Частые кризисы, с которыми путинская команда сталкивалась на протяжении последних 25 лет, сформировали к началу войны у правящего слоя устойчивое ощущение внешней угрозы. Бесконечное противостояние этой угрозе сплачивало бюрократию и подталкивало ее к поиску быстрых, действенных решений, даже если они шли вразрез с установленными регламентами и нормами государственной службы. Это привело к тому, что многие вопросы решались в неформальном порядке, «по ситуации», а уже затем легализовывались задним числом.

Постепенно эти неформальные практики стали устойчивыми и встроились в систему принятия решений, что очень облегчило бюрократии жизнь весной 2022 года и в значительной степени помогло справиться с первыми шоками. Примечательно, что практиками этими занимается сравнительно небольшой (относительно общего числа госслужащих) круг, но их влияние на всю архитектуру власти несоразмерно велико. Ими пронизана система государственного управления в России.

Сотрудники аппарата заместителя председателя правительства, отодвигая стулья и тихо переговариваясь, собирались покидать кабинет после совещания. Вице-премьер сидел во главе стола и подписывал документы, которые подал ему помощник. Документов было больше десятка, их аккуратно разложили в отдельные бумажные папки персикового цвета и соединили золотистыми скрепками. Очень удобно: открываешь папку, и слева — пояснительная записка, а справа — проект решения и поручения. Если зампред правительства соглашался с предложенным решением, то подписывал документ, если нет — откладывал в сторону.

Один из сотрудников задержался в кабинете после совещания: «Мы в прошлый раз обсуждали поручения Первого по дорогам. Там затык не только с деньгами, но и с подрядчиками: битума и лома по ценам из прейскуранта Минстроя нет. Вылетим за сроки».

Руководитель поднял голову и тяжело посмотрел на подчиненного. Он молча встал из-за стола, подошел к хайкому, снял трубку и нажал две кнопки: «Антон Германович, там в Тамани проблема одна. Да-да, которую обсуждали на оперативке. Проблемка все же есть, надо помочь. Мой сотрудник с вашими отработает?»

После этого короткого разговора вице-премьер повесил трубку и хмуро кивнул сотруднику. Тому слова не потребовались, он и без того прекрасно все понял.

Спустя некоторое время правительство выделило из резервного фонда дополнительно несколько миллиардов на строительство одной из дорог региона, где так любит бывать Владимир Путин.

Эта сцена — характерный пример неформальной практики. Я уже упоминала про них в первой части. Подобные ситуации случаются в высоких кабинетах практически ежедневно. В этом конкретном случае ответственный за стройку дороги чиновник в силу проблем с финансированием и подрядчиками рисковал не уложиться в оговоренные сроки по ремонту дорожного полотна. Так как дорога находилась в регионе, который часто посещал президент, она считалась более приоритетной, и поэтому деньги удалось найти, минуя времязатратные процедуры выделения дополнительных бюджетных средств. Они нашлись «в тумбочке» — так иногда называют Резервный фонд правительства, — а выделили их практически «по звонку». Вовлеченные в процесс чиновники — вице-премьер, министр финансов и сотрудники аппарата правительства — без дополнительных разъяснений понимали друг друга, исполнителям на уровни ниже были спущены уже готовые решения, которые нужно было оформить процедурно.

На самом деле неформальные практики имеют разный вид, но об этом не рассказывают на управленческих курсах. Так, близкие к Кремлю бизнесмены получают резолюции президента на своих письмах, минуя аппаратные процедуры; вопросы на триллионы рублей «обкашливаются» вне совещаний; президент может дать устное указание министру решить вопрос в пользу конкретного госкапиталиста; свое мнение по экономическому вопросу может быть у ФСБ и так далее.

«Часто при постановке подобных задач вышестоящий хорошо понимает, что в рамках писаных норм и правил задача не решается, а часто и впрямую им противоречит. Подчиненному никогда не будет впрямую велено нарушать правила, иногда, наоборот, даже будет специально сказано их соблюдать. Тем не менее, когда «эффективный» подчиненный приносит результат, его не спросят, как он был достигнут. А с тем, кто будет ссылаться на невыполнимость задачи, расстанутся», — рассказывает госменеджер.

Разумеется, далеко не каждую задачу бюрократы решают в неформальном поле, и не все государственные служащие вовлечены в подобные практики. Более того, неформальный подход далеко не всегда гарантирует, что задача будет выполнена. Однако там, где такие механизмы работают, участие в них не принято обсуждать вслух, оно конфиденциально[174]. Но это своего рода секрет Полишинеля. Парадоксальным образом тайна становится необходимым элементом самой коммуникации: она не озвучивается, но ощущается и соблюдается как рамка взаимодействия[175], как условие. Посвященные, как правило, хранят молчание не только с посторонними, но и внутри своего круга, избегая называть вещи своими именами — не потому, что не понимают, а потому что понимают слишком хорошо[176].

Так внутри бюрократии образуется сообщество, объединенное общей тайной, доступной только определенным людям[177]. Это дает возможность рассматривать государственную бюрократию и порожденные ею «сестринские» госкорпорации как социальную структуру[178], использующую секреты для дифференциации статусов: знающие администраторы vs неинформированные исполнители или граждане. Кроме того, конфиденциальность придает импульс внутренней солидарности — формирования чувства единения между администраторами[179].

Знание неформальных практик и умение «решать вопросы», выражаясь чиновничьим языком, становится своего рода эксклюзивным. Именно с его помощью осуществляется управление. Исполнители с нижних этажей и внешние наблюдатели видят лишь «выход» бюрократической работы (решения, поручения, записки или услуги), но не закулисные процессы. В этом смысле нобили, вовлеченные в процессы принятия решения, напоминают «закрытую корпорацию»[180], говорящую на своем жаргоне и владеющую тайными процедурами.

Попасть внутрь возможно, лишь пройдя такие фильтры, как конкурс на должность, проверку ФСБ и собственно назначение, а также приняв негласные правила игры.

Здесь просматривается четкая аналогия с инициацией в тайном обществе[181]. Поступление на госслужбу или корпоративная карьера по факту не несет в себе секретности, однако новому члену системы часто доверяют определенный объем закрытой информации (например, доступ к служебным базам) и требуют подписать обязательство о неразглашении (служебная присяга, Non-disclosure agreement и т. п.)[182].

Совсем необязательно, что неофит, пройдя первую фазу, окажется участником сообщества, но если проявить внимательность и старание, то руководство в той или иной форме будет привлекать новичка к неформальным практикам.

В этом контексте важны иерархия и контроль. Бюрократия строго иерархична[183], и это служит цели секретности: информация распределяется на уровнях «по необходимости». Принцип «need to know» ограничивает знание нижестоящих рамками их узких функций. А высшие начальники составляют как бы внутренний «совет посвященных», осведомленных о полном положении дел и определяющих, что знать остальным.

Внутренний контроль проявляется и через дисциплинарные меры: разглашение служебной тайны карается увольнением или даже уголовным преследованием.

Особенно существенной роль секретности оказывается в сферах государственного управления, связанных с безопасностью, внешней политикой, разведкой, финансами. Государственная бюрократия оперирует большим количеством секретных документов (от грифов «Для служебного пользования» до «Совершенно секретно»). Такая закрытость оправдывается охраной государственных интересов, но социологи отмечают[184], что она одновременно служит и поддержке власти.

«Скоро будем гриф “Совершенно секретно” на список рассылки новогодних открыток ставить», — приговаривал помощник российского министра в середине 2010-х. Шутка довольно скоро материализовалась — одну из поздравительных телеграмм министру принесли в «красной папке». По неизвестной причине отправитель ее «загрифовал».

Впрочем, еще немецкий социолог Макс Вебер предвидел[185] тенденцию: даже демократические общества декларируют ценности открытости, но на практике все более подчиняются «силе секретности». Подобно членам тайного союза, правящий слой нередко проявляет корпоративную солидарность, противопоставляя себя «посторонним». Имея доступ к знаниям, недоступным простым людям, технократы могут считать себя хранителями особой компетенции. Это ведет к превращению знания в капитал власти: кто им владеет, тот и контролирует ситуацию.

Спустя три года после нападения России на Украину пятая часть федерального документооборота стала проходить[186] под грифом «Для служебного пользования». Чиновники объясняли это необходимостью борьбы с санкциями и чувствительной информацией для фронта. Немаловажной причиной было и то, что, имея необходимый доступ, работать с такой информацией им оказалось проще: сокращалось число тех, с кем нужно согласовывать промежуточные решения.

Такая ситуация крайне обеспокоила бизнес. Отсутствие возможности публичной работы с нормативными актами поставило предпринимателей в уязвимую позицию, так как существенное количество решений принималось бюрократией волюнтаристским образом, а регулирование приобрело непредсказуемый, а местами и вовсе вредный характер. Например, правительство закрыло публикацию всех данных по внешней торговле как с миром, так и внутри ЕАЭС[187] (до войны засекречивали только то, что относилось к продукции военного назначения, ядерной энергетики и частично — продукции двойного назначения), данные по выработке нефти и газа, постатейные расходы бюджета, а позже разрешило бизнесу не публиковать существенную часть корпоративной информации[188]. Засекречивание экономической и бюджетной статистики подрывает возможности для осмысленного анализа, а значит — и рациональных решений. Когда официальные данные становятся недоступными, качество аналитики стремительно падает, а публичное обсуждение заменяется догадками и домыслами. На смену независимым оценкам приходят внутренние расчеты госаппарата, которым, однако, доверяют все меньше. У самих чиновников могут быть причины приукрашивать реальность — от желания избежать наказания до стремления продемонстрировать «успехи» начальству. В результате информационный вакуум заполняется искаженной картиной, что только усугубляет управленческие риски.

Сами чиновники часто общаются через документы, но это не мешает им сохранять секреты[189]. Письменное общение не убирает секреты, а просто делает их другими. С помощью документов личный опыт, мысли и даже неформальные практики превращаются в «официальные знания» — предмет работы бюрократии[190].

«Официальное знание» может быть скрыто в служебной переписке за счет использования специальных формулировок, которые понятны лишь ограниченному кругу лиц, а также благодаря тому, что доступ к некоторым документам изначально ограничен внутренними правилами.

Так, чиновники могут специально использовать сложные термины, чтобы документ поняли исключительно сотрудники определенного ведомства. Еще один пример: документ формально открыт, но размещен в таком архиве, доступ к которому разрешен только высшему руководству или лицам со специальным допуском. Часто намеренно используются громоздкие формулировки, корректные, но предельно абстрактные вроде «механизм реализации плана мероприятий программы развития отрасли судостроения» (восемь существительных подряд!), за которыми, впрочем, могут стоять конкретные просьбы.

Вот совершенно нечитаемая формулировка: «По Вашему поручению №*** проведена работа по ускорению сроков строительства участка автомобильной дороги федерального значения М***. По результатам проделанной работы можно констатировать, что строительство участка дороги N не может быть завершено в срок из-за неурегулированных вопросов прав собственности некоторых земельных участков и ошибочных сведений в Государственном земельном кадастре, что может привести к очередному переносу сроков сдачи всего объекта. Просим вас дать поручение Генеральной прокуратуре в рамках своих полномочий провести проверку законности».

За нагромождением казенных слов, которые посторонний вряд ли поймет, скрыт запрос прислать Генеральную прокуратуру к непокорным частным собственникам земли, которые отказываются пускать на свой участок строителей федеральной трассы.