Каждая федеративная система имеет присущие ей недостатки, с которыми законодатели не в состоянии бороться. Сложность всякой федеративной системы. Она требует от управляемых ежедневного упражнения их умственных способностей. Практическое знание американцев в делах государственного управления. Относительная слабость союзного правительства – недостаток, присущий федеративному устройству. Американцы сделали его не столь серьезным, но не могли уничтожить. Верховная власть отдельных штатов с виду слабее, а в действительности сильнее власти Союза. Почему так. Нужно, значит, чтобы кроме законов у соединенных народов существовали естественные причины единения. Каковы эти причины у англо-американцев. Штаты Мэн и Джорджия, отдаленные один от другого на 400 льё, соединены более естественным союзом, чем Нормандия и Бретань. О том, что война – главный камень преткновения для федераций. Доказательство этого на примере самих Соединенных Штатов. Американский Союз не имеет причин опасаться больших войн. Почему? Опасности, которым подвергались бы народы Европы, если бы приняли для себя федеративную систему американцев

Иногда после тысячи усилий законодатель достигает того, что оказывает косвенное влияние на судьбу наций, и люди прославляют его гений. Между тем, как часто бывает, что географическое положение страны, с которым он ничего не может сделать, социальные условия, сложившиеся без его участия, нравы и идеи, происхождение которых ему неизвестно, исходное положение, какого он не знает, – все это производит в обществе такие неудержимые перемены, против которых он тщетно борется и которые его увлекают.

Законодатель похож на человека, направляющего свой путь по морю. Он также может управлять ходом корабля, но не в состоянии ни переменить его устройства, ни вызвать ветер, ни удержать океан, вздымающийся под его ногами.

Я указал на выгоды, получаемые американцами от их федеративной системы. Мне остается объяснить, какие условия позволили им принять эту систему, потому что не всякий народ способен воспользоваться ее благодеяниями.

В федеративной системе существуют случайные недостатки, происходящие от законов, они могут быть исправлены законодателями. Есть и другие, которые, будучи неразрывно связаны с системой, не могут быть уничтожены народами, вводящими ее у себя. Нужно, следовательно, чтобы эти народы нашли в самих себе силу, необходимую для перенесения естественных несовершенств правительства.

В числе недостатков, тесно связанных со всякой системой федерации, наиболее явный – сложность употребляемых ею средств. Эта система сопоставляет две верховные власти. Законодатель может достичь того, что действия их будут более просты и равны, он способен заключить ту и другую в точно очерченные сферы деятельности, но не в состоянии сделать, чтобы была только одна власть и чтобы они где-нибудь не соприкасались.

Значит, федеративная система основывается на сложной теории, она требует от управляемых ежедневного применения их разумных способностей.

Вообще в народный ум могут проникать только простые понятия. Ложная, но ясная и определенная идея всегда будет иметь в обществе больше силы, чем верная, но сложная. Из-за этого партии, составляющие как бы маленькие нации внутри большой, тотчас избирают своим девизом имя или принцип, которые часто далеко не вполне выражают собой цели, намеченные партиями, и употребляемые ими средства, но без которых они не могли бы ни существовать, ни действовать. Правительства, опирающиеся на одну идею или на одно легко определяемое чувство, может быть, не самые лучшие, но, несомненно, наиболее сильные и прочные.

Напротив, рассматривая конституцию Соединенных Штатов, самую совершенную из всех известных союзных конституций, становится страшно от того количества разных знаний и той рассудительности, которые она предполагает у управляемых. Почти все управление Союза основано на легальных функциях. Союз – идеальная нация, существующая, так сказать, лишь в умах и пространстве, границы которой определяются только разумом.

Если хорошо понята общая теория, то остаются трудности применения, и они бесчисленны, поскольку верховная власть Союза настолько смешана с верховной властью штатов, что с первого взгляда невозможно различить их границ. В подобном управлении все условно и искусственно, так что оно может быть пригодно только для народа, с давнего времени привычного самостоятельно вести свое дело и у которого политическая наука проникла до последних слоев общества. Ни в чем я так не удивлялся здравому смыслу и практическому пониманию американцев, как в способности их избегать бесчисленных затруднений, возникающих из их союзной конституции. Я почти не встречал в Америке человека из народа, который не отличал бы требования, вытекающие из законов конгресса, от требований, основанных на законах его штата, и который не мог бы, разделив предметы, входящие в общий круг ведения Союза, от тех, которые подлежат заведыванию местных законодательных органов, указать тот пункт, где начинается подсудность союзным судам и где заканчивается подсудность судам штата.

Конституция Соединенных Штатов похожа на те прекрасные создания человеческой индустрии, которые дают славу и богатство своим изобретателям, но остаются бесплодными в других руках.

В наше время это доказала Мексика. Жители Мексики, желая установить у себя федеративную систему, взяли за образец и почти скопировали союзную конституцию их соседей англо-американцев[162]. Но, перенеся к себе букву закона, они не могли в то же время перенести и оживляющий ее дух. Поэтому они постоянно запутывались в механизме их двойного управления. Верховная власть штатов и верховная власть Союза ежедневно выходили из пределов, предначертанных для них конституцией, и проникали одна в область другой. И теперь еще Мексика постоянно переходит то от анархии к военному деспотизму, то от военного деспотизма к анархии.

Второй и наиболее вредный порок, который я считаю присущим самой федеративной системе, это относительная слабость союзного правительства.

Принцип, на котором основаны все союзы, есть раздробление верховной власти. Законодательство делает это раздробление малочувствительным, оно даже скрывает его до определенного времени от глаз, но оно не может сделать, чтобы его вовсе не было. Между тем раздробленная верховная власть всегда будет более слабой, чем нераздельная.

При изложении конституции Соединенных Штатов мы видели, с каким мастерством американцы, хотя и ограничили власть Союза кругом дел союзного управления, однако сумели ей дать внешний вид, а также силу национального правительства.

Действуя подобным образом, законодатели Союза уменьшили естественную опасность, заключавшуюся в федеративном устройстве, но не могли ее уничтожить.

Говорят, что американское правительство не обращается к штатам, оно предъявляет свои требования непосредственно гражданам, которых заставляет каждого в отдельности подчиняться действию общей воли.

Но если бы союзный закон резко задевал интересы и предубеждения какого-нибудь штата, то не следует ли опасаться, что каждый из его граждан сочтет себя заинтересованным в защите того человека, который отказывается повиноваться? Если таким образом все граждане штатов будут одинаково и одновременно чувствовать себя обиженными союзной властью, то союзное правительство напрасно будет стараться для борьбы с ними разделить их; они инстинктивно будут сознавать необходимость объединиться для защиты и могут для этого найти готовую организацию в той части верховной власти, пользование которой было предоставлено их штату. Фикция тогда исчезла бы, уступив место действительности, и мы увидели бы организованную власть одной части территории в борьбе с центральной правительственной властью.

То же самое я могу сказать и относительно союзной юстиции. Если бы в каком-нибудь частном процессе союзные суды нарушили важный закон одного из штатов, то явилась бы если не явно видимая, то действительная борьба между обиженным штатом, представляемым одним гражданином, и Союзом, представляемым его судами[163].

Надо иметь мало опыта в житейских делах, чтобы предполагать, что, предоставив людям средства для удовлетворения своих страстей, можно будет с помощью легальных фикций сделать всегда так, чтобы они не заметили этого средства и не воспользовались им.

Значит, американские законодатели, хотя и сделали борьбу между двумя верховными властями менее вероятной, но не уничтожили ее причин.

Можно, идя еще далее, сказать, что они не могли в случае борьбы и обеспечить перевес за союзной властью.

Они дали Союзу деньги и солдат, но за штатами остались любовь и предубеждения народа.

Верховная власть Союза – отвлеченное понятие, связанное лишь с немногими внешними предметами. Верховная власть штатов ясно чувствуется всеми. Она понимается без труда, и действия ее видны ежеминутно. Одна власть новая, а другая возникла вместе с самим народом.

Верховная власть Союза – дело искусства; верховная власть штатов естественна, она существует сама по себе, без усилий, подобно власти отца семейства.

Верховная власть Союза касается только обширных интересов людей; она представляет собой огромное далекое отечество и чувство неясное и неопределенное. Верховная власть штатов окружает каждого гражданина и ежедневно влияет на частные случаи его жизни. Ей принадлежит обязанность охранять его собственность, свободу и жизнь. Она следит за его благосостоянием или нищетой. Верховная власть штатов опирается на воспоминания, привычки, местные предрассудки, провинциальный и семейный эгоизм – иными словами, на все то, что делает инстинкт патриотизма столь сильным в человеческом сердце. Как же сомневаться в ее преимуществах?

Поскольку законодатели не могут помешать тому, чтобы между двумя верховными властями, поставленными рядом в федеративной системе, не возникли опасные столкновения, им нужно, чтобы к их усилиям, направленным к устранению союзных народов от войны, присоединены были еще особые условия, какие направляли бы их к миру.

Из этого следует, что союзный договор не может существовать долго, если в народах, к которым он применяется, не найдется нескольких условий соединения, которые бы делали удобной совместную жизнь и облегчали бы задачу правительства.

Таким образом, федеративная система для своего успеха нуждается не только в хороших законах, но и в благоприятных обстоятельствах.

Все народы, вступавшие в союзы, имели общие им интересы, составлявшие как бы духовные связи ассоциации.

Но кроме материальных интересов у человека есть еще мысли и чувства. Для продолжительного существования союза не менее важно, чтобы у различных народов была такая же однородная цивилизация, как и потребности. Между цивилизацией кантона Вод и кантона Ури такая же разница, как между XIX и XV веком. Поэтому в Швейцарии никогда не было союзного правительства. Союз ее различных кантонов существует только на карте, и это тотчас бы стало заметно, если бы центральная правительственная власть вздумала применять одинаковые законы на всей территории.

Существует один факт, удивительно облегчающий в Соединенных Штатах деятельность союзного правительства. Различные штаты не только имеют приблизительно одинаковые интересы, одинаковое происхождение и один язык, но и степень цивилизации их тоже одинакова, что и делает почти всегда легким соглашение между ними. Я не знаю, есть ли хотя бы одна маленькая европейская нация, которая в различных своих частях не представляла бы большего разнообразия, чем американский народ, занимающий территорию по величине равную половине Европы. От штата Мэн до штата Джорджия примерно 400 льё. Однако разница между цивилизацией Мэна и Джорджии меньше, чем между цивилизацией Нормандии и Бретани. Поэтому Мэн и Джорджия, находящиеся на двух концах обширного государства, находят больше действительных удобств для образования союза, чем Нормандия и Бретань, отделенные друг от друга одним ручьем.

К этим удобствам, предоставляемым американским законодателям нравами и привычками народа, присоединялись другие, возникавшие из географического положения страны. Последним особенно следует приписать принятие и сохранение федеративной системы.

Важнейшее из всех действий, могущих проявиться в жизни народа, есть война. Во время войны народ действует как один человек в отношении к иноземным народам – он сражается за свое существование.

Пока речь идет лишь о том, чтобы сохранить мир внутри страны и содействовать ее благосостоянию, для этого может быть достаточно опыта правительства, разумности управляемых и той привязанности, которую люди почти всегда чувствуют к своему отечеству. Но для того, чтобы народ в состоянии был вести большую войну, граждане должны взять на себя многочисленные и тяжелые проблемы. Предполагать, что значительное число людей будет способно по собственной воле подчиняться подобным общественным требованиям, значило бы мало знать человечество.

Из-за того, что почти все народы, которым приходилось вести большие войны, были – почти вопреки своему желанию – вынуждены увеличить силу правительства. Те, кому это не удалось, были покорены. Долгая война часто ставит перед нациями ту печальную альтернативу, что поражение ведет их к уничтожению, а победа – к деспотизму.

Поэтому вообще слабость правительства всего явственнее и опаснее проявляется в войне; а я уже указал, что присущий федеративным правительствам недостаток тот, что они очень слабы.

В федеративной системе не только нет административной централизации или чего-нибудь на нее похожего, но даже правительственная централизация существует в неполном виде, что всегда бывает причиной слабости, когда приходится защищаться против народов, у которых она существует вполне. Даже в союзной конституции Соединенных Штатов, где центральное правительство облечено более реальной силой, это зло все еще ощущается.

Следующий пример даст возможность читателю судить об этом.

Конституция предоставляет конгрессу право призывать на действительную службу ополчение различных штатов, когда нужно подавить возмущение или отразить вторжение неприятеля; другая статья говорит, что в этом случае президент Соединенных Штатов становится главнокомандующим ополчения.

Во время войны 1812 года президент приказал ополчениям Северных Штатов идти на границу. Коннектикут и Массачусетс, интересы которых нарушались войной, отказались послать туда нужное количество войск.

Конституция, говорили они, дает право союзному правительству пользоваться ополчением в случае возмущения или вторжения неприятеля, но в настоящее время нет ни того ни другого. Та же конституция, добавляли они, которая дает право Союзу призывать ополчение на действительную службу, предоставляет штатам право назначения офицеров; из этого, по их мнению, следовало, что даже и во время войны никакой офицер, назначенный Союзом, не может командовать ополчением, кроме самого президента. Между тем дело шло о службе в армии, которой командовал не президент, а другое лицо.

Эти нелепые возражения получили одобрение не только губернаторов и законодательных собраний обоих штатов, но были санкционированы и их судами, так что союзное правительство вынуждено было искать в другом месте недостававшие ему войска[164].

Отчего же Американский Союз, хотя и защищаемый относительным совершенством своих законов, не распадается во время большой войны? Оттого, что он не имеет основания опасаться ее.

Находясь в центре огромного материка, на пространстве которого деятельность человека может беспредельно распространяться, Союз настолько же уединен от остального мира, как если бы он был со всех сторон окружен океаном. В Канаде насчитывается всего миллион жителей, и население ее разделено между двумя враждебными народами. Суровость климата ограничивает размер ее территории и на шесть месяцев в году закрывает порты.

От Канады до Мексиканского залива встречаются еще дикие племена, наполовину истребленные, которых шесть тысяч солдат гонят перед собой.

На юге Союз соприкасается в одном пункте с Мексиканским государством; с этой стороны, вероятно, когда-нибудь возникнут большие войны. Но еще долгое время низкое состояние цивилизации, порча нравов и нищета будут препятствовать Мексике занять высокое положение в ряду наций. Что же касается европейских держав, то отдаленность делает их не особенно страшными (N.).

Великое счастье Соединенных Штатов заключается, следовательно, не в том, что они изобрели такую союзную конституцию, которая давала бы им возможность вести большие войны, а в том, что они занимают такое положение, при каком им нет причины опасаться войны.

Никто больше меня не ценит преимуществ федеративной системы. Я вижу в ней одну из самых могущественных комбинаций для достижения благосостояния и свободы людей. Завидую судьбе народов, которым удалось ее применить. Но я отказываюсь верить, чтобы народы, имеющие федеративную организацию, могли, при равенстве сил, долго бороться с нацией, у которой правительственные силы были бы централизованы.

Мне кажется, что народ, который в присутствии крупных европейских военных монархий раздробил бы собственную верховную власть, отрекся бы тем самым от своей силы, а может быть, и от своего существования и даже имени.

Удивительно положение Нового Света, делающее то, что у человека нет еще там врагов, кроме его самого. Чтобы быть счастливым и свободным, ему достаточно этого пожелать.