Градопланировочная деятельность осуществлялась в Детройте на протяжении нескольких десятилетий его упадка, причем характер этой деятельности менялся вместе с приходом новых мэров. Однако по счастливой случайности множество существенных изменений произошло незадолго до начала моего исследования или в его период (с конца 2011 года по середину 2016 года). Например, в 2010 году основатель компании Quicken Loans109 Дэн Гилберт перенес ее штаб-квартиру в Детройт и взялся за скупку зданий в центре города и Мидтауне, где его агентству недвижимости Bedrock теперь принадлежит около сотни объектов [Feloni and Lee 2018]. В 2013 году город был передан под управление антикризисного сити-менеджера Кевина Орра, назначенного губернатором Мичигана Риком Снайдером, и затем объявлен банкротом. После этого, в том же 2013 году, детройтским мэром был избран Майк Дагган – первый белый градоначальник с начала 1970‑х годов. Многие восприняли банкротство города как ключевое свидетельство того, что Детройт достиг дна, и с этого момента ситуация может только улучшаться. За время моего исследования состоялось и много других изменений, однако в более масштабном муниципальном контексте этого периода мы остановимся на трех компонентах, важных для понимания того, как в городе внедряется новое регулирование имущественных отношений и как оно устроено, как оно воздействует на неформальные практики жителей. Речь идет о Стратегическом рамочном плане для Детройта, Рабочей группе по ликвидации ветхих зданий и Администрации земельного банка Детройта – появление этих трех институтов муниципальной политики представляло собой прямую реакцию на ситуацию в сфере городской недвижимости и оказывало влияние на ее будущее. Для начала обратимся к каждому из них по отдельности, чтобы, отталкиваясь от этого основания, перейти к рассмотрению нового регулирования в имущественной сфере – основному предмету этой главы.
За реализацию Стратегического рамочного плана для Детройта – рассчитанной на 50 лет программы улучшения качества городской среды – отвечает некоммерческая организация Detroit Future City (DFC) («Детройт – город будущего»). Она была создана администрацией города в 2010 году и в значительной степени финансируется через различные местные фонды. В рамочном плане, опубликованном в 2012 году, подробно описаны намерения и рекомендации, которыми должно руководствоваться возрождение Детройта и которые должны способствовать оживлению его районов [Gallagher 2017]. В документе представлена стратегия возвращения в оборот пустующих и заброшенных земель Детройта, причем нередко с использованием нетрадиционных подходов наподобие создания новых зеленых зон и содействия городскому сельскому хозяйству. DFC с гордостью заявляла о масштабном взаимодействии с местным сообществом на этапе разъяснительной работы при подготовке плана. Однако сам рамочный план был подвергнут критике за то, что в основе этого документа, по сути, лежала доктрина приведения города к правильному размеру: в нем содержался замысел прекратить предоставление городских услуг для малонаселенных районов в попытке достигнуть «правильного» соотношения населения и территории [Hackworth 2015]. Впрочем, для нас важно то, что в рамочном плане подчеркивалось, насколько принципиальным моментом для стратегий улучшения и стабилизации городской среды является надежный и всеобъемлющий контроль над городской недвижимостью (см. [Detroit Future City 2012], [McGraw 2015]).
Огромные площади пустующей и заброшенной недвижимости стали для Детройта гигантским обременением. В связи с этим возник вопрос: что должен сделать город с более чем 80 тысячами ветхих объектов на своей территории [Detroit Blight Removal 2014: 100]? Для их сноса потребовались бы серьезные средства, причем до публикации отчета Рабочей группы по ликвидации ветхих зданий в Детройте у городских властей даже не было четкого представления о том, сколько именно объектов находились в «ветхом» состоянии и подлежали сносу либо все еще оставались пригодными для эксплуатации. В оргкомитет Рабочей группы по ликвидации ветхих зданий вошли представители различных заинтересованных сторон – федерального правительства и муниципалитета, местного бизнеса, благотворительных и некоммерческих организаций. Появление рабочей группы стало результатом усилий, предпринятых на федеральном уровне, когда администрация Барака Обамы выделила 300 млн долларов для решения проблем Детройта, связанных с ветхими зданиями, организацией общественных работ и безопасностью. В глазах городских властей и многих жителей ветхие здания являются для Детройта проблемой такого масштаба, что уже само формирование рабочей группы и последующее появление ее отчета были расценены как огромный шаг к улучшению качества жизни в городе. Помимо прочего, в отчете рабочей группы было дано определение ветхости и предложены критерии, по которым одни городские здания (включая жилые дома) необходимо снести, а другие сохранить. Возможность разделить объекты недвижимости на ветхие и все остальные представляет собой мощный инструмент, позволяющий отчетливо установить, какие дома и прочие постройки заслуживают сохранения, а от каких город предпочел бы избавиться.
Земельный банк Детройта был учрежден в 2008 году городским законодательным органом, а несколько лет спустя администрация мэра Даггана реорганизовала его в Администрацию земельного банка Детройта (DLBA/АЗБД) в рамках планов градоначальника по благоустройству районов города. Земельные банки представляют собой государственные или некоммерческие организации, перед которыми ставится задача участвовать в управлении пустующей и заброшенной недвижимостью. Появление таких структур рассматривается как прямая реакция на увеличение площади «проблемной недвижимости» в неблагополучных или депрессивных городах, например пустующих, обветшавших или заброшенных объектов, на которых нередко висят обременения по правам собственности или налоговая задолженность [Center for Community Progress, N. D.]. Земельные банки обладают особыми полномочиями по приобретению прав собственности и могут снимать любые права требования, дефекты правового титула или обременения, связанные с этими правами. АЗБД приобретает недвижимость, подавая в отношении владельцев недвижимости иски о причинении опасности и неудобств. Владельцам предоставляется ограниченное время, чтобы отреагировать на иск и устранить источники опасности и неудобств (например, демонтировать обрушившееся крыльцо), и если этого не происходит, АЗБД изымает объект для продажи на аукционе, сноса или удержания для будущего освоения территории. Аукционная продажа домов по всему Детройту осуществляется через онлайн-систему, где представлены фотографии объектов, их адреса и информация о том, какой ремонт в них предстоит сделать. Кроме того, через онлайн-систему АЗБД можно приобрести пустующие участки городской земли. Такие институты, как АЗБД, должны содействовать оптимизации перехода «неиспользуемой» недвижимости в «продуктивное пользование», а также формировать пул других объектов недвижимости, которые могут быть задействованы в будущих проектах по реконструкции городских районов [Center for Community Progress, N. D.].