NB. Работа впервые опубликована в журнале «Вестник Европы»382.
В это время Гайдар ищет экономические и исторические обоснования глубоких реформ систем социальной защиты (образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения), необходимых для страны, выходящей из социалистического эксперимента, анализирует идейные подходы и опыт разных стран. Все статьи этого цикла были впервые опубликованы в «Вестнике Европы» (тома IX, X, XI, XII, XIV) и впоследствии в переработанном виде вошли в 12‑ю и 13‑ю главы книги «Долгое время».
В традиционном аграрном обществе бедность низших классов воспринималась элитой как явление нормальное, больше того – желательное. Если крестьяне богаты – значит, они платят слишком мало налогов. Известны слова Токугавы Йесу, что крестьян надо облагать налогами так, чтобы они были ни живы, ни мертвы383. Эти представления были широко распространены и в Европе. Кардинал Ришелье говорил, что, если низшие классы будут жить слишком хорошо, их невозможно будет заставить исполнять свои обязанности. А. Юнг в 1771 году писал: «Все, кроме идиотов, знают: низшие классы надо держать в бедности, иначе они никогда не будут прилежны»384. Вольтер был убежден, что «не все крестьяне станут богатыми, да и не нужно, чтобы они были таковыми. Существует потребность в людях, которые имели бы только руки и добрую волю»385.
Лишь в редких случаях ситуации подобные той, что возникла в Европе после «великой чумы» середины XIV века и вызванного ею сокращения численности населения, роста спроса на рабочую силу и доходов низших классов, побуждали правительства вводить законодательные акты, прямо направленные на сдерживание доходов работника, такие как английские законы 1351–1382 годов386. Обычно сочетания низких доходов большинства населения и различных форм изъятий в пользу государства и привилегированной элиты было достаточно, чтобы поддерживать доходы основной массы крестьянского населения на низком уровне.
Беспокоила властные институты аграрных государств не бедность сама по себе, а крайняя бедность, приводящая к массовому вымиранию населения, бегству с земли. Предотвращением таких катастроф, минимизацией их последствий занимались хорошо организованные аграрные империи. На протяжении многих веков помощь голодающим оказывали власти Китая. В Европе организация государством помощи голодающим была менее распространена. Здесь главную роль играли механизмы солидарности в деревне, благотворительность и церковь.
Правительства европейских государств в период, предшествующий началу современного экономического роста, беспокоили последствия бедности – миграция в город, распространение нищенства, воровства и разбоя, которые были тесно взаимообусловлены. Большая часть законодательства, связанного с помощью бедным, такого как английское законодательство эпохи Тюдоров, была направлена не столько на ограничение социальных невзгод, порожденных крайней бедностью, сколько на обеспечение законности и порядка. Традиция оказания социальной помощи отделяла «достойных» бедных, тех, кто столкнулся с неожиданными невзгодами и заслуживает поддержки, от тех, бедность которых – результат их собственного выбора. Принуждение к труду работоспособных бедных было важнейшим элементом английского законодательства со времен Тюдоров до 1834 года.
Закон 1601 года о бедных ввел в Англии ответственность местных органов власти за помощь нуждающимся. В законе выделялись три категории нуждающихся и предполагался различный подход к ним. Тем, кто не способен работать (старые, больные), полагалось обеспечивать возможность жизни. Трудоспособным должна была предоставляться возможность работать в исправительных домах. Те, кто не хотят работать, подлежат наказанию. Как пишет Ф. Бродель:
В Париже больных и инвалидов всегда помещали в госпитали, здоровых же использовали на тяжелых и изнурительных работах по бесконечной очистке городских рвов и канав, притом сковывали по двое. Мало-помалу по всему Западу умножается число домов для бедняков и нежелательных лиц, где помещенный туда человек осужден на принудительный труд – в английских работных домах, в немецких воспитательных домах и во французских смирительных домах, вроде, например, того комплекса полутюрем, которые объединила под своим управлением администрация парижского Большого госпиталя, основанного в 1659 году387.
Жизнь в традиционной деревне бедная и недолгая, но более устойчивая, привычная, чем в городе раннеиндустриальной эпохи. К тому же в деревне можно опереться на традиционные механизмы взаимопомощи в большой семье, которых нет в городе. Возможные беды здесь известны из поколения в поколение – неурожай, малоземелье, притеснения налогового чиновника или жадность феодала. Процесс огораживания, концентрации земельной собственности, важный для создания предпосылок развития, ориентированного на рынок высокопродуктивного (по стандартам времени) сельского хозяйства, также был фактором, расширяющим распространение бедности, ускоряющим миграцию бедных в города388. Мобилизованный в город, занятый в промышленности вчерашний крестьянин сталкивается с принципиально новыми вызовами. Быстрый технический прогресс делает ненужными целые профессии, раньше пользовавшиеся высоким социальным статусом и гарантировавшие приличные заработки. Острая конкуренция приводит к разорению предприятий и массовым увольнениям. Сдвиги в структуре производства делают целые города или районы зонами бедности и безработицы.
Если в деревне крестьянин защищен от произвола феодала по меньшей мере вековой традицией, определяющей объем его обязательств и в некоторых ситуациях позволяющей обратиться к хозяину за помощью (неурожай), то с хозяином промышленного предприятия или его управляющим рабочего не связывают традиционные отношения. В аграрных обществах ситуация, при которой крестьян сгоняют с собственной земли, встречается, но это редкое исключение. Увольнение с промышленного предприятия раннеиндустриального города – ежедневная угроза.
В западноевропейских странах в начале-середине XIX века эти проблемы проявились в полной мере. Характерный для европейских стран – лидеров экономического роста, в первую очередь Англии, политический режим – это не демократия, основанная на всеобщем избирательном праве. Парламенты выросли из демократии налогоплательщиков, избирательное право было ограничено высоким имущественным цензом и на подавляющее большинство рабочих не распространялось. Регулирование трудовых отношений было ориентировано на защиту интересов хозяина и безразлично к интересам наемного работника. А. Смит обращает внимание на то, что в Англии нет ни одного парламентского акта против соглашения о понижении цены труда, но имеется много актов, которые направлены против соглашения о ее повышении389.
С ускорением экономического развития, структурных сдвигов в Англии на стадии, предшествующей современному экономическому росту, традиционная система регулирования проблем, связанных с бедностью, оказывается под давлением по двум основным линиям. Сдвиги в производстве и занятости приводят к росту безработицы, потребности в финансовых ресурсах для поддержания системы вспомоществования, введенной законом о бедности. А характерный для законодательства о бедности патернализм вступает в противоречие с доминирующей в конце XVIII – начале XIX века либеральной идеологической волной, оказывающей глубокое воздействие на развитие событий не только в экономической, но и в социальной сфере.
Либеральные идеи в том виде, в котором они сформировались к концу XVIII века, предполагали акцент на свободу, равенство, самостоятельную ответственность за свою судьбу. Либеральное видение мира отвергало право человека на получение общественной помощи. В свободной стране каждый сам выбирает свое будущее, несет ответственность за свои успехи и неудачи.
А. Смит указывал на то, что законодательство о бедных противоречит свободе движения рабочей силы. Местные органы власти несли ответственность за обеспечение бедных. Поэтому любой вновь прибывший на подконтрольную территорию человек (разумеется, речь шла о представителях низших классов) мог быть выдворен – всего лишь из‑за подозрения, что он может нуждаться в поддержке за счет ресурсов местного сообщества. Закон о поселении 1662 года в явном виде ограничивал свободу выбора места жительства, а значит, и работы390. Т. Мальтус, энергично выступавший против законов о бедных, указывал на то, что они стимулируют рост численности населения, снижают уровень жизни. Он отмечал, что результаты их действий прямо противоположны прокламируемым целям.
Таким образом, одновременно растет потребность в новых способах решения социальных проблем, порождаемых началом индустриализации, и подрывается идейная база сохранения механизмов, унаследованных от традиционного общества. Д. Рикардо пишет, что все нынешние налоги показались бы мелочью, если бы пришлось финансировать систему, при которой каждый человек будет уверен в том, что государство предоставит ему достаточные средства существования391.
Созданная в 1832 году в Англии королевская комиссия подготовила предложения, находившиеся под сильным влиянием господствовавших либеральных идей. С точки зрения Н. Сениора, одного из главных авторов доклада комиссии, важнейший вопрос, на который необходимо было ответить при формировании законодательства о бедности, был следующий: имеет ли это регулирование тенденцию обострять те проблемы, которые оно призвано решить392. Опасение, что помощь бедным, оказываемая тем, кто при желании может найти работу, стимулирует пауперизацию, безответственность, стало основанием ограничения любых форм помощи трудоспособным.
Во второй половине XIX века отношение к системам социальной защиты меняется. Опыт Англии показывает, в какой степени параллельно с ростом индустриального динамизма проявляются новые, неизвестные традиционному обществу социальные проблемы, связанные с новыми формами организации экономики и общества: экономические кризисы, вынужденное массовое высвобождение рабочей силы, безработица. Политическая активизация низших классов становится фактором, влияющим на развитие систем социальной защиты. В стадию современного экономического роста вступают крупные страны, где политическая культура, традиции, установление правящей элиты далеки от классического англосаксонского либерализма (например, Германия).
Для О. фон Бисмарка важнейшими целями социальных реформ, позволивших создать первую в индустриальном мире развитую систему социальной защиты, включающую медицинское, пенсионное страхование и страхование по инвалидности, были не повышение благосостояния рабочих, а обеспечение контролируемого и направляемого государством социального порядка, подрыв влияния радикалов, способных создать угрозу устойчивости политического режима393.
Экономико-исторические исследования показывают, что в странах первой волны индустриализации, начавших ее в первой половине XIX века, нет связи между уровнем развития и временем начала формирования развитой системы социальной защиты. В ушедших вперед, лидирующих государствах она нередко формируется существенно позже, чем в государствах менее развитых. Большое влияние здесь имеют национальная традиция, политическая ситуация.
Существует большой блок литературы, посвященной анализу факторов, повлиявших на сроки формирования систем социальной защиты в странах – лидерах современного экономического роста. Многочисленные эмпирические работы не выявили связи между временем введения программ страхования, индустриализацией, урбанизацией, политическим участием рабочего класса, распространением всеобщего избирательного права в Западной Европе. Больше того, они показали, что конституционные монархии обычно вводили системы социального страхования раньше, чем парламентские демократии394.
С учетом закономерностей догоняющего развития то, что именно авторитарные режимы, столкнувшиеся с вызовом социальной дестабилизации, характерной для ранних этапов современного экономического роста, первыми начали формировать инструменты социальной стабилизации и контроля, неудивительно. Но затем их опыт начинает оказывать влияние на институциональное развитие и в странах-лидерах.
В Англии германский опыт налагается на изменившиеся общественные настроения. В 80‑х годах XIX века А. Тойнби, влиятельный историк, который ввел понятие промышленной революции в широкий оборот, с глубоким сожалением говорит о социальных издержках, с которыми была связана промышленная революция для низших классов, о вине английской элиты, столь мало сделавшей для решения порожденных индустриализацией проблем, и ее ответственности за обеспечение изменений уровня социальной защиты низкодоходных групп населения395.
Реформы британского избирательного права 1867 и 1884 годов расширили участие наемных рабочих в политическом процессе. Это также изменило отношение к социальному законодательству. В 1880 году вводится ответственность работодателя за увечье рабочего на рабочем месте. Основная волна реформ, создавших каркас системы социальной защиты, в Англии приходится на период 1906–1914 годов. Именно в это время формируется система пенсий по старости, страхования по болезни и безработице. В странах – лидерах современного экономического роста формирование таких систем в конце XIX – начале XX века становится принятой нормой.
Последними сдаются США с их укорененными традициями либерализма и индивидуализма. Но и здесь Великая депрессия меняет положение. К началу 30‑х годов XX века необходимость создания национальной системы страхования по старости и безработице становится очевидной и для политической элиты, и для общества. Массовое движение в пользу радикальных мер по построению всеобъемлющей системы социальной защиты делает ее создание политически неизбежным.
В целом европейские и североамериканские политические институты оказались достаточно гибкими, чтобы обеспечить мирную эволюцию в сторону демократии, основанной на всеобщем избирательном праве, интегрировать низкостатусные социальные группы в демократический процесс. Естественным следствием этого процесса стало изменение баланса политических сил, поворот к обеспечению интересов и работодателей, и наемных работников. Затем, так как наемные работники – более многочисленная группа избирателей, происходит постепенное изменение баланса сил в их пользу. Ограничение продолжительности рабочего дня, прав работодателей на увольнение, законодательное закрепление прав профсоюзов, создание систем социальной защиты, адекватных условиям городского индустриального общества, которые позволяют застраховаться от бедствий, порожденных перепадами экономической конъюнктуры, системы пособий по безработице и бедности – все это масштабные сдвиги, сформировавшие между серединой XIX и 30‑ми годами XX века каркас институтов социальной защиты государств – лидеров современного экономического роста396.
Расширение финансовых возможностей государства в период между 1914–1945 годами вместе с укоренившимся на этапе развитого индустриального общества представлением, что право на адекватную социальную защиту, гарантии поддержания благосостояния – одно из неотъемлемых прав человека – приводит к быстрой экспансии социальных программ и обязательств в послевоенный период. Эта волна продолжается вплоть до конца 70‑х годов XX века. К этому времени представление о современном государстве как государстве всеобщего благоденствия, с широкими обязательствами в области обеспечения пособий по старости, безработице, бедности, нетрудоспособности, господствует в развитом мире.
В послевоенный период на фоне высоких темпов экономического роста, быстрого роста государственных доходов эта система продолжает развиваться, приобретая все более щедрый характер (увеличение размеров пособий по отношению к заработной плате, расширение периодов их выплат, снижение требований к получателям пособий, дальнейшее ограничение прав на увольнение и т. д.). Длительный период пребывания у власти во многих странах Европы левых правительств, тесно связанных с профсоюзами, способствовал такому развитию событий.
В начале XIX века либеральные экономисты выступали против социальной защиты, выдвигая в качестве аргумента то, что они могут повлиять на трудовую этику, стимулы к труду. К середине XX века казалось, что десятилетия успешного функционирования систем социальной защиты на фоне высоких темпов экономического роста, повышения производительности труда продемонстрировали беспочвенность подобных опасений. События второй половины XX века, когда страны – лидеры современного экономического роста вступают в постиндустриальную стадию развития, показали, что эти опасения имели основания. Изменение в поведении людей, к которому приводит распространение легкодоступных и щедрых систем социальной поддержки, происходит, но медленно, на протяжении поколений.
С 1970‑х годов все в большей степени начинают проявляться долгосрочные проблемы, порожденные высоким уровнем социальных гарантий и обязательств. Важнейшая из них – устойчиво высокий, в том числе и в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, уровень безработицы в крупных европейских странах. Структурные изменения постиндустриального мира требуют перераспределения рабочей силы между предприятиями, профессиями, видами занятости. Отставание грозит утратой конкурентоспособности и вытеснением с рынка. Однако при жестком законодательном ограничении права на увольнение и политически влиятельных профсоюзах обеспечить такие сдвиги непросто397.
Трудности увольнения стимулируют работодателей к ограничению приема новых работающих при благоприятной конъюнктуре. Предприниматели знают, что, когда конъюнктура ухудшится, их будет крайне сложно или просто невозможно уволить. Большинство исследований взаимосвязи уровня пособий по безработице, его соотношения с уровнем заработной платы показывают положительную связь их щедрости со временем, в течение которого их получатели остаются безработными.
Проведенные Р. Леердом, Никкелом и Джекманом исследования связи безработицы с институтами рынка труда и пособий по безработице в 20 странах ОЭСР показали, что снижение уровня замещения заработка на 10% снижает уровень безработицы на 1,7%, а сокращение максимального срока выплаты пособий на один год приводит к снижению уровня безработицы на 0,9%398. Николс и Зекхаузер в работе 1982 года продемонстрировали, что повышение уровня замещения заработка на 10% увеличивает среднюю продолжительность безработицы на неделю399.
Современные системы пособий по безработице формировались в индустриальных обществах, где связанные с ней риски были серьезной угрозой, безработица означала потерю заработка, возможности содержать семью, социального статуса. На этом фоне представление, что работник может добровольно предпочесть занятости жизнь на пособие, казалось абсурдным. Такое поведение было прямой дорогой к социальному остракизму. Когда сразу после Великой депрессии создавалась система пособий по безработице, память о социальных бедах и потрясениях, связанных с резким ростом безработицы, была еще свежа. Лишиться работы было очевидной и страшной бедой. Ни те, кто разрабатывал эти системы, ни те, кто пользовался ими в первые годы существования, не могли себе представить, что найдутся крупные группы населения, которые охотно предпочтут жизнь на пособие поиску работы.
Традиции действуют долго, на протяжении поколений, но не вечно. Как справедливо отмечал С. Ландсбург, «люди реагируют на стимулы; остальное – подробности»400. Рост щедрости пособий по безработице на фоне общего роста уровня жизни, идущий параллельно с повышением налогов на заработную плату, которые приходится платить, чтобы финансировались все более дорогостоящие социальные программы, с течением времени приводит к эрозии трудовой этики. Сталкиваясь с выбором, что предпочесть: работу и высокие налоги или пособие по безработице, все больше людей, в первую очередь молодежь, начинают воспринимать статус безработного как удовлетворительный. Выбор такой жизненной стратегии перестает быть чем-то аномальным, заслуживающим порицания и социальных санкций. Такое поведение становится массовым, сама его распространенность подрывает базу унаследованных от индустриальной эпохи норм401.
Щедрые социальные пособия, в том числе пособия по безработице, существуют на фоне высоких и растущих налогов на оплату труда занятых. Складывается ситуация, когда переход из статуса работающего в положение безработного радикально меняет финансовые отношения с государством. Безработный не платит высоких налогов и является реципиентом потока финансовой помощи. Причем статус безработного нередко дает право не только на пособие, но и на целый ряд дополнительных льгот (в том числе по лечению, пособиям на детей и т. д.).
Таблица 1. Доля безработных в численности экономически активного населения (сглаженная средняя по десятилетиям для крупных развитых стран, в %, 1961–2000 годы)
Источник: Employment Outlook and Analysis, Labour Market Statistics Data, Query – LFS by Sex // The Organization for Economic Cooperation and Development. http://www.oecd.org (дата обращения: 19.09.2025).
За десятилетия функционирования и развития системы пособий по безработице сложилась ситуация, когда заработок, на который мог рассчитывать безработный на рынке труда, с учетом возникающих налоговых обязательств, оказывался ненамного выше размера пособия. Во многих крупных западноевропейских странах сформировалась специфическая культура массовой, длительной и во многом добровольной безработицы, финансирование которой увеличивает государственную нагрузку на экономику и тормозит экономический рост.
Причиной того, что США устойчиво сохраняют роль лидера мирового экономического развития в постиндустриальную эпоху, было и то, что американские профсоюзы оказались более слабыми, а регулирование трудовых отношений, в том числе прав на увольнение, более мягким, чем в континентальной Западной Европе. К тому же система пособий по безработице в США сложилась более жесткая (соотношение среднего пособия к средней заработной плате – ниже, период их предоставления – короче).
Необходимость реформы системы трудовых отношений, регулирование рынка труда и систем пособий по безработице – одна из оживленно обсуждаемых сегодня проблем в рамках Евросоюза. Без нее трудно снизить устойчиво высокие показатели доли безработицы в численности экономически активного населения, характерные для стран континентальной Западной Европы.
Самое массовое распространение социальных программ, вовлеченность в пользование ими значительной части населения, существование организованных интересов, стоящих за каждой из таких программ, делает реформирование даже тех из них, которые оказывают негативное воздействие на трудовую этику, финансово обременительным и политически нелегким делом. Приведу пример системы, введение которой оказало долгосрочное влияние на поведение населения: пособие по бедности, введенное США в качестве федеральной программы в 1964 году.
Кризис традиционной семьи – характерная черта постиндустриального общества. Еще в середине XX века семья, где один работник – мужчина, а женщина, как правило, не работает, воспитывает детей, доминирует. К концу века такая семья уходит в прошлое. Широкое распространение получает женская занятость. Падают число рождений, приходящихся на одну женщину, и число детей в семье. Традиционная система установок, доставшаяся в наследство от аграрного общества и отражавшая его реалии, где рождение ребенка вне брака воспринималось как скандал и катастрофа, так же как и развод, отмирает. Растет доля тех, кто живет в семьях, состоящих из одного человека, неформальных семей, детей, рожденных вне брака или живущих в неполных семьях.
В Швеции с середины 80‑х годов XX века доля детей, рожденных вне брака, превышает половину. В других развитых странах она ниже, но повсеместно значительно увеличилась за последнее десятилетие. В этой ситуации озабоченность проблемой детской бедности, особенно бедности детей, которые воспитываются в неполных семьях, естественна. Но это одна из тех областей, в которых принимаемые решения не проходят проверки на тест Н. Сениора. И здесь велик риск создать систему, усугубляющую проблему402.
Опыт функционирования системы пособий по бедности США в 1965–1996 годах показал, как это происходит. Неполные семьи из малообеспеченных слоев общества, в которых неработающая мать воспитывает одного или нескольких детей, автоматически подпадают под критерий нуждаемости и получают право на пособие. Такая же семья, но полная, имеющая работающего кормильца, может такое право потерять. Да и для матери поиск работы и заработка означает отказ от набора привилегий, связанных с пособием по нуждаемости (денежные выплаты, программа продовольственной помощи, программа медицинской помощи бедным и т. д.). Отсюда тенденция к росту числа рождений вне брака в семьях, получающих пособие по бедности, рост продолжительности получения этих пособий, укоренение традиции, при которой девочки, рожденные в неполных семьях, живущих на пособие, сами создают такие же семьи403.
Выявившиеся негативные последствия системы пособий по бедности в том виде, в котором она была сформирована в 1965 году, позволили в США обеспечить политический консенсус по вопросу необходимости ее серьезного реформирования, придания пособию временного характера, увязали его предоставление с требованием поиска работы или обучения404. Но это редкий для постиндустриального общества пример достижения политического согласия по поводу глубокой реформы, затрагивающей крупные группы избирателей.
Швеция – пример страны, где экспансия социальных обязательств на постиндустриальной стадии достигла наибольших масштабов и оказала серьезное влияние на экономическое и социальное развитие. Здесь даже по стандартам континентальной Европы необычайно высока доля государственных расходов в ВВП, доля социальных расходов, щедрые пособия по безработице, семейные пособия, высок уровень внебрачной рождаемости.
Экспансия социальных обязательств в Швеции – явление относительно новое. Основы системы социальной защиты здесь сложились в 30‑х годах XX века. Но в 1940‑х – начале 1950‑х годов доля государственных расходов в Швеции ниже среднего уровня, характерного для государств ОЭСР. Лишь к 1960 году этот показатель выходит на уровень, средний для стран ОЭСР, – 31%. Сказывалось неучастие Швеции в мировых войнах, а механизмы военной мобилизации, которые привели к быстрому повышению государственной нагрузки на экономику стран, участвовавших в них, здесь не действовали.
В период 1950–1960‑х годов Швеция демонстрирует высокие темпы роста, развивается более динамично, чем в среднем по странам ОЭСР. С 1960‑х годов начинается быстрая экспансия социальных обязательств. Доля государственных расходов в ВВП возрастает до 41% в 1960 году, к концу 1970‑х годов превышает 50%. Государственные расходы Швеции к середине 1990‑х на 17% выше уровня 1970 года. Параллельно замедляются темпы развития. В 1970 году Швеция была четвертой из стран ОЭСР по уровню душевого ВВП. Этот показатель был на 6% выше среднего по ОЭСР. К 1997 году по уровню душевого ВВП Швеция находилась на 15‑м месте среди стран ОЭСР, этот показатель на 14% ниже среднего405.
Характерный пример воздействия шведской системы социальных гарантий на трудовую этику – доля времени, в течение которого работники находятся на больничном. В среднем в каждый рабочий день в Швеции не выходят на работу по болезни примерно 10% работников. По этому показателю страна почти в пять раз превышает показатели, характерные для Европейского союза. Выплаты на пособия по временной нетрудоспособности составляют примерно 10% государственных расходов. Это объясняется не плохим состоянием здоровья занятых шведских граждан. Показатели продолжительности жизни, подверженности вредным для здоровья привычкам (курение, неумеренное потребление алкоголя) здесь лучше, чем среднеевропейские. Дело в трудовой этике. В одном из социологических опросов 62% занятых шведских граждан ответили, что считают нормальной ситуацию, когда человек не болен, но находится на больничном, не работает и получает пособие по болезни. Можно себе представить, насколько невероятными показались бы подобные результаты тем, кто в 30–50‑х годах XX века формировал контуры современной системы социальной защиты в Швеции.
В начале 1990‑х годов Швеция столкнулась с тяжелым финансовым кризисом, вынудившим внести корректировки в налоговую систему, систему социальной защиты, ограничить рост государственных обязательств. Но общие контуры этой системы остались неизменными. Экспансия социальных обязательств сама создает себе базу электоральной поддержки, увеличивает число тех, кто в разных формах получает деньги из бюджета, заинтересован в том, чтобы эти выплаты сохранить, кто либо работает на государство, либо имеет право на социальные трансферты. В Швеции 65% электората являются получателями бюджетных денег. В этой ситуации непросто убедить избирателей в необходимости поддержки программ сокращения государственных расходов406.
Эмпирические исследования показывают позитивную связь доли социальных расходов в валовом внутреннем продукте с тремя важнейшими фактами. Это средний возраст населения, логарифм продолжительности существования государственной системы социальной поддержки и душевой ВВП407. Все эти показатели в условиях постиндустриального развития имеют тенденции к росту. Доля населения старших возрастов увеличивается. Протяженность функционирования систем социальной защиты, увеличивающая объем накопленных прав, возрастает. Душевой ВВП повышается. В этой ситуации объективно заложены предпосылки действия закона Вагнера (постоянного роста социальной и государственной нагрузки на экономику)408. Однако масштабы налогового бремени, совместимые с экономическим ростом, и в постиндустриальную эпоху ограниченны.
Именно в этом противоречии – фундаментальный источник трудностей, с которыми сталкиваются развитые страны в обеспечении удовлетворительного функционирования созданных систем социальной защиты. В наибольшей степени эти трудности проявляются в обеспечении устойчивости наиболее важного и дорогостоящего социального установления – пенсионной системы.
Когда Ю. Цезарь ввел систему военных пенсий в Риме, он вряд ли отдавал себе отчет в том, что создает прецедент, который серьезно усугубит финансовые трудности Римской империи несколько столетий спустя. История современной пенсионной системы, пожалуй, самый масштабный по влиянию на государственные финансы и общественное развитие пример подобного решения.
Первая организованная государством система пенсий по возрасту занятых в частном секторе была введена в Германии в 1889 году. Характерная черта немецкого подхода состояла в том, что социальное страхование было обязательным и основанным на взносах. И работодатели, и работники должны были вносить средства на ее финансирование. Введенная в Германии система базировалась на предшествующей практике существования добровольных фондов взаимопомощи, организуемых гильдиями и рабочими объединениями. Права на пенсию в новой системе основывались на ранее выплаченных взносах. Дания (1891) и Новая Зеландия (1898) ввели систему пенсионирования, ориентированную на целевую помощь бедным409. Здесь она финансировалась за счет общих налоговых доходов, предполагала проверку нуждаемости и гарантировала плоский уровень выплат. Эти пенсионные системы в большей степени вытекали из традиционного законодательства о бедных410.
В последующие годы большинство западноевропейских стран сформировали системы пенсионного страхования, ориентированные на германскую модель; англосаксонские страны (за важным исключением США) и страны Северной Европы в большей степени шли по пути, проложенному Данией и Новой Зеландией. Эти системы решали разные задачи. Германская была ориентирована на сохранение социального статуса работающего после выхода на пенсию. Датская, впоследствии введенная в Англии, – на ограничение бедности.
В XX веке происходит постепенное сближение пенсионных систем развитых стран. Там, где они были основаны на страховых взносах (Германия), вводятся гарантии минимальной пенсии, не зависящие от предшествующих взносов. В странах, ориентировавших пенсионную систему на равные пенсии, финансируемые за счет общих доходов, бюджетов, отменяется контроль нуждаемости. В дополнение к плоским минимальным пенсиям вводится система обязательного социального страхования (Великобритания)411.
В Северной Америке государственная система пенсионирования по старости получила распространение сравнительно поздно. Канада ввела систему, основанную на проверке нуждаемости, не предполагающую страховых взносов, в 1927 году. В Соединенных Штатах правительства штатов начали вводить основанные на критерии нуждаемости пенсионные системы в 1920‑х годах. К 1934 году они существовали в 28 штатах412. В 1935 году в США вводится федеральная система пенсионного страхования.
Характерная черта пенсионных программ – их политическая популярность на этапе становления. Это понятно: выходящие на пенсию работники на протяжении предшествующей трудовой жизни не вносили в полном объеме те платежи, которые обеспечивают им выплату пенсий. Они являются нетто-бенефициарами введения пенсионной системы. Тяжесть выплат пенсий ложится на следующее поколение работников. Однако для молодого индустриального общества с ограниченной долей старших возрастных групп это не порождает серьезных политических проблем.
Ф. Рузвельт поддерживал создание системы пенсионного страхования, основанной на взносах, потому что он стремился обеспечить ее устойчивую долгосрочную политическую поддержку. Он говорил: «Мы ввели эти начисления на заработную плату с тем, чтобы дать их плательщикам правовые, моральные и политические права на получение своей пенсии. С этим налогом ни один чертов политик никогда не решится ликвидировать мою программу социального страхования»413.
Хотя практически все индустриальные страны к началу Второй мировой войны имели системы пенсионного обеспечения, во многих из них они были ограниченны в отношении доли населения, которая покрывалась пенсионной системой и уровнем предоставляемых пенсионных выплат. Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной, были временем беспрецедентной экспансии уровня покрытия и распространения пенсионных платежей в большинстве развитых стран.
Как и все программы социального страхования, предоставление пенсий по старости предполагает нахождение баланса между социальной защитой и влиянием на стимулы. Выплаты по социальному страхованию защищают старшие возрастные группы от бедности, резкого падения уровня жизни. Но предоставление прав на такие выплаты приводит к изменению поведения и старших возрастных групп, и более молодого населения. Оптимальные размеры и характер системы пенсионного страхования поэтому предполагают нахождение баланса между защитой и отрицательными стимулами414.
Система пенсионного страхования вводилась как механизм, обеспечивающий возможность существования на случай дожития до возраста неработоспособности. В США к моменту ее введения большинство мужчин в возрасте старше 60 лет работали. Однако, как и в случае со многими другими крупными социальными инновациями, она сама становится фактором снижения уровня занятости в пенсионном возрасте. Среди мужчин в возрасте 60 лет и старше в 1900 году 66% работали. В 1990 году таких было лишь 26%.
Таблица 2. Участие в составе рабочей силы мужчин старше 60 лет в США, 1870–1990 годы, %
Источник: Rappaport A. M., Schieber S. J. (eds.) Demography and Retirement: The Twenty-First Century. Westport, Connecticut: Praeger, 1993. P. 75–76 (Labor force participation of men age 60 and over).
С 1950 по 1990 год возраст выхода на пенсию в наиболее развитых странах снизился с 66 до 62 лет415. Коэффициент участия в составе рабочей силы лиц в возрасте 60–64 лет в 1960 году в Бельгии, Нидерландах, Франции превышал 70%. К середине 1990‑х годов он снизился до 20%.
Кризис пенсионных систем, сложившихся на этапе индустриального развития, – проблема, порожденная изменением демографической ситуации. Пенсионная система стран – лидеров экономического роста сформировалась на этапе, когда население пенсионного возраста составляло лишь незначительную долю численности работающих (см. табл. 3).
В этой ситуации относительно небольшие сборы с работающих и работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным пенсионерам уровень доходов, сопоставимый с тем, который они имели в период трудовой деятельности (с учетом выпадения расходов на обучение детей, приобретение жилья и т. д.) (см. табл. 4).
После завершения демографического перехода на фоне продолжающегося роста продолжительности жизни ситуация радикально меняется. Численность пенсионеров, приходящихся на одного работающего, увеличивается.
Рост числа людей, получающих пенсию, или тех, кто в ближайшие годы предполагает выйти на пенсию, создает базу политической поддержки повышения щедрости пенсионных выплат416.
В современные пенсионные системы встроена тенденция к увеличению расходов. Они созревают, более длительные периоды уплаты взносов увеличивают число получателей пенсий и их размеров. По мере демографического перехода увеличивается доля старших групп населения, падает рождаемость, растет продолжительность жизни. Те системы, которые создавались как сравнительно экономичные, требующие лишь скромных взносов для их финансирования417, становятся обременительными.
Размеры взносов работников и работодателей повышаются, отражая меняющуюся демографическую картину. В свою очередь, увеличение налогов на заработную плату стимулирует занятость в неформальном секторе, рост безработицы. Сокращается число наемных работников, уплачивающих взносы в систему пенсионного страхования, отношение его к численности пенсионеров.
Уровень налогообложения заработной платы, по достижении которого дальнейшее повышение налоговых обязательств, уплачиваемых с заработной платы работниками и работодателями, оказывается невозможным по политическим причинам либо непродуктивным в силу влияния на занятость и налоговую дисциплину, различается в странах – лидерах современного экономического роста, но он везде существует. В США, в силу влияния исторических традиций и этнокультурной разнородности населения, он ниже418, в более гомогенных странах континентальной Западной Европы с развитыми традициями социальной солидарности – выше, но к 1980–1990 годам практически повсеместно оказывается достигнутым. Между тем увеличение доли пожилого населения, имеющего пенсионные права, продолжается по мере выхода на пенсию поколения людей, родившихся в 1945–1965 годах в период аномально высокой рождаемости, компенсировавшей последствия демографического спада времен Второй мировой войны. Раньше всего это происходит в Японии и Германии, где период послевоенного бума рождаемости был более коротким. Если в 1950 году на 100 человек в возрасте от 20 до 64 лет в Японии приходилось 10% населения в возрасте 65 лет, то к 1990 году этот показатель увеличился до 19%, а по прогнозам на 2025 год, возрастет до 42,9%. В Западной Германии соответствующие показатели: 15,7, 24,1 и 42,2%419. Здесь ускорение роста доли старших возрастных групп происходит уже в период 2000–2010 годов, в других развитых странах – в 2010–2020 годах420. Этот процесс носит заданный характер и не может быть остановлен421.
Таблица 3. Численность пенсионеров в США и в других крупных индустриальных странах. Доля населения в возрасте старше 65 лет, %
Источник данных за 1800–1931 годы: Mitchell B. R. International Historical Statistics 1750–1993. London: Palgrave Macmillan, 1998. Источник данных за 1950–2000 годы (кроме США, Мексики и Бразилии): сайт ООН. http://esa.un.org/unpp.
1. Показана доля населения в возрасте старше 60 лет.
2. Показана доля населения в возрасте старше 45 лет.
3. Показана доля населения старше 65 лет для Англии и Уэльса.
4. По отношению к населению 1880 года.
5. По отношению к населению 1900 года.
Таблица 4. Отношение среднего располагаемого дохода людей пенсионного возраста к среднему располагаемому доходу работающего населения, %
Источник: Ageing and Income. Financial Resources and Retirement in 9 OECD countries. OECD, 2001.
Демографические прогнозы предполагают, что в период до 2030 года нагрузка пенсионеров на работающее население в развитых странах примерно удвоится. По государствам «Большой семерки» прогнозируется рост расходов на пенсии с 6,7% ВВП в 1995 году до 10,7% ВВП в 2030 году422. По прогнозам ОЭСР, расходы на социальное обеспечение вырастут с 18,3% ВВП в 1990 году до 25,5% в 2050 году при реализации базового сценария. При более быстром росте они увеличатся до 23,7%, при более низком – до 30,4%. С 1990 по 2050 год расходы на социальное обеспечение будут ежегодно расти в среднем на 1,9% в реальном выражении, включая 1,3% ВВП за счет роста ВВП и 0,6% – за счет роста доли этих расходов в ВВП423.
Повышение пенсионных обязательств в предстоящие десятилетия задано логикой созданной в конце XIX – первые десятилетия XX века системы пенсионного обеспечения. Но его невозможно профинансировать за счет дальнейшего повышения уровня налогообложения заработной платы. В этом фундаментальная проблема устойчивости социальных институтов, созданных в индустриальную эпоху в условиях постиндустриального общества.
Еще один аспект, по которому формирование распределительной пенсионной системы в условиях стареющего населения постиндустриального общества оказывает значительное влияние на долгосрочные перспективы развития, – это динамика нормы сбережений. Доля инвестиций в ВВП – один из факторов, тесно связанных с темпами экономического роста. Национальные нормы инвестиций тесно коррелируют с национальными нормами сбережений424. Для стадии индустриального развития было характерно повышение доли сбережений и инвестиций в валовом внутреннем продукте по сравнению с показателями, характерными для аграрного общества. На постиндустриальной стадии ситуация меняется. В большинстве стран-лидеров доля сбережений в валовом внутреннем продукте начинает сокращаться. М. Фелдстейн в своих работах показывает связь снижения сбережений с введением щедрых распределительных пенсионных систем425.
В какой степени ему это удалось доказать, устранив возможное влияние других факторов, – предмет обсуждения в экономической литературе двух последних десятилетий. Но то, что полноценное формирование распределительных пенсионных систем объективно создает стимулы к ограничению сбережений на старость и именно на постиндустриальной стадии проявляется тенденция к снижению частных сбережений, вряд ли является простым совпадением426.
Одним из направлений реформ, призванных разрешить это противоречие, является попытка усиления связи объема уплаченных взносов в систему пенсионного страхования и объема пенсионных прав, устранение из системы пенсионного страхования перераспределительных элементов. В наиболее последовательной форме такие реформы предполагают введение накопительной пенсионной системы, где объем пенсионных прав определяется размером взносов и принятыми работником решениями об инвестировании пенсионных сбережений. Устранение перераспределительных элементов позволяет изменить отношение и работников, и работодателей к страховым платежам. Если объем пенсионных прав однозначно определяется взносами, они лишаются налогового характера, приобретают роль налоговой льготы для средств, направляемых на долгосрочные накопления, обеспечивающие доходы в старости. Это позволяет устранить антистимулы занятости в формальном секторе, выплате страховых платежей.
Чили – страна, пенсионная реформа в которой положила начало многолетним дебатам по вопросу о целесообразности и возможности перехода к накопительной системе пенсионного страхования. Здесь в 1970‑х годах ставки взносов в систему распределительного пенсионного страхования достигли высокого уровня и стимулировали уклонение от налогов. С 1981 года в Чили перешли к использованию накопительной системы пенсионного страхования. Каждый работающий вносил 10% заработка на пенсионный сберегательный счет в выбранном им фонде. Кроме того, необходимо было платить около 3% заработка на страхование на случай инвалидности и потери кормильца и для покрытия управленческих расходов фондов. К моменту выхода на пенсию на индивидуальном счете накапливается сумма, обеспечивающая получение доходов в старости. По определению дефицит в такой системе невозможен427.
Переход к накопительной системе серьезно изменяет отношение и работников, и работодателей к платежам, направленным в накопительную пенсионную систему, особенно в тех случаях, когда работнику предоставлена существенная свобода выбора порядка хранения и инвестирования средств накопительной пенсионной системы, гарантировано право наследования накопленных в ее рамках сбережений. Эти отчисления во многом перестают восприниматься как налог и становятся дополнительным элементом оплаты труда. Возникают предпосылки преодоления противоречия между ростом потребностей пенсионной системы в финансовых ресурсах в постиндустриальную эпоху и невозможностью дальнейшего повышения налогового бремени на оплату труда. Прямая связь объема пенсионных прав будущих пенсионеров с их взносами в накопительную пенсионную систему обеспечивает ее устойчивость. Возможность ее сохранения в существенно меньшей степени, чем при распределительной системе, зависит от долгосрочных демографических тенденций роста доли пожилых в численности населения.
Преимущества накопительной пенсионной системы очевидны и предельно важны для постиндустриального общества с быстро стареющим населением и высокой государственной нагрузкой на экономику. Однако ее широкому внедрению в странах – лидерах современного экономического роста препятствует одно фундаментальное обстоятельство. Если отчисления в пенсионную систему накапливаются на индивидуальных счетах работников, они не могут быть использованы для финансирования текущих обязательств перед нынешними пенсионерами. Для старших возрастных групп работающих возможности накопить средства, достаточные для обеспечения хотя бы нынешних пенсионных прав, также ограниченны. Остроту проблем, связанных с реформированием пенсионной системы, ярко высвечивают масштабы накопленных развитыми странами пенсионных обязательств, в большинстве случаев существенно превышающих объемы их нынешнего государственного долга.
Из стран – лидеров современного экономического роста лишь Великобритания предприняла серьезные шаги в области пенсионной реформы (реформа 1986 года), направленные на обеспечение права выхода работников и работодателей из государственной системы пенсионного страхования, перехода в частные системы пенсионного страхования, обеспечивающие существенное усиление связи пенсионных прав и фактически произведенных взносов428. В подавляющем большинстве остальных стран-лидеров реформы носили значительно более ограниченный характер.
Наряду с продолжающейся идеологической дискуссией по вопросу об эффективности накопительных пенсионных систем, оправданности ограничения перераспределительных механизмов, обеспечивающих социальную солидарность, ключевым фактором, сдерживавшим пенсионные реформы в странах-лидерах, был вопрос об их цене и так называемом «двойном платеже»429. Переход к накопительным пенсионным системам означает, что по меньшей мере часть платежей, которые будет производить нынешнее поколение работающих, пойдет на их собственные счета и финансирование их собственных пенсий, а не на выплату пенсий нынешнему поколению пенсионеров. Но отменить обязательства перед последними в условиях демократического общества невозможно. Значит, для перехода на накопительную систему пенсионирования нужны финансовые ресурсы, позволяющие в ее ходе обеспечить выполнение уже принятых обязательств перед нынешними пенсионерами и старшим поколением работников, которое не будет иметь возможность формировать достаточные фонды в системе накопительного пенсионного страхования. Если учесть объемы пенсионных обязательств, накопленных в странах – лидерах современного экономического роста, становятся ясными масштабы этой проблемы, особенно в условиях выхода налогового бремени на верхние пределы возможного и растущих социальных обязательств по направлениям, не связанным с пенсионной системой. Даже республиканская администрация США Дж. Буша-младшего, в начале своей деятельности активно обсуждавшая возможности частичной трансформации американской системы пенсионного страхования в накопительную, пока не решилась сделать серьезных шагов в этом направлении. И именно из‑за нерешенности вопроса об источниках финансирования переходных процессов.
В ситуации, когда возможности наращивания налогов исчерпаны, обязательства растут и будут расти, а глубокая реформа либо невозможна, либо крайне сложна, правительствам приходится идти на частичные и непопулярные изменения в пенсионных системах – повышать пенсионный возраст, требования к числу лет работы, необходимому для получения нормальной пенсии, снижать уровень льгот, предоставляемых различными специальными пенсионными системами, снижать отношение средней пенсии к средней заработной плате.
Особенно рельефно проблемы функционирования систем социальной защиты, такие как дестимулирование занятости, зарегулированность рынка труда, неспособность провести диктуемые финансовыми ограничениями реформы, проявляются в регионе, который был местом возникновения системы социальной защиты, – континентальной Западной Европе.
Это еще одно подтверждение связи продолжительности существования систем социальной защиты с остротой проблем, возникающих на постиндустриальной стадии. Здесь давление финансовых проблем заставляет даже политиков, традиционно выступавших за экспансию социальных обязательств, инициировать малопопулярные реформы, направленные на их ограничение. В Германии налоги на заработную плату составляют 42% ее величины, государственные финансы в глубоком кризисе. Германия не может привести размеры дефицита бюджета в соответствие с маастрихтскими критериями. В этой ситуации неудивительно, что лидер германских социал-демократов канцлер Г. Шрёдер говорит о том, что «мы не можем продолжать сохранять существующую систему: никаким образом мы не можем избежать изменений… мы должны сказать „до свидания“ многому из того, что стало дорого для нас, но также, к сожалению, слишком дорогостояще… мы должны изменить нашу ментальность и научиться смотреть в лицо реальности… демографический спад и старение населения скоро сделают нашу систему здравоохранения, пенсионную систему непозволительно дорогими… многое придется изменить… нет разумной альтернативы»430.
С начала 1980‑х годов, когда кризис пенсионных систем стал очевидным, идет процесс повышения пенсионного возраста (Германия, Греция, Италия, Португалия, Великобритания), минимального срока работы, необходимого для получения полной пенсии (Германия, Греция, Италия), ужесточения условий более раннего пенсионирования (Франция, Германия). Отношение средней пенсии к зарплатам было снижено за счет введения более жестких механизмов индексации (Австрия, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Италия, Голландия). Происходит сокращение периода, в течение которого более длительная работа предусматривает увеличение базы предстоящих пенсионных выплат (Австрия, Финляндия, Франция, Италия, Голландия, Португалия, Великобритания), сокращаются пенсионные привилегии занятых в государственном секторе (Финляндия, Греция, Италия, Португалия)431.
Старшие возрастные группы целеустремленны в выборе своих политических приоритетов. Важнейшим для них является то, что относится к государственным субсидиям, направляемым пенсионерам. Многие политики убеждены, что голосование старших возрастных групп в большей степени зависит от позиции кандидатов по отношению к пенсионному обеспечению, чем позиция любой другой группы по любому другому поводу. Журнал Fortune провел опрос 329 знатоков внутренней жизни Вашингтона (членов конгресса, его аппарата, высокопоставленных сотрудников Белого дома)432. Опрашиваемых просили оценить влияние 120 групп интересов на политические решения. Результаты показали, что Американская ассоциация пенсионеров – сильнейшее лобби в Вашингтоне433.
Особенно серьезными являются политические препятствия на пути пенсионных реформ в странах, где они носят более щедрый характер, отношение средней пенсии к средней заработной плате высоко, а роль выплат из пенсионной системы велика для значительной доли населения, включая политически влиятельных избирателей средних классов. Это характерно для континентальной Европы434. Здесь группы давления, ориентированные на сохранение существующих пенсионных режимов, как правило, способны оказать на правительство давление, чтобы заставить его либо отказаться от инициатив по ограничению пенсионных обязательств, либо сделать их существенно менее радикальными.
Политическая непопулярность мер, связанных с ограничением пенсионных обязательств, дает сильный инструмент борьбы тем участникам политического процесса, которые поддерживают существующие установления. Развитие событий во многих западноевропейских странах показало, что даже слабое рабочее движение способно породить массовый протест против попыток правительства ограничить социальные программы. Франция – наглядный пример этому. При доле членов профсоюзов, составляющей менее 15% рабочей силы, и внутренней разделенности профсоюзного движения оно слабо. Однако, когда дело доходило до мобилизации общественности вокруг проблем, связанных с социальной защитой и пенсионной системой, французские профсоюзы неоднократно оказывались способными остановить предлагаемые правительством реформы.
Таким образом, в условиях постиндустриального мира правительства оказываются под двойным давлением: с одной стороны, тенденции старения населения, глобальная налоговая конкуренция вынуждают их сокращать или по меньшей мере ограничивать рост уровня социальных расходов; с другой стороны, непопулярность таких мер и объективные трудности осуществления изменений создают серьезные, часто непреодолимые препятствия на пути введения ограничительных мер.
Неприятное сочетание невозможности дальнейшего роста налоговой нагрузки, трудности повышения пенсионного возраста и снижения отношения средней пенсии к средней заработной плате сужает свободу маневра в поиске источников финансирования распределительной системы в процессе перехода к накопительной системе. 70–30 лет тому назад, когда наиболее развитые страны нынешнего мира формировали свои пенсионные системы, они обладали широкой свободой маневра, могли легко пойти по пути развития накопительного страхования, избежав возникновения одной из наиболее острых экономических и политических проблем, с которой столкнулись в конце XX – начале XXI века. В то время эти долгосрочные проблемы не были, да, по-видимому, и не могли быть осознаны. В этом тяжелое бремя лидерства: приходится учиться на своих ошибках. Для стран догоняющего развития, к которым относится и Россия, возможность извлечь уроки из опыта тех, кто уже прошел свой путь проб и ошибок, начать решать долгосрочные проблемы до того, как они в полной мере проявились, стали трудноуправляемыми, – серьезное преимущество.