Воздействие июньского закона о секретности 1947 года ощущалось по всей советской системе. Эффект от него не был немедленным, потому что на полное внедрение закона ушло много месяцев. Скорее можно говорить об электрическом разряде, пробежавшем по всем уровням системы. На нижних уровнях данные показывают резкий рост издержек в официальном взаимодействии между различными государственными ведомствами.

Государственные дела зависели от готовности сторон и контрагентов обмениваться информацией. Например, покупатель и продавец должны были идентифицировать себя, прежде чем устанавливать цены и объемы в контрактах, призванных выполнить планы, уже принятые на более высоких уровнях. По мере развития нормативной базы управленцы пересчитывали риски, которые несла в себе идентификация. Они обнаружили, что риск наказания за непредумышленное раскрытие информации возрос. В результате они изменили свое поведение. Они перенаправили свои усилия с хозяйственного управления на самозащиту.

На первом этапе руководители старались по возможности не делиться опасными тайнами и не узнавать их. С этой целью чиновники отказывались выполнять заказы, а банковские служащие – принимать платежи. Этими действиями они заменяли один риск другим. Снижая риск того, что их обвинят в непреднамеренном нарушении секретности, они повышали риск невыполнения государственных планов – главного критерия их деятельности. Однако государственные дела все равно надо было делать.

На втором этапе руководители начали стихийную кампанию по написанию писем. Они обращались к своим начальникам за помощью. Цель этих обращений была двоякой. На первый взгляд, они требовали решений, которые позволили бы им безопасно вести дела. Но был и подтекст – возложить на начальство ответственность за нарушение правил и обходные пути, к которым им, вероятно, придется прибегнуть, если они продолжат заниматься государственными делами. Таким способом руководители пытались выгородить себя.

Руководителей более высокого уровня настойчиво уведомляли, что на нижних этажах распространяется хаос, что существует риск всеобщего паралича, что именно на них лежит ответственность по поиску решения. Но любое решение могло иметь непредвиденные последствия и даже быть истолковано как попытка обойти закон. Обходные пути, основанные на совместных действиях, быстро начинали выглядеть как заговор. Когда решительные действия сопряжены с риском, а польза от них невелика, как правило, лучше не торопиться.

В краткосрочной перспективе наиболее безопасным для высших должностных лиц результатом могло стать промедление и откладывание решения на завтра. Когда же завтрашний день наступал и приходилось вновь прикидывать, какой вариант лучше, новая задержка могла снова оказаться лучшим вариантом. Таким образом, краткосрочная перспектива могла перерасти в долгосрочную.

Экономисты уделили немало внимания человеческой склонности откладывать важные дела на потом. Джордж Акерлоф объясняет ее тем, что люди сильно переоценивают затраты на действия в настоящем по сравнению с затратами на будущие действия[230]. По мнению Сьюзен Роуз-Аккерман, волокита может быть вполне рациональной, если речь идет о сложной организации. Предположим, что обязанности служащих пересекаются и есть несколько чиновников, которые могут решить конкретную проблему. В этом случае чиновник, известный своей оперативностью, окажется в худшем положении, чем коллеги, потому что будет перегружен просителями. Затягивание дела лучше, потому что оно перекладывает работу на других[231].

В нашем контексте более правдоподобным кажется объяснение, которое предложили Франсиско Гомес, Лоренс Котликофф и Луис Висейра. Они описывают конкурентную демократию, в которой срок пребывания в должности ограничен частотой выборов. Короткий срок пребывания в должности способствует краткосрочной оптимизации: если решение, которое принесет наибольшую пользу обществу в долгосрочной перспективе, кажется лично вам рискованным, оставьте его своему преемнику[232]. Советский Союз 1940-х годов не был демократией, но бюрократическое круговращение все еще оставалось конкурентным. До тех пор, пока нормальный срок пребывания в должности был короче, чем период отдачи от сложных решений, авторитарная система была так же склонна к прокрастинации, как и демократические.

В нашей истории сотрудники ГУЛАГа не хотели рисковать тем, что их привлекут к ответу за неверные решения, и самым безопасным вариантом было не принимать никаких решений и надеяться на повышение или перевод до того, как проблема станет кризисной. Как отразилась их нерешительность на государстве? Она привела к потерям времени: решение, которое оптимально было бы принять сразу, принималось позже. Но это было еще не все. Пока решение откладывалось, возникали дополнительные расходы. Чиновники тратили время в комитетах и рабочих группах, в ознакомительных поездках, занимаясь чтением и написанием корреспонденции, и на все это расходовались государственные ресурсы. Дело в том, что решение не просто откладывалось: чтобы оттянуть момент, когда придется его принять, его приходилось неоднократно рассматривать и пересматривать. Высшие чиновники тратили свое время на затягивание расследований, на составление и переработку сложных указов и инструкций, на выработку альтернативных вариантов, ни один из которых так и не был утвержден. В нашей истории необходимое им решение не имело абсолютно никакого политического значения: оно носило технический характер, его мог бы принять комитет экспертов. Проблема заключалась лишь в том, что решение принимал не комитет.

Издержки, причиной которых было стремление к самозащите руководителей среднего звена и нерешительность высшего руководства, взаимодействовали и подпитывали друг друга. Руководители высшего звена, оставив спорные вопросы в подвешенном состоянии, демонстрировали безразличие к возросшим операционным издержкам. Тем временем чиновники и руководители низшего звена продолжали избегать ответственности там, где это было необходимо, обходить правила там, где это было возможно, и страховаться, что, казалось, было наилучшим решением – тратить время и силы на попытки убедить Москву в необходимости что-то изменить. Таким образом, издержки принятия решений и оперативные издержки усугубляли друг друга. Чиновники, постоянно откладывавшие эффективные решения, ничего не делали, чтобы вырваться из этого порочного круга.

По мере того как краткосрочная перспектива перерастала в долгосрочную, смягчающим фактором стала человеческая способность к нормализации изменений в среде. Поначалу новый закон о секретности был пугающим. Чиновники не знали, как он будет работать и как может на них повлиять. Потребовалось несколько лет, чтобы научиться обходить этот закон и страховаться от него. Однако в конце концов он стал новой «нормой».

С этой точки зрения промедление имело свои преимущества. Откладывая принятие решения, высшие должностные лица просто ждали, пока руководители найдут приемлемые способы работы в новом режиме. В конечном счете сложившийся компромисс был узаконен. Нет никаких доказательств того, что это произошло намеренно, но сам факт говорит нам о том, что выжидательная позиция была разумной стратегией с точки зрения частных интересов тех, кто был вовлечен в процесс.