнику – не испытывайте его зрение, ставьте шрифт 12 пунктов, а лучше – 14. Хороший стимул к сжатости изложения! [РГИА 18–1–143]

И вот уже мнение Госсовета от 19.12.1929 г. По нему министр финансов может без проведения через Комитет министров одобрять расходы до 50 000, а не 10 000 руб. Разрешать частным людям прииски на казенных землях руды и драгоценных металлов. Делать рассрочки по платежам в казну, в т. ч. податей казенных крестьян. Разрешать по согласованию с МВД расходы на земские повинности на суммы до 10 000 руб.

И «к сокращению переписки с Правительствующим сенатом» – помните, мы же тут об упрощении делопроизводства радеем! Министр может, не входя в Сенат, «утверждать представления Департаментов, буде нет спора или особенных обстоятельств».

То есть самостоятельно решать промышленные вопросы, большой перечень которых готовил до этого Дружинин. Разрешать создание фабрик, модерировать споры фабрикантов с губернаторами, регулировать вопросы посессионных фабрик, продавать имущество несостоятельных фабрикантов, решать споры о привилегиях (патентах на изобретения), награждать чиновников Минфина и фабрикантов – в деле с полсотни таких пунктов.

Кроме фабричных полномочий, забираются из-под контроля Сената некоторые общефинансовые. Например, перемещать и увольнять сотрудников Казенных палат, т. е. главных финансовых чиновников в регионах, без сенатских указов, только уведомительно отправляя в Сенат сводный список.

Продавать без санкции Сената «неважные и ветхие казенные строения», а также не ветхие, но ценой до 10 000 руб. Англичане это называют salami tactics, slice by slice.

Губернаторам по мануфактурным тяжебным делам сначала представлять в Министерство, и потом уже с позицией Министерства в Сенат.

По нескольким скучным нересурсоемким функциям, всяким тяжбам казенных крестьян и т. п., наоборот, Сенату не звать министра на заседания, а довольствоваться письменной позицией Министерства.

И вишенкой на торте: министр может без Сената «отдавать оброчные статьи на содержание» на суммы до 50 000 руб. Современным языком – отдавать в аренду («оброчное содержание») государственные земли, рыбные ловли и т. п.

«На подлинном собственной Е.И.В. рукою написано "Быть по сему"». Крупная аппаратная победа министра финансов Егора Францевича Канкрина.

В деле есть еще печатные, очевидно для рассылки в разные учреждения, «Правила для уменьшения огромности бумаг и облегчения пересылки оных». Полезные для бытописателя эпохи детали про форматы бумаги, конвертов, сургуча и т. п.

Министерство финансов облегчило и упростило документооборот, никакой политики!

Сенатский сборник трактует борьбу однозначно. Была прекрасная и разумная коллегиальная сенатская система авторства Петра I. Плохие министры-бюрократы вытащили из нее все полномочия, что явилось, ни много ни мало, причиной поражения в Крымской войне.

Моя оценка прямо противоположна. Сверхавторитарный и сверхъединоличный Петр I в своем «низкопоклонстве перед Западом» с помощью теоретика Лейбница попытался натянуть на российские реалии шведские коллегиально-парламентские образцы. Результатом стали полное размывание личной ответственности и плодородная почва для чудовищной бюрократии.

Напротив, император Александр Павлович создал внятную министерскую систему, в которой каждая проблема «имела фамилию, имя и отчество».

Но по каким-то своим причинам, скорее всего связанным с «балансом сдержек и противовесов», не стал совершенно упразднять Сенат или более отчетливо переустраивать его в судебно-апелляционную сторону.

Модест Корф приводит «еврейский и вместе административный» анекдот.

Жид[–коммерсант] стоял в задумчивости у статуи Петра Великого, которая, как известно всякому, бывавшему в Петербурге, поставлена у самого Сената и указывает рукою на Неву.

Прохожий спросил жида, что он тут делает? «Собираюсь исполнить совет Петра Великого».

«Какой совет?» «Да разве вы не понимаете, зачем он указывает на Неву? Это значит, что если твое дело попало в Сенат, так ступай просто утопиться в реку» [Корф 1840, 25].

Логика движения регуляторных и практических промышленных вопросов между Комитетом министров, Госсоветом и Правительствующим сенатом часто заставляет вспомнить о «синей» и «голубой» «Арбатских».

Но для целей книги достаточно будет разобраться, какие типы промышленных вопросов вообще решались «на высшем уровне», без необходимости вдаваться в детали отношений между этими тремя учреждениями.

Желающих разобраться в этом хитросплетении госорганов и их полномочий отсылаю к изданной Президентской Академией фундаментальной, при этом живо написанной и великолепно иллюстрированной монографии «История Государственной службы в России» [История государственной службы].