Государственный Совет был создан 1 января 1810 г. из Непременного совета в соответствии с «Планом государственных преобразований» М.М. Сперанского для централизации законодательной практики и унификации юридических норм. М.М. Сперанский определил главным принципом законотворчества следующее: «Власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавною, что никакой закон не может исходить, как токмо от верховного начала всех законов, от государя»[227]. Нормативное закрепление данного принципа нашло отражение в следующем: «Империя российская управляется на точном основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Исходя из данного понимания высшей бюрократией и, несомненно, самим царем принципов построения механизмов создания законов, в Российской империи сложилась система законотворчества, включающая в себя данные стадии: 1) законодательной инициативы; 2) обсуждения законопроектов в законосовещательных учреждениях; 3) санкционирования императором законопроекта, который становится законом; 4) обнародования законодательных актов[228]. Важное место в системе должностных лиц Государственного совета занимал государственный секретарь, который «управлял государственной канцеляриею», и «на ответственность его возлагалась точность сведений, предлагавшихся совету, и надлежащая ясность их изложения». Первым государственным секретарем был назначен сам автор реформы Государственного совета – М.М. Сперанский[229].

Государственный совет с момента создания в 1810 г. и до Февральской революции 1917 г. занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась, то ослабевала. Однако юридически Государственный совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства. Этот орган был призван осуществлять также и кодификационную деятельность. Члены совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного совета объявлялся монарх. В структурном плане Совет состоял из Общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии. Канцелярия была не только делопроизводственным департаментом: именно в ней все законопроекты подвергались редакционной шлифовке еще до обсуждения на Общем собрании. С 1811 г. Государственный совет стал рассматривать финансовые дела.

Важной вехой в истории Совета стала замена «Образования Государственного Совета» 1810 г. новым «Учреждением Государственного Совета» 1842 г. Поводом к такой перемене послужило намечавшееся общее переиздание «Свода законов Российской империи». Работа над «Учреждением Государственного Совета» проводилась специальным комитетом под председательством князя И.В. Васильчикова. В состав комитета входили графы В.В. Левашов, П.Д. Киселев, Д.Н. Блудов, В.Г. Марченко и государственный секретарь, барон М.А. Корф. Новый документ содержал два раздела: первый назывался «Учреждение Государственного Совета», второй – «Учреждение Государственной Канцелярии». Каждый раздел состоял из трех глав. Государственный совет по-прежнему определялся как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, «чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности». В законе 1842 г. отсутствовали положения, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его рассмотрение представлялись любые проекты, а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения после принятия их Советом[230]. Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: «Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее».

В 1880-е гг. часть функций Государственного совета перешла в Комитет министров. В ведении Государственного совета находились все вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений и принятия новых, общие распоряжения к исполнению существующих законов. Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств, сметы общих государственных приходов и расходов, годовые отчеты Государственного банка, сметы и штаты государственных учреждений, отдельные вопросы, требовавшие утверждения верховной власти.

Первоначально в состав Государственного совета входили 35 человек, к 1890 г. – 1 860, назначаемых (как и председатель Государственного совета) императором из числа высших сановников. К 1905 г. Государственный совет насчитывал 90 человек. Министры являлись членами Государственного совета по должности. В случае присутствия царя председательство переходило к нему. Фактически членство в Государственном совете было пожизненным. Члены Государственного совета делились на присутствовавших только на общем собрании и присутствовавших в департаментах. В 1812–1865 гг. председатель Государственного совета являлся одновременно председателем Комитета министров.

Перед рассмотрением в Государственном совете все дела поступали в Государственную канцелярию, во главе которой стоял государственный секретарь, имевший ранг министра. Задача Государственной канцелярии – делопроизводство и подготовительные работы к заседаниям Государственного совета. В ведении Государственной канцелярии также находились Государственный архив и Государственная типография. После обсуждения дел в соответствующих департаментах канцелярии наиболее важные из них передавались в Общее собрание Государственного совета (некоторые дела поступали сразу в Общее собрание). Заседания департаментов и общих собраний Государственного совета были не публичны, на них не допускались также и представители печати.

Впервые о предстоящей реформе Государственного совета заговорил С.Ю. Витте на частном совещании у председателя Государственного совета Д.М. Сольского в марте 1905 г., где обсуждался вопрос об объединении министерств. С.Ю. Витте, бывший тогда председателем Комитета министров, утверждал, что Государственный совет потерял всякое уважение населения «вследствие пополнения лицами, того не заслуживающими». Для укрепления престижа Совета он предлагал ввести в его состав выборных членов из среды дворянства, духовенства, купечества и промышленного класса, а также представителей высших учебных заведений[231].

Мысль о превращении Государственного совета в противовес Думе появилась в июне 1905 г., когда вопреки «неоднократно» выраженной воле Николая II Совет министров, обсуждая проект учреждения Думы, составленный А.Г. Булыгиным, «вынужден был остановиться на некоторых заключениях», в которых нетрудно было «усмотреть сходство с конституционным строем». Уже при разработке проекта в МВД, как только совещание под председательством А.Г. Булыгина отвергло мысль о включении выборных в состав Государственного совета и остановилось на совещательной выборной Государственной думе, стало ясно, писал впоследствии С.Е. Крыжановский, что «этой постановкой предрешался и вопрос о значении учреждения. Собравшись в этом виде и в огромном количестве, «выборные от населения» неизбежно должны были опознать себя как народное представительство и не могли примириться с подготовительным значением. Это был, конечно, будущий парламент»[232]. Из этого следовало, что с учреждением Государственной думы существенно изменятся – «не текстом закона», а «силою самих вещей» – условия деятельности власти, и Николай II стал к этому «готовиться».

4 июля 1905 г. Д.М. Сольский, доложив Николаю II соображения Совета министров, получил указание «заняться вопросом о преобразовании совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреждений». При этом царь выразил желание пополнить Государственный совет новыми лицами и поручил Д.М. Сольскому составить их список. 6 июля Д.М. Сольский пригласил председателей департаментов Государственного совета, Государственного секретаря и управляющего делами Совета министров и просил их представить кандидатов в этот список, а также обдумать основания предстоявшего преобразования Государственного совета «для сохранения за ним подобающего места в ряду высших государственных установлений». На Петергофском совещании 19–26 июля 1905 г. правые его участники, стремясь не допустить ограничения самодержавия, обуздать Думу, отводили Государственному совету место и роль верхней палаты[233].

Актами 6 августа 1905 г. Николай II объявил о намерении создать законодательный представительный орган – Государственную думу. Предполагалось, что Дума и Совет будут иметь равные права в области законотворчества. В этих документах какая-либо реорганизация Государственного совета не предусматривалась. 9 октября 1905 г. С.Е. Крыжановский представил председателю Совета Д.М. Сольскому записку «К преобразованию Государственного Совета». Она содержала мысль о неизбежности прогрессивных изменений, имея в виду необходимость введения, если не навсегда, то «на довольно длительное время», института представительства. Учреждение Думы, таким образом, трактовалось как неизбежный шаг в прогрессивном направлении. Но следовало «в государственных учреждениях это прогрессивное течение сдерживать». Роль сдерживающего начала отводилась Государственному совету. Для этого он должен был объединить в себе консервативные силы, которые поддерживали бы государя в вероятных столкновениях с Думой. Еще один важный вывод записки заключался в том, что царская власть могла использовать столкновения палат друг с другом, выбирая между двумя мнениями или проводя собственное. Автор записки предлагал включить в состав обновляемого Государственного совета представителей от дворянских обществ, крупных землевладельцев, биржевых комитетов, комитетов мануфактур и торговли, высшего духовенства и профессуры Московского и Санкт-Петербургского университетов.

Конкретно вопрос о реформе Государственного совета рассматривался на совещаниях у Д.М. Сольского (16 сентября – 14 октября 1905 г.), итогом работы которых стал «Проект переустройства Государственного Совета». Основная идея проекта – пополнение Государственного совета выборными членами. Они должны были избираться: 1) губернскими избирательными собраниями по выборам в Государственную думу из числа крупных землевладельцев; 2) Академией наук и университетами; 3) биржевыми комитетами и комитетами торговли и мануфактур; 4) членами Синода и представителями других христианских конфессий. Вместе с тем документ содержал нормы внутренней процедуры деятельности Государственного совета. Окончательная редакция акта о переустройстве Государственного Совета была подготовлена к 14 октября 1905 г. и стала основой для проекта высочайшего указа, который так и не увидел свет. Реформа была задумана и подготавливалась на фоне революционных событий, которые определяли направление государственных преобразований. В эти дни в стране проходила всероссийская политическая стачка. Бастовали даже члены Государственного совета[234].

17 октября 1905 г. появился царский Манифест, который провозглашал гражданские свободы и устанавливал, что «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы». Таким образом, Дума приобрела характер законодательного органа, что должно было отразиться и на деятельности Государственного совета. В самом Манифесте о Совете не говорилось, но в докладе С.Ю. Витте, опубликованном в качестве комментария, было сказано: «Важно сделать реформу Государственного Совета на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой». В процессе обсуждения нового избирательного закона правительство проектировало тот регулятор, который должен был уравновешивать деятельность Думы. С.Ю. Вит-те, в частности, говорил: «Нельзя ставить Государственную Думу наряду с государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второю палатою и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее». Государственный совет призван был избавить царя от прямых столкновений с Думой.

28 октября 1905 г. Николай II одобрил создание Особого совещания во главе с Д.М. Сольским по разработке реформы Государственного совета. С этого момента начался второй этап в подготовке реформы. Результатом работы Совещания Д.М. Сольского стал «Проект изменений и дополнений в Учреждении Государственного Совета». Для выработки окончательной редакции проекта собралось специальное Совещание в Царском Селе 14 и 16 февраля 1906 г. при участии Николая II. Царскосельские совещания не внесли существенных изменений в представленный проект. Почти по всем вопросам император утвердил мнение большинства Особого совещания Д.М. Сольского. Однако противоречия между собравшимися оказались значительнее, чем предполагал Николай II, пожелавший при открытии Совещания «окончить дело сегодня же». На ход прений и принятие решений повлияло то обстоятельство, что революция пошла на убыль. Вносившиеся предложения в основном были направлены на укрепление позиций Государственного совета в его отношениях с Думой и, соответственно, уменьшение ее политико-правового значения. При этом особо подчеркивалась решающая роль царя в законотворчестве. Основные положения намеченной реформы состояли из трех разделов: в первом определялись права Государственного совета и Государственной думы; второй содержал постановления об изменениях в составе Совета; третий регламентировал порядок производства дел в Государственном совете.

При обсуждении наибольший интерес у участников Совещания вызвали вопросы о соотношении прав, взаимоотношениях Совета и Думы, их составе и о порядке избрания выборных членов Совета. В процессе обсуждения было отвергнуто предложение Н.Н. Кутлера и А.Д. Оболенского, согласно которому Дума могла представить свой законопроект на усмотрение царя после вторичного утверждения 2/3 своего состава без согласования с Государственным советом (суспензивное вето). Это предложение мотивировалось тем, что при разном составе «палат» законодательная власть рискует быть полностью парализованной, если Совет будет систематически отклонять принятые Думой законы. Противники же такой системы взаимоотношений двух законодательных органов видели в ней опасность не только умаления значения Совета, но и того, что она поставит монарха в невыгодную для него роль арбитра между «демократической» и «аристократической» палатами[235]. В таком случае Совет утратил бы свое значение регулятора законодательной деятельности. Поэтому Совет изначально проектировался с правом абсолютного вето по отношению к Думе. Острая полемика развернулась при рассмотрении вопроса о составе и количестве выборных членов Государственного совета[236].

К традиционалистским идеологическим ценностям активно апеллировал С.Ю. Витте, причем для защиты предложения, вроде бы имевшего скорее либеральный смысл. Говоря о Думе, он в очередной раз заявил, что «рассматриваемое преобразование еще не составляет конституции», а на следующий день, вернувшись к мысли о суспензивном вето, выразил опасение, как бы Совет не стал препятствием между царем и крестьянами: «Они и смотрят на Думу так – найдем через нее доступ к царю, найдем расправу… Скажут, думали, что будет доступ, а между тем чиновники отдалили нас от государя». В.Н. Коковцов сказал, что предлагаемый премьером путь «знаменует переход к одной палате», и услышал от С.Ю. Витте: «Я смотрю так, что Владимир Николаевич желает конституционный порядок управления, а я считаю, что этого нельзя». Тут не выдержал престарелый граф К.И. Пален, еще при Александре II бывший министром юстиции: «Что такое конституция? Граф Витте сказал, что в Манифесте 17 октября никакой конституции не содержится. Не подлежит, однако, сомнению, что Россия будет управляться по конституционному образцу». «Ни один факультет университета не определяет конституции, как граф Пален, – ответил С.Ю. Витте. – Прежде всего у нас нет присяги на верность устанавливаемому строю. Государь император вводит этот строй по собственной инициативе. Какая же это конституция? …Напрасно относиться с пренебрежением к психологии общества, а особенно крестьян, где психология все – царь и бог!» Виттевскую трактовку конституции тут же опровергли Ф.Г. Тернер и Н.С. Таганцев, а в перерыве К.И. Пален, предупредив императора об опасности предложения С.Ю. Витте, добавил: «А говорить, что вы не дали конституции, значит куртизанить»[237].

Во время обсуждения проекта на очередном совещании в Царском Селе одним из наиболее дискуссионных стал вопрос об определении императорской власти. Поднят он был появившимся на второй день работы совещания И.Л. Горемыкиным, представшим в качестве столпа «охранительства». Будущий преемник С.Ю. Витте выразил сомнение в самой необходимости нового издания Основных законов, поскольку изменение статьи об императорской власти «и ей подобных» «чревато событиями». С необычно для него длинной и очень эмоциональной речью по этому поводу выступил Николай II, заявивший, что в статье об императорской власти «заключается главнейший вопрос во всем этом деле». Рассказав о своих колебаниях и поддержке, которую он получает от «всякого сословия людей», император выразил свое кредо, способное поставить в тупик любого, кто попытался бы оценить его с точки зрения формальной логики: «Акт 17 октября дан мною вполне сознательно, и я твердо решил довести его до конца. Но я не убежден в необходимости при этом отречься от самодержавных прав… Могут сказать, что это отступление от обещаний, данных 17 октября. Я это знаю и понимаю… Но надо уразуметь, с чьей стороны будет укор. Он, конечно, последует со стороны всего так называемого образованного элемента, пролетариев, третьего сословия. Но я уверен, что 80 % русского народа будет со мною»[238].

О том, что очевидная противоречивость этого выступления не была случайной, говорит его предыстория. Еще 1 декабря 1905 г. во время приема депутации «Союза землевладельцев» на прямой вопрос, «сохранил ли император свое самодержавие после 17 октября», царь не нашелся что ответить и был им смущен. Зато уже 16 февраля 1906 г. правой депутации из Иваново-Вознесенска он, по версии А.В. Богданович, заявил: «Передайте вашим братьям и единомышленникам, что я, как встарь, буду самодержавный и неограниченный. Милости, дарованные манифестами, я исполню для блага всего моего народа». Вероятно, позицию Николая II можно объяснить тем, что он разделял точку зрения, неоднократно высказывавшуюся в правых кругах. Суть ее заключалась в следующем: Манифестом 17 октября 1905 г. царь установил новый порядок управления, признав его полезным, но в его же власти вновь изменить его, если выяснится, что он негоден[239].

Несмотря на возражения некоторых участников обсуждения, Николай II утвердил положение о равном количестве выборных и назначенных членов Совета, считая, что их состав будет достаточно консервативен. Представительство крупных помещиков-дворян было увеличено до 18 человек «за заслуги дворянства перед государством». Несмотря на широкий резонанс в печати и поток петиций от различных торгово-промышленных организаций совещание отклонило предложение об увеличении представительства от буржуазии, о расширении списка выбирающих организаций. Совещание уделило внимание и проблеме публичности заседаний Думы и Совета. Постановили, что председатель Государственного совета будет обладать правом самостоятельно решать вопрос о допуске публики на заседания Совета. Председатель Государственной думы был обязан согласовывать подобные действия с правительством. Все перечисленные предосторожности принимались с целью ограничить возможности Думы определенными рамками и не допустить выхода ее деятельности из-под контроля правительства[240].

В результате почти полугодовой подготовительной работы 20 февраля 1906 г. царь утвердил Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы» и Указ «О переустройстве Учреждения Государственного Совета», явившиеся плодом деятельности лучших умов имперской бюрократии. Манифест провозглашал равные права Совета и Думы в законодательных делах. Завершением реформы Государственного совета явилось издание нового «Учреждения Государственного Совета», утвержденного царем 23 апреля и опубликованного 24 апреля 1906 г. Этот акт имел главным образом кодификационное значение. Большинство его статей дословно повторяло соответствующие статьи Манифеста и Указа от 20 февраля, а также сохранившие юридическую силу статьи «Учреждения», изданного в 1901 г. Необходимо отметить, что «Учреждение» не содержало ничего принципиально нового по сравнению с актами 20 февраля 1906 г., в которых были изложены все основные положения реформы Государственного совета.

«Учреждение Государственного совета» состояло из введения и трех разделов: «О Государственном Совете», «О департаментах и особых присутствиях» и «О Государственной канцелярии».

Государственный совет как высший законосовещательный орган Российской империи долгое время располагался непосредственно в Зимнем дворце. Его заседания проходили в зале на первом этаже. После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. при неудачном покушении на императора Александра II государственный секретарь Е.А. Перетц написал специальную записку об обеспечении безопасности помещений Государственного совета или его переводе в другое здание. В 1885 г. он был перемещен в Мариинский дворец, где и находился вплоть до 1917 г. После преобразования Государственного совета в 1906 г. и значительного увеличения числа его членов, помещения Мариинского дворца были перестроены, в частности, расширен зал заседаний. Работы были закончены к 15 октября 1908 г., а до той поры обновленный Совет заседал в помещении Санкт-Петербургского Дворянского собрания, специально снимаемом для этой цели.

Половина членов Государственного совета назначалась царем, другая половина – избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Общее число членов Государственного совета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января. Всего в первом составе Государственного совета было 196 членов (98 назначенных и 98 выбранных). Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства – 6 человек; от дворянских обществ – 18 человек; от губернских земских собраний – по одному от каждого; от Академии наук и университетов – 6 человек; от Совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ – 12 человек; кроме того, 2 человека избирались от финляндского Сейма. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по каждому из разрядов в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные.

Структура Государственного совета после 1906 г. существенно изменилась. В нем помимо общего собрания и Государственной канцелярии осталось только два департамента (вместо четырех), увеличилось число постоянно действующих комиссий. Первый департамент сосредоточил в своих руках главным образом правовые вопросы. Он принимал решения по вопросам, которые вызвали разногласия в Сенате, между Сенатом и Министерством юстиции, Военным советом или Адмиралтейств-советом. Рассматривал дела, касающиеся ответственности за преступления, совершенные членами Государственного совета и Государственной думы, министрами и другими высшими чиновниками (занимавшими должности 1–3 классов по Табели о рангах), а также дела об утверждении в княжеском, графском и баронском достоинстве. Второй департамент был специализирован на вопросах, связанных с финансами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов, Государственного банка, Государственного дворянского земельного банка, Крестьянского поземельного банка, государственных сберегательных касс, дела, связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель[241].

Во главе верхней палаты стояли председатель и вице-председатель. Они назначались императором на 1 год из членов по назначению (на практике – лишь присутствующих) и в исключительных случаях могли быть уволены досрочно. При необходимости выбора нового председателя вопрос решался императором после совещания с председателем Совета министров. Действующий председатель обычно назначался на следующий год автоматически и возглавлял палату пожизненно или до утраты здоровья. Проекты указов о его назначении представлял государственный секретарь или, реже, главноуправляющий собственной канцелярией императора. Вице-председатель назначался по представлению председателя. Председатель Совета рассматривался правительственными кругами как представитель не большинства палаты, а монарха, предназначенный «для направления деятельности Государственного Совета в соответствии с преследуемыми верховной властью целями». Считалось также, что председатель палаты «не должен быть чужд видам правительства»[242].

Председатель Государственного совета направлял поступившие в него бумаги, практически единолично определял время его заседаний и их повестку дня, руководил прениями, пользуясь при этом очень значительной дискреционной властью, «осуществлял высший надзор за соблюдением порядка в помещениях, занимаемых Государственным Советом», аккредитовывал при нем журналистов и мог отказать в этом при недовольстве их предыдущими сообщениями. Имел право подвергать цензуре стенограммы заседаний Совета и назначать закрытые заседания, однако этими правами не пользовался (или почти не пользовался). Председатель ежегодно подавал царю отчет о деятельности Совета, представлял на утверждение главы государства одобренные палатами законопроекты и подписывал утвержденные законы (император налагал на них резолюцию «быть по сему»). Глава Совета докладывал государю о назначениях в палату (в том числе в департаменты и особые присутствия) и освобождении от присутствия в ней (а также в департаментах и особых присутствиях), о содержании членов по назначению, о чинопроизводстве (кроме придворных чинов) и награждении орденами членов Совета. Существовало не включенное в нормативные акты правило о согласовании с главой верхней палаты назначений его присутствующих членов на должности (кроме министерских). На практике оно иногда нарушалось. Наконец, с председателем Совета согласовывалось назначение государственного секретаря. Император мог давать председателю поручения, не связанные с верхней палатой[243].

Вице-председатель заменял председателя в его отсутствие или в тех случаях, когда последний решал поучаствовать в прениях. На практике председатель в дебатах не выступал. Председатель мог поручить своему товарищу ведение всего заседания или его части, посвященной рассмотрению определенного вопроса. В остальное время вице-председатель мог участвовать в работе палаты на правах члена, но на практике воздерживался от выступлений в прениях. Он открывал заседания вновь избранной Государственной думы (каждый раз по особому поручению императора). При активном председателе вице-председатель заметным политическим влиянием не пользовался, но при довольно частых болезнях глав палаты оказывался руководителем Государственного совета, оказывающим значительное воздействие на ход его работ. Председатель и вице-председатель не избирались в комиссии, но могли участвовать в их работе с совещательным голосом и пользовались этим правом. Коллегиальных руководящих органов в Государственном совете не существовало. Председатель принимал решения единолично или после совещания с вице-председателем или доверенными членами палаты. В отдельных случаях для определения повестки дня, способа обсуждения дел в общем собрании и комиссиях, рассмотрения содержания некоторых законопроектов (обычно касающихся Государственного совета) председатель созывал частные совещания с участием вице-председателя, государственного секретаря и членов по своему выбору, обычно лидеров и видных деятелей групп и (или) председателей комиссий.

Первым председателем реформированного Государственного совета был назначен 72-летний последний председатель дореформенного Совета граф Д.М. Сольский. К апрелю 1906 г. престарелый сановник, по свидетельству очевидцев, уже «не мог двигаться без больших усилий». Его выступление не было слышно даже при общем внимании. Поэтому граф председательствовал лишь на первом заседании верхней палаты, посвященном подписанию присяги. В мае 1906 г. Д.М. Сольский по прошению был уволен от должности председателя (с производством в действительные тайные советники I класса). До января 1909 г. граф оставался присутствующим членом Совета, но едва ли посещал его заседания. В июне 1906 г. в ответ на приглашение вступить в группу центра он выразил согласие с ее программой, но отказался войти в группу по болезни[244].

Первым вице-председателем Государственного совета был назначен 73-летний председатель Департамента законов Э.В. Фриш. Он фактически руководил верхней палатой при Д.М. Сольском и сменил его в должности председателя, занимая ее до своей смерти в марте 1907 г. По своей политической позиции он не отличался от Д.М. Сольского, однако выражал ее значительно менее активно. Через 10 дней после смерти Д.М. Фриша председателем Государственного совета был назначен его 59-летний член М.Г. Акимов, дворянин из Саратовской губернии. На эту должность он был назначен по предложению председателя Совета министров С.Ю. Витте, который, не зная персонала судебного ведомства, выбрал М.Г. Акимова по справочнику на основе анкетных данных (4 месяца он возглавлял Министерство юстиции). В качестве министра он энергично боролся с революционным движением, не выходя при этом из правовых рамок. При обсуждении проекта Основных законов М.Г. Акимов наряду с М.Д. Сольским возглавил умеренную группу, выступавшую за закрепление перехода к конституционной монархии. В частности, он вопреки мнению большинства Совета министров решительно выступил за сохранение несменяемости судей. Мнение министра юстиции в этом вопросе оказалось решающим. М.Г. Акимов высказался также за издание новых Основных законов, против предоставления императору права в чрезвычайных случаях отменить конституцию, за исключение из его титула определения «неограниченный», за включение статьи о неприкосновенности переписки и т. п. При своей отставке в апреле 1906 г. С.Ю. Витте рекомендовал М.Г. Акимова в качестве своего преемника на случай, если Николай II пожелал бы консервативного премьера. Царь предложил М.Г. Акимову эту должность, но тот отказался и был назначен в Государственный совет. В нем М.Г. Акимов (шурин П.Н. Дурново) примкнул к правой группе (по взглядам относился к ее умеренному крылу) и вошел в ее руководство[245].

Назначение М.Г. Акимова председателем было неожиданным: он и по времени пребывания в Государственном совете, и по чину был среди членов по назначению одним из самых младших. За несколько дней до указа в группе центра назывались другие кандидаты. С.Ю. Витте распускал слухи о назначении М.Г. Акимова по предложению председателя Совета министров и министра внутренних дел П.А. Столыпина. Он якобы искал такого кандидата в председатели, «который бы шел по его указаниям, а конечно, такого между членами Государственного совета было очень трудно найти… При таких обстоятельствах Столыпин будто бы виделся с Акимовым, и Акимов обещал ему, что, если он будет назначен председателем Государственного совета, то всячески будет содействовать Столыпину, то есть будет находиться у него как бы в услужении»[246]. Возглавив Государственный совет, М.Г. Акимов начал активно добиваться желательных для себя постановлений верхней палаты, не особо стесняясь в средствах. Докладывая императору о ее личном составе, М.Г. Акимов «всегда хотел проводить в Государственный Совет под флагом крайне правых убеждений»[247].

М.Г. Акимов добивался явки на заседания членов, которые могли голосовать в желательном ему смысле. По свидетельству того же С.Ю. Витте, «ввел также своего рода негласный надзор за членами Государственного совета. Посредством некоторых членов Государственного совета, им же назначенных, и также чиновников государственной канцелярии, он находится в курсе того, в собраниях каких групп какие члены Государственного совета бывают, и что они там говорят. Затем он испрашивает предварительно у его величества, как государь желает, чтобы тот или иной законопроект прошел или был отвергнут. Получив эти указания, он оказывает различные воздействия на членов, часто прямо говоря, что если будет решено так-то, то государь будет недоволен, или что государь просил, чтобы члены по назначению давали свои голоса так-то. Наконец, в общих собраниях, пользуясь правами, предоставленными председателю во время заседаний, он часто ведет собрания крайне пристрастно, обрывает без всяких или достаточных оснований тех, которые говорят не в угодный ему тон, и дозволяет говорить, не стесняясь ни количеством времени, ни содержанием слова, тем, которые говорят в направлении, ему угодном. В результате его величество очень доволен Акимовым, но Государственный Совет роняется, и я уверен, что по многим существенным делам Государственный совет дал бы другие вотумы, если бы не прибегали к таким недостойным приемам»[248].

М.Г. Акимов консультировался с императором о направлении дел, снимал их с очереди по императорскому повелению, переданному через министра двора, ставил некоторые проекты на голосование лишь при «удобном» составе заседания. По свидетельству товарища министра внутренних дел, затем государственного секретаря С.Е. Крыжановского, основного разработчика реформ, настраивал императора против П.А. Столыпина «едва ли не главным образом М.Г. Акимов, докладывавший государю, что начинания Петра Аркадьевича и его заигрывания с Думой до добра не доведут»[249]. В то же время во многих частных вопросах М.Г. Акимов, в отличие от большинства правых, был не склонен конфликтовать с Думой и высказывался против проверки законности ее действий. По свидетельству известного публициста М.О. Меньшикова, М.Г. Акимов пользовался «уважением подавляющего большинства членов высокой коллегии. Всем нравится – особенно старикам – это живое торжественное изваяние на председательском месте, этот повелительный тон, эта строгость дисциплины, символизирующие наше имперское величие – ту забываемую ныне государственность, в культе которой, почти религиозном, воспитались звездоносные старцы Совета»[250]. М.Г. Акимов оставался председателем Государственного Совета до своей смерти в августе 1914 г., но из-за болезни был уволен в отпуск в июне того же года. Таким образом, он пережил П.А. Столыпина на 3 года.

Замещение этой должности после смерти М.Г. Акимова оказалось затруднительным. Вероятно, в связи с войной и нежеланием обострять политическую борьбу назначение правого было неудобным, а остальные не пользовались доверием Николая II. К тому же особой надобности в назначении председателя не было: между летом 1914 г. и летом 1915 г. Государственный совет был созван лишь на двухнедельную сессию (январь 1915 г. для принятия бюджета). В первый и последний раз за всю историю реформированного Государственного совета 1 января 1915 г. не был опубликован Указ о назначении председателя на 1915 г. В это время должность председателя исполнял И.Я. Голубев, который с 20 мая 1906 г. был вице-председателем преобразованного Государственного совета. В июле 1915 г. перед началом новой длительной сессии Государственного совета его председателем был назначен 77-летний член Совета, председатель Романовского комитета для воспособления делу призрения сирот сельского состояния и помощник председателя Русского исторического общества А.Н. Куломзин. Он был выдвинут в председатели умеренно-либеральным большинством Совета министров как сановник, не принадлежащий к правым и в то же время хорошо и с благоприятной стороны известный Николаю II по Комитету Сибирской железной дороги. После отставки А.Н. Куломзина последним председателем Государственного совета стал 55-летний председатель правой группы И.Г. Щегловитов, который был назначен на эту должность 1 января 1917 г. Во время Февральской революции 1917 г. он был арестован и c 1 марта 1917 г. по 26 февраля 1918 г. находился в заключении в Петропавловской крепости. Деятельность И.Г. Щегловитова была предметом расследования Чрезвычайной следственной комиссии, не окончившей свою работу к моменту Октябрьской революции 1917 г. После его перевезли в Москву и 5 сентября 1918 г. в ходе красного террора как заложника публично расстреляли вместе с другими государственными и церковными деятелями Российской империи: министром внутренних дел Н.А. Маклаковым, А.Н. Хвостовым, протоиереем Иоанном Восторговым[251].

Из-за беспартийности подавляющего большинства членов в верхней палате существовали не партийные фракции, а внепартийные группы. В основе деления на них лежал принцип политических убеждений, но отдельные объединения могли связывать представителей одной из курий, а также клиентские группы. Будучи внепартийными, группы, естественно, никак не зависели от руководящих органов политических партий. Однако все группы старались координировать свою деятельность с родственными думскими фракциями (правая группа – с фракцией правых, группа правого центра – с фракцией русских националистов, основная подгруппа центра – с фракцией «Союза 17 октября», польский кружок центра – с польским коло, левая группа – с конституционно-демократической фракцией)[252]. Эта координация осуществлялась путем контактов между руководствами или организацией соединенных заседаний. Контакты ни в коей мере не ограничивали независимость объединений членов Совета. Были нередкими случаи, когда они голосовали не так, как родственные им думские фракции (обычно более консервативно или ближе к позиции правительства из-за влияния членов по назначению). Группы Государственного совета, в отличие от фракций Государственной думы, не регистрировались, и сведения о них не публиковались в его официальных изданиях. Во главе групп обычно стояли избранные ими председатели. У них было 1–2 товарища. В более менее многочисленных группах (правой, центра и правого центра) существовал также коллегиальный руководящий орган – Бюро из нескольких членов. Эти же объединения имели комиссии, которые могли рассматривать переданные в Совет законопроекты или разрабатывать определенную проблему. Группы Государственного совета в большинстве случаев заседали на частных квартирах, но при необходимости могли получать помещение в местопребывании Совета (до 1908 г. – в Дворянском собрании, затем в Мариинском дворце). Там размещались группа центра и с 1908 г. – правая группа. В работе групп могли участвовать правительственные чиновники, не являющиеся членами Государственного совета. Аппарат группы центра включал казначея и нескольких служащих для ведения протоколов заседаний. Они содержались на членские взносы (25 руб. в год). В 1908 г. государственный секретарь поручил чиновникам государственной канцелярии вести делопроизводство в комиссиях группы центра[253].

В 1906 г. в Государственном совете возникло 3 группы:

1) группа центра была создана в мае–июне 1906 г. рядом умеренно-либеральных членов по назначению во главе с A.C. Ермоловым. В 1906 г. в группу вошло 107 членов, в том числе 62 выборных (почти все представители землевладельцев, торговли и промышленности, многие земцы и члены от дворянских обществ) и 42 назначенных. В числе последних было немало сотрудников Александра II и Александра III и даже несколько министров (министр народного просвещения П.М. фон Кауфман, главноуправляющий землеустройством и земледелием князь Б.А. Васильчиков, вскоре назначенные соответственно министром торговли и промышленности и государственным контролером Д.А. Философов и П.А. Харитонов). Впоследствии численность группы уменьшалась из-за выхода из нее многих членов, примкнувших к ней случайно, усложнения фракционной структуры верхней палаты, замещения большинства выбывающих центристов из членов по назначению правыми и беспартийными[254].

Уже в 1907 г. группа утратила абсолютное большинство, включая до 1911 г. около 90 (по приблизительным подсчетам, от 85 до 93) членов. Впрочем, в 1907 г. и иногда в 1908 г. при выборах комиссий список центра продолжал получать абсолютное, затем до 1911 г. – относительное большинство. В марте 1911 г. из группы центра вышло около двух десятков членов (в основном от земств и дворянства), составлявших правый кружок. В 1911–1915 гг. центр объединял 60–64, в середине 1916-го – 57, в 1917-м – 50 членов. После раскола при комиссионных выборах центристы не всегда получали относительное большинство. По большинству спорных вопросов группа центра или ее большая часть в 1912–1914 гг. оказывалась в меньшинстве. Летом 1915 г. вокруг группы центра сложился блок, в который вошли также левая группа и кружок внепартийных. До конца 1916 г. этот союз объединял большинство членов верхней палаты. При чистке назначаемых членов в январе 1917 г. центр пострадал больше всех: из 18 освобожденных членов было 9 центристов[255];

2) правая группа образовалась в мае 1906 г. и первоначально имела своей задачей поддержку правительства и сопротивление I Государственной думе. По сведениям некоторых газет, к созданию группы имел отношение весьма влиятельный дворцовый комендант, генерал Д.Ф. Трепов и некоторые министры. Из числа последних к группе примкнули главноуправляющий землеустройством и земледелием A.C. Стишинский (в июле уволенный из правительства) и государственный контролер П.Х. Шванебах. По газетным сведениям, в ее заседаниях участвовали также военный министр генерал A.A. Редигер, министр юстиции И.Г. Щегловитов, министр внутренних дел П.А. Столыпин и министр императорского двора и уделов генерал барон В.Ф. Фредерикс. Основу группы составили члены по назначению. Группа в целом первоначально включала примерно 56 членов, в том числе 38 по назначению, 7 от дворянства, 6 от земств, 4 от духовенства и 1 от землевладельцев. В последующем ее численность росла благодаря успехам на частичных выборах. С ноября 1909 г. по июнь 1916 г. при выборах комиссий список правых обычно получал относительное большинство голосов. К 1910 г. группа включала примерно 77 членов (49 – по назначению, 14 – от земств, 9 – от дворянства, 5 – от духовенства). В 1910–1911 гг. число правых в верхней палате стало уменьшаться, главным образом из-за образования кружка внепартийных и группы правого центра, в которые перешли часть членов по назначению (в первый), а также от земств и дворянства (во вторую). В 1911–1915 гг. группа включала примерно 70 (от 63 до 73) членов. В 1915–1916 гг. правые потеряли большинство мест в выборной части в результате как неудач на выборах, так и перехода многих выборных членов в группы правого центра и центра[256]. В 1915–1916 гг. численность группы правых уменьшилась до 57–60 членов. С 1916 г. и особенно в 1917 г. началось быстрое увеличение назначаемой части группы за счет новых назначений. В 1917 г. правая группа объединяла 71 члена (59, или 83 % группы по назначению, 5 – от духовенства, 4 – от дворянства, 3 – от земств). Группа вернула себе относительное большинство.

Правая группа не отличалась независимостью и часто голосовала по указаниям царя. В то же время правые после 1906 г. не ставили своей целью безоговорочную поддержку правительства. Уже в 1907 г. группа выражала готовность содействовать лишь тем мероприятиям правительства, которые направлены «к водворению порядка и законности в государстве». Правые позволяли себе возражать против предложений министров, если относительно них, по их (правых) сведениям, император не имел определенного мнения, а наиболее консервативные – и против любых реформаторских. По государственно-правовым вопросам правые считали своим долгом всемерно отстаивать прерогативы монарха и в большинстве случаев правительства и в любом спорном случае толковать законы о правах законодательных палат в ограничительном смысле. В 1906 г. в своем проекте адреса они требовали от верхней палаты прежде всего «охранять непоколебимость верховной самодержавной власти». Даже в известном случае парламентского кризиса марта 1911 г. и незаконного правительственного давления именно на правую группу значительная часть ее членов голосовала против признания действий правительства незаконными[257];

3) левая или академическая группа возникла в апреле–мае 1906 г. Ее основу составляли представители Академии наук и университетов. В 1913 г. она переименовалась в прогрессивную группу. Левая группа возникла как фракция партии «Народной свободы» и имела своей первой задачей всемерную поддержку I Государственной думы. Впоследствии в группе увеличилась доля членов менее радикальных партий («Мирного обновления», «Демократических реформ», «Прогрессивной») и беспартийных, и группа, сохранявшая кадетское руководство, тем не менее заняла более умеренную позицию. В 1906–1909 гг. в группу входило 13–16 членов, после неудачных для нее выборов от земств 1909 г. их число сократилось до 9–13. Благодаря сочувствующим сановникам при выборах комиссий группа получала несколько больше (до 18 голосов). В результате выборов 1915 г. к левым примкнула значительная часть делегаций земств и предпринимателей. В январе 1917 г. группа включала 19 членов: 9 – от земств, 6 – от науки и 4 – от предпринимателей.

Около полутора-двух десятков членов Государственного совета (примерно от 12 до 21 в разные сессии, в основном члены по назначению) по разным причинам не вошли в группы. Некоторые из них не имели определенных политических убеждений, других не устроили возникшие группы, третьи, будучи членами по назначению, не могли войти в левую группу, которой сочувствовали, четвертые почти не принимали участия в работе палаты. Для лиц, не входящих в правительство, пребывание вне фракций было не совсем удобно: им было крайне затруднительно войти в комиссии, избираемые на групповой основе, так как члены, не входящие в группы, включались в их списки на проходных местах лишь в единичных случаях. Поэтому в декабре 1910 г. (соответствующие попытки предпринимались и раньше) часть беспартийных членов для своего избрания в комиссии образовали четвертую группу – кружок внепартийного объединения. В него вошли также отдельные правые и центристы. К 1911 г. кружок включал 16 членов (14 по назначению и 2 от земств), в 1912–1914 гг. – 11–12 (8–10 по назначению). Во время войны численность кружка значительно возросла. В 1915 г. он насчитывал 15 (11–12 по назначению), в 1916–1917 гг. – 18 членов (13–14 по назначению, 2–3 от земств, 2 от дворянства).

В марте 1911 г. в Государственном совете образовалась пятая фракция – группа правого центра. Первоначально ее составил правый кружок группы центра, затем к ней примкнули некоторые представители умеренного течения группы правых, которых не удовлетворял жесткий консерватизм ее лидеров, но которые не хотели состоять в одной группе с автономистами центра. Группа состояла в основном из членов от земств. В 1911–1915 гг. включала 16–19 членов. Затем ее численность выросла главным образом в результате перехода выборных членов правой группы. В 1915–1917 гг. в Государственном совете было 22–25 правоцентристов. В частности, к февралю 1917 г. группа правого центра включала 23 члена: 11 – от земств, 6 – по назначению, 5 – от дворянства, 1 – от духовенства. До 1915 г. группа правого центра занимала ключевое положение в верхней палате, имея возможность давать перевес то правым, то центру и левым (разумеется, только при более или менее солидарном голосовании групп). После выборов 1915 г. она утратила это положение.

Взаимодействие между исполнительной и представительной властями в России представляло собой не диалог, а многостороннюю дискуссию, по крайней мере потому, что Государственный совет как верхняя палата Законодательного собрания обладал собственной линией поведения. С ним были вынуждены договариваться и депутаты Думы, и министры. В определенных случаях мнение Государственного совета оставалось решающим. «Характерно и то, – констатировал Я.В. Глинка, – что когда Столыпин и Щегловитов (последний, даже бия себя в грудь, доказывал перед Думою о необходимости уничтожения волостного суда) впоследствии в комиссии Государственного Совета отказались от своих предположений и согласились на сохранение его (волостного суда), Гучков в разговоре со мной сказал: «Ну что же, это компромисс, на который надо пойти, чтобы Государственный Совет пропустил этот законопроект»[258].

По мнению С.И. Тимaшева, «техника работы в Совете с его старыми традициями и образцовой канцелярией была поставлена неизмеримо выше, чем в Думе». В составлении комиссий Государственного совета жестко проводился принцип пропорционального участия представителей всех групп верхней палаты. Это делало решения верхней палаты значительно более предсказуемыми. Члены Совета были дисциплинированнее, чем их коллеги по Думе. Они приходили вовремя на заседания комиссии, редко уходили до их окончания, чаще всего были подготовлены к обсуждению внесенного законопроекта и скрупулезно обсуждали параграф за параграфом. «В этом отношении можно даже сделать упрек верхней палате, что по сравнению с Думой она впадала в другую крайность: слишком тщательная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его на очень продолжительное время». Так же как и в комиссиях, дисциплина царила на общих собраниях Государственного совета. Казалось бы, законопроекты должны были проходить здесь легко и беспрепятственно. Однако именно Государственный совет, генетически связанный с дореформенными порядками, служил серьезнейшим тормозом для системных преобразований[259].

И все же не следует преувеличивать возможности верхней палаты влиять на принятие решений. В силу особенностей ее функционирования она не могла осваивать весь объем законопроектов, приходивших из Государственной думы. По словам одного из ее членов Ф.Д. Самарина, «законопроекты присылались нам целыми ворохами, невозможно было даже бегло с ними ознакомиться. Словом, вся наша «работа» сведена была к простому зарегистрированию проектов, прошедших через Думу»[260]. Это высказывание Ф.Д. Самарина подтверждается и цифрами. По подсчетам В.А. Демина, 93 % законопроектов были утверждены Государственным советом без каких-либо поправок, лишь 1 % был отклонен, 1 % верхняя палата отказалась рассматривать[261].

Особая судьба ждала те законодательные инициативы, которые возвращались Государственным советом в Думу или подлежали обсуждению согласительных комиссий (за время работы III Думы 94 проекта поступили в согласительные комиссии и 26 были возвращены в нижнюю палату). Согласно сведениям, собранным к 1911 г. Л. Немановым, все 45 законопроектов, подлежавших рассмотрению согласительных комиссий или же повторному обсуждению в Думе, в среднем задерживались в представительных учреждениях еще на год (минимальный срок равнялся 6 месяцам). К 1911 г. из 45 законопроектов 35 были обсуждены в двух палатах. В 32 случаях была принята редакция Государственного совета, в 3 – Думы. Причем «победа» нижней палаты чаще всего обеспечивалась вмешательством правительства[262].

В комиссиях Государственного совета законопроекты часто задерживались надолго. А.Н. Наумов вспоминал работу Земельной комиссии, обсуждавшей столыпинские аграрные преобразования в 1909 г. А.Н. Наумов должен был выступать двадцатым. Очередь до него дошла лишь через полтора месяца при том, что заседания комиссии проходили два раза в неделю. Выступление одного А.С. Ермолова заняло почти два полных заседания. Чуть менее многоречивыми были А.С. Стишинский, А.А. Нарышкин, А.Ф. Кони, А.А. Мануилов, М.М. Ковалевский, И.Х. Озеров, П.П. Семенов-Тянь-Шанский[263]. По подсчетам Л. Неманова на 1911 г., большинство значимых законопроектов задерживалось в Государственном совете по меньшей мере на 6–8 месяцев[264]. Рассмотрение Указа от 9 ноября 1906 г. заняло 14 месяцев.

Невысокого мнения о работе Государственного совета были и в правительственных кругах. Один из чиновников Министерства народного просвещения в феврале 1912 г. жаловался на то, что приходилось бегать по квартирам членов Государственного Совета и доказывать им неприемлемость того или иного законопроекта, вышедшего из недр Думы: «Обиднее всего, что в Государственном Совете есть два бывших министра и три товарища Министра народного просвещения, что в комиссиях заседают и товарищ Министра народного просвещения и директор департамента, и звезды считают, ворон ловят и пропускают просто невозможное или, не разобрав дел, даже возражают, разводя потом руками». Оставалось лишь надеяться на бывшего министра А.Н. Шварца, который, сохраняя отношения с прежними сослуживцами, защищал интересы ведомства. Иными словами, при обсуждении законопроектов в правительственных сферах рассчитывали на бюрократическую квалификацию членов Государственного совета. По воспоминаниям М.М. Ковалевского, в нем имелся «не особенно численный, правда, но весьма работоспособный контингент юристов, взятых из среды кассационного департамента Сената, судебной палаты, из профессуры, а также дослужившихся до высших постов чиновников финансового ведомства, землеустройства и земледелия, Министерства торговли и государственного контроля. И тем и другим в знании русских законов и указов отказать нельзя»[265]. Причем именно эти элементы и играли ключевую роль в работе Государственного совета. Этот институт бюрократической экспертизы в большей степени чувствовал свою зависимость от верховной власти, нежели от Совета министров, который зачастую находил в Мариинском дворце весьма недружелюбный прием[266].

Таким образом, сам факт существования представительных учреждений при всей ограниченности их полномочий создавал принципиально новую политическую реальность, которую отличало: 1) привлечение различных элит к процессу принятия политических решений; 2) сложные, «сетевые» связи между представителями законодательных палат и исполнительной власти. Благодаря им депутаты Думы и члены Государственного совета принимали участие в законотворчестве на различных, отнюдь не предполагавшихся Основными государственными законами этапах подготовки нормативных актов. Они были инкорпорированы во властвующую элиту Российской империи. По этой причине сфера полномочий законодательных учреждений силою вещей заметно расширялась. Так, в действительности они могли оказывать влияние на внешнеполитический курс России, на правительственные меры в сфере государственной обороны, хотя это прямо противоречило Основным законам 23 апреля 1906 г. Динамично складывавшаяся новая политическая система становилась своего рода испытанием для всех ее структурных элементов. Их устойчивость определялась эластичностью, способностью меняться вместе с целым. В противном случае возникал чрезвычайной остроты конфликт, который ставил под вопрос не только динамику развития, но и существования формирующейся модели политического взаимодействия[267].