Так называемые превентивные закупки стали одним из инструментов экономической блокады практически с самого начала войны. Закупки различных товаров в нейтральных странах с целью предотвращения экспорта этих товаров во вражеские государства использовались в тех случаях, когда невозможно или нежелательно было применять в отношении нейтралов политическое или экономическое давление, но и оставлять все как есть не представлялось возможным. Иногда в нейтральных странах закупались товары, которые союзники даже не предполагали или не могли использовать для своих нужд. Для России и в данном случае наибольший интерес представляли Швеция и Румыния, и именно Россия часто выступала инициатором общесоюзных усилий. В Румынии превентивные закупки бензина и зерна союзники начали уже осенью 1914 г. и продолжили в 1915 г., о чем более подробно говорится далее, в главе, посвященной этой стране.
В отношении Швеции с первой инициативой также выступила Россия. В начале 1915 г. российское военное ведомство планировало закупить в Швеции более 10 тыс. лошадей только для того, чтобы они не попали к врагу, но не успело сделать этого – лошади уже были проданы немцам[371]. К вопросу о важнейшей статье шведского экспорта – железной руде – подошли более обстоятельно. Полагая, что скупка союзниками шведской железной руды может серьезно ограничить военные возможности Германии, идею организации превентивных закупок выдвинул начальник штаба Верховного главнокомандующего генерал Н. Н. Янушкевич, в мае 1915 г. направивший по этому поводу запрос министру торговли и промышленности князю В. Н. Шаховскому[372]. Шаховской не разделял мнение генерала и не видел смысла в этом предприятии. По его сведениям, запасы железной руды в Швеции были настолько велики, что, даже продав странам Согласия тот объем руды, который шел в Германию, шведы могли бы удовлетворить и германские потребности, просто нарастив производство[373]. Тем не менее вопрос о методах противодействия поставкам шведской железной руды в Германию вошел в повестку первого заседания КОС в ноябре 1915 г. К этому заседанию Управление делами КОС подготовило специальный документ, содержавший анализ состояния дел и предложения о мерах, которые следовало принять. Значение поставок шведской руды для Германии было рассмотрено прежде всего именно «с точки зрения успешности ведения военных операций»[374], а не экономического положения Германии в целом. Для ограничения или даже прекращения вывоза железной руды из Швеции в Германию предлагалось использовать два способа: «С одной стороны – путем усиления блокады Ботнического залива Балтийского моря подводными лодками, и с другой – путем закупки союзниками и вывоза в союзные страны шведской руды»[375]. Попытки нарушения морских коммуникаций противника Балтийский флот уже предпринимал, и в КОС, куда входил представитель Морского министерства, об этом знали, но этот способ считался не слишком эффективным. Помимо проблем чисто технического порядка, существовали опасения, что силовое воздействие на шведскую внешнюю торговлю может вызвать в Швеции недовольство, что было «едва ли желательно»[376]. Таким образом, наиболее действенным способом предотвращения экспорта руды из Швеции в Германию представлялась ее закупка для вывоза в союзные страны, однако, по мнению КОС, заняться этим делом следовало Великобритании, которая и ранее закупала в Швеции железную руду. В качестве главы КОС Струве предложил Шаховскому обратиться к правительству Великобритании с соответствующим запросом.
На следующем заседании КОС, в апреле 1916 г., обсуждалась уже реакция англичан на полученный от российского правительства запрос. Британское правительство выразило заинтересованность в получении информации по вопросу экспорта шведской железной руды в Германию, но не более того. По запросу союзника Управление делами КОС составило и передало коллегам из аналогичного британского органа (War Trade Department) подробную записку, содержавшую сведения, почерпнутые из шведской и немецкой прессы, а также из официальной статистики этих двух стран[377]. Англичане не считали экспорт шведской железной руды столь уж важным для экономики Германии до начала 1917 г., когда новые данные продемонстрировали, что его значение резко возросло. Частично решить проблему удалось только в мае 1918 г. В рамках масштабного и комплексного соглашения между Францией, Великобританией и Италией с одной стороны и Швецией с другой экспорт железной руды в Германию был ограничен, а Великобритания начала закупать руду в качестве превентивной меры[378].
В мае 1916 г. французский КОС представил союзникам план не просто координации действий в сфере превентивных закупок, а формирования полноценной системы их организации[379]. Цель закупок, согласно плану, состояла не только в том, чтобы усилить экономическую блокаду вражеских стран, – французы думали и о послевоенном периоде. Предлагалось проводить закупочные операции двух видов: 1) скупать следовало все, что соседние с вражескими нейтральные страны могли им предложить и поставить во время войны; такие операции считались «чисто военными мерами», нацеленными на истощение неприятеля; 2) закупать даже то, что противник не мог вывезти и использовать непосредственно во время войны; цель таких операций состояла в том, чтобы не дать возможности вражеским странам создавать запасы различных продуктов и материалов для использования после войны. Второй вариант также рассматривался как контрмера против попыток врага, в свою очередь, не допустить попадания этих товаров в страны Согласия.
Французский план предусматривал возникновение дополнительных финансовых и других сложностей, но его авторы полагали, что осуществлять его необходимо несмотря ни на что. Операции первого типа следовало проводить быстро и решительно, в стиле операций боевых. Со второй категорией операций можно было не торопиться, поскольку они не имели непосредственного военного значения. Для избежания конкуренции между союзными странами следовало совместно на основе рациональной оценки ситуации решить, какая из союзных стран будет ответственна за покупку тех или иных товаров в конкретных нейтральных государствах, и составить соответствующую программу совместных действий.
Французский КОС в мае 1916 г. на заседании с участием английского и российского представителей рассмотрел и одобрил предложенный проект, рекомендовав союзным правительствам начать работу над составлением общего списка товаров и плана закупок с учетом распределения ответственности между союзными странами. Для этого во Франции предложено было сформировать специальный Комитет по заграничным закупкам (Comité des achats a l’étranger). Вопрос о необходимости систематических закупок союзниками самых разных продуктов и материалов в нейтральных странах председатель КЭВ поднял на первом же заседании комитета 30 июня 1916 г.[380]
Российский КОС также рассмотрел в июле 1916 г. предложение французских коллег и признал их план действий достойным всяческой поддержки. В подготовленной по этому поводу записке за подписью Струве говорилось:
Означенный вопрос приобретает в настоящее время совершенно исключительное значение. Истощение неприятеля в отношении как продовольственных и кормовых продуктов, так и некоторых сырых материалов достигло в настоящее время такой степени, что снабжение ими из соседних нейтральных стран представляет для него последний источник и что пресечение этого снабжения может иметь непосредственное влияние не только на продолжительность, но и на исход военных действий[381].
Предложенный французами масштабный план вряд ли был исполни́м на практике в полном объеме, поскольку требовал гораздо более высокой степени координации усилий союзных держав, которой на тот момент не удавалось достичь даже в сфере военной стратегии. Для России на первом месте стоял вопрос о продолжении превентивных закупок в Румынии, но со вступлением Румынии в войну в августе 1916 г. проблема решилась сама собой. Великобритания и Франция, иногда согласованно, а иногда в одностороннем порядке, в 1917–1918 гг. проводили превентивные закупки отдельных товаров в Голландии, Швейцарии и Скандинавских странах, но Россия уже не принимала в них участия[382].
Участие России в совместных усилиях по оказанию экономического воздействия на вражеские страны трудно оценить однозначно, очень многое зависело от конкретных обстоятельств. Полностью разделяя мнение о том, что экономическая блокада может быть эффективна только при единстве действий всех стран, российское правительство в каждом конкретном случае предпочитало сначала сопоставлять собственные представления об интересах России с инициативами союзников. Впрочем, каких-то серьезных противоречий между ними обычно не было. В наиболее общих вопросах, таких как ограничение экспорта или введение запретов на торговлю с неприятельским странами, Россия и так проявляла как минимум не меньшую жесткость, чем Великобритания и Франция. Следовать рекомендациям КЭВ, призванного обеспечивать единство действий союзников, для России не стоило слишком больших усилий. Например, введение в России системы черных списков не потребовало каких-то серьезных изменений в системе регулирования экспорта товаров в нейтральные страны, этот шаг стал скорее дополнением к уже принятым мерам.
В политике экономического воздействия на нейтральные страны Россия в основном следовала за союзниками, позволяя им проявлять инициативу там, где российские интересы затрагивались не слишком сильно. Исключение составляла ситуация вокруг Швеции, в которой Россия предпочитала сохранять пространство для маневра. Особняком стояла проблема торговли с Румынией, которой посвящена отдельная глава этой книги.