Большое значение в землеустроительной политике П.А. Столыпина имело такое направление, как заготовка колонизационного фонда за Уралом. Если раньше российское правительство ставило перед собой цель устранения земельных споров между государством и старожильческим населением Сибири, а колонизационные задачи уходили на второй план, то во время столыпинской аграрной реформы, когда была практически провозглашена свобода переселения, отграничение крестьянского землевладения не только было потеснено на второе место, но и фактически подчинено интересам колонизации. В основе данного курса лежала весьма сомнительная идея о «неисчерпаемой емкости Сибири для колонизации». Основные направления новой землеустроительной политики российского правительства по отношению к старожильческому населению Сибири были изложены в циркуляре главноуправляющего землеустройством и земледелием князя Б.А. Васильчикова сибирским губернаторам от 25–28 декабря 1906 г. В нем говорилось, что усилившееся за последнее время переселение в Сибирь «обнаружило недостаточность для водворения всех переселенцев заготовленных для заселения участков». Между тем уже в 1907 г. ожидался значительный наплыв переселенцев «в пределы Азиатской России», что вынуждало Главное управление землеустройства и земледелия «принять самые энергичные меры» к заготовлению «достаточного для водворения переселенцев запаса земельных участков». Далее князь Б.А. Васильчиков указывал, что в целях ослабления революционного движения крестьян Европейской России он считает необходимым «выселение излишков населения в азиатские окраины империи», для чего «в целях усиления колонизационных работ» признавалось необходимым привлечь к данным работам часть чиновников сибирских поземельно-устроительных отрядов. Поэтому предполагалось «приостановить в будущем (в 1907 г. – Прим. авт.) году землеустроительство местного населения в новых районах, ограничив производство землеустроительных работ завершением лишь тех обществ и селений, в коих уже приступлено к съемочным отграничительным работам». При этом Главное управление зкмлеустройства и земледелия было готово пойти даже на такие жертвы, как замедление темпов землеустройства в Сибири, так как задачи колонизации на тот момент признавались более важными, чем отграничение старожильческого населения[356].
Откомандированные для образования переселенческих участков чиновники, если работы проводились в районах землеустройства, подчинялись общему руководству «подлежащего» старшего чиновника (руководителя партии), а если нарезка переселенческих участков осуществлялась за пределами районов отграничения старожильческих земель, то тогда создавались специальные переселенческие землеустроительные партии, руководителям которых и подчинялись эти землеустроительные чиновники. Для расширения колонизационного фонда князь Б.А. Васильчиков посчитал возможным «назначить»: 1) земельные излишки, оставшиеся после отводов наделов местному населению; 2) предвидимые излишки в тех районах, где землеустройство еще не началось; 3) излишки в землепользовании инородцев; 4) казенно-оброчные статьи, за исключением тех, которые были необходимы для аренды окрестным селениям, «терпящим недостаток в земле или хотя бы и обеспеченным в достаточной мере в земельном отношении, но с экономическим основанием коих связана аренда этих статей». Также исключались из межевания в переселенческий фонд казенно-оброчные статьи, которые арендовались для «каких-либо культурных предприятий» (фабрик, заводов для разведения улучшенных пород скота); 5) «лесные пространства, по первоначальному обследованию зачисленные в казенные лесные дачи, но при более подробном осмотре могущие оказаться более пригодными для колонизационных целей»[357].
Если же в тех районах, где действовали землеустроительные партии, или «в относительной их близости» не было территорий, пригодных для образования большого количества переселенческих участков, предписывалось передавать чиновников, выделенных для колонизационных целей, тем переселенческим партиям, которые действовали в районах, где было много свободных земель, пригородных для переселения. При этом в данные переселенческие партии должны были направляться лишь чиновники, «наиболее пригодные по своим служебным качествам к предстоящей работе». В случае же «неудачного выбора» данных работников всю ответственность за это несли старшие чиновники поземельно-устроительных отрядов. Образование переселенческих участков должно было проводиться на основании Временных правил от 13 июня 1893 г. без применения ст. 77 Инструкции о порядке исполнения высочайше утвержденных 4 июня 1898 г. Правил о поземельном устройстве. В конце данной инструкции сибирским губернаторам главноуправляющий землеустройством и земледелием прямо указывал на то, что «для расширения колонизационных работ не следует останавливаться пред формальными затруднениями, так и Советом министров будут приняты все меры, и исключительно лишь иметь в виду существо и пользу дела»[358].
Циркуляр Главного управления землеустройства и земледелия от 25–28 декабря 1906 г. был подтвержден 17 июля 1907 г. специальной телеграммой председателя Совета министров П.А. Столыпина на имя губернаторов Сибири, Урала и Степного края, где он торопил с заготовкой переселенческого фонда. Вместе с тем П.А. Столыпин требовал от губернаторов не допускать нарушения землепользования старожилов. Однако 13 ноября 1907 г. Совет министров разрешил землеустроительным и переселенческим органам производить повторное изъятие земель у старожилов в тех местах, где землеустроители встречали «заведомо значительные» излишки, но не отобрали их полностью при первом межевании. ГУЗиЗ воспользовалось этим решением правительства и от себя направило в Сибирь циркуляр № 3 от 21 января 1908 г., в котором землеустроительные партии обязывались ускорить повторное изъятие земельных излишков для образования переселенческих участков «вне одновременного поземельного устройства старожилов»[359].
Одновременно с землеустройством русских крестьян в годы аграрной реформы П.А. Столыпина проводилось землеустройство и нерусского населения Сибири, которое началось с 90-х гг. XIX в. Со временем землепользование инородцев все больше привлекало внимание российского правительства, которое видело в нем источник огромных земельных излишков, из которых можно было создавать колонизационный фонд. В российском законодательстве об инородцах существовали определенные ограничения в вопросе наделения их землей. Например, согласно ст. 1 Закона от 23 мая 1896 г., земельные наделы не должны были отводиться «бродячим» инородцам, которые преимущественно жили в лесах и занимались в основном «звероловством и рыболовством». По закону же от 4 июня 1898 г. министру земледелия (по соглашению с министром внутренних дел) предоставлялось право приостанавливать применение «узаконений об отводе наделов… к тем кочевым инородцам, устройство которых, по условиям их быта, будет признано преждевременным». При этом закон оставлял без пояснений, при каком «характере образа жизни инородческого населения, его культурного развития и занятий» размежевание земель данного населения должно считаться преждевременным. Поэтому очень трудно было юридически определить, каких инородцев можно было признать «совершенно созревшими» для урегулирования между ними земельных отношений, а каких – нет[360].
Между тем аграрное перенаселение Европейской России заставляло царское правительство все больше теснить (в земельном отношении) инородческое население Сибири. Перелом наступил после революции 1905–1907 гг., когда стало ясно, что аграрное перенаселение в центре страны грозило невиданными потрясениями. Именно тогда правительство решило отобрать как можно больше земли у кочевых и полукочевых народов Сибири, Средней Азии и Дальнего Востока, которые, по его мнению, вели нерациональное хозяйство, требовавшее огромного количества земли. Причем эти действия поддерживала значительная часть русского общества, от правительственных кругов до либеральных буржуазных исследователей. Например, А.А. Кауфман, который до революции 1905 г. писал о том, что сибирский или туркестанский «туземец» – это наш человек и к нему не должно быть такого отношения, как у испанцев к индейцам Южной Америки или у англичан к неграм Африки. А.А. Кауфман предлагал поступать так, чтобы всем было хорошо – и переселенцам, и местному нерусскому населению. Всего лишь через три года после этого, ошеломленный и подавленный масштабами революции, он резко изменил свои взгляды на земельные права инородцев. В 1908 г. А.А. Кауфман уже одобрял массовые экспроприации их земель[361].
Между тем экстенсивное скотоводческое хозяйство инородцев-кочевников могло существовать только на больших площадях земельных наделов. В 1896 г. за норму наделения брали площадь угодий, необходимую для прокормления 24 единиц скота. Эту норму рекомендовала статистическая экспедиция Щербины, которая обследовала хозяйства скотоводов выборочным путем в 1895 г. По мнению участников данной экспедиции, для нормального развития кочевого скотоводства (основываясь на материалах по киргизам Степного края) на одну кибитку было необходимо от 200 до 500 дес. земли. После 1907 г. эта норма была подвергнута дальнейшему сокращению и сведена к площади, необходимой для содержания 16 единиц скота в переводе на лошадь. Статистические экспедиции, которые обследовали хозяйства кочевых инородцев в период столыпинской аграрной реформы, как правило, работали «на глаз», устанавливали нормы даже зимой, выборочно измеряли запас растительной массы на единице площади и затем путем соответствующих вычислений определяли запас корма на территории целой волости, занятой 1 500–2 000 хозяйствами. Норма, принятая в одной волости, устанавливалась затем для целого уезда. Точные границы и размеры территории кочевий не определялись, так как царское правительство считало землепользование нерусских крестьян-скотоводов безграничным[362].
Главноуправляющий землеустройством и земледелием в 1908 г. потребовал в связи с ростом переселенческого движения ускорить землеустройство нерусского населения. Губернаторам предлагалось отклонять всякие жалобы на землеустроителей и не считаться ни с какими просьбами о приостановке землеустроительных работ. В циркуляре высказывалось утверждение, что «все домогательства инородцев, затрудняя успешный ход работ по наделению населения землей и нанося материальный ущерб просителям, ведут лишь к тому, чтобы просители получали разъяснение порядка производства дел о землеустройстве». Иными словами, в нем в завуалированной форме содержалось распоряжение о том, чтобы «протесты и ходатайства населения» практически не принимались к производству по причине их несоответствия землеустроительным законам, в чем и требовалось убедить жалобщиков[363]. Данный циркуляр землеустроительным чиновникам удавалось скрывать до 1912 г.
Темпы и результаты заготовки переселенческих участков выглядели так: в начале 1906 г. в Азиатской России для переселенцев было заготовлено около 3 млн. дес. земли (201 тыс. душевых полей). Этот колонизационный фонд был достаточным для устройства примерно 60–70 тыс. семей. Провозглашение свободного переселения и увеличение потока переселенцев привело к тому, что к началу 1907 г. количество свободных душевых полей сократилось до 153 тыс. Узнав об этом, Главное управление землеустройства и земледелия начало принимать спешные меры для увеличения числа переселенческих участков, в дело вмешалось и правительство. Так, 17 июля 1907 г. сибирским губернаторам поступила телеграмма от П.А. Столыпина, где предлагалось немедленно выяснить вопрос о пригодности лесных площадей для расселения новоселов; П.А. Столыпин настаивал на том, чтобы при столкновении «переселенческих интересов фискальным» предпочтение отдавать переселению. Несколько позднее в телеграмме от 16 сентября 1908 г. главноуправляющий землеустройством и земледелием А.В. Кривошеин настаивал на особой бережливости при отводе земель под переселение. Земский отдел МВД разъяснял сибирским губернаторам, что 15-десятинный надел не является «нормальным»[364].
В конце концов Главное управление землеустройства и земледелия потребовало обращения в колонизационный фонд даже казенно-оброчных статей, что вызвало конфликт Переселенческого управления с чиновниками губернских Управлений государственных земельных имуществ и Лесного департамента, которые стремились сохранить за казной лучшие земельные и лесные угодья для сдачи их в аренду зажиточным крестьянам, скотоводам, лесопромышленникам. В переселенческий фонд решено было включать и запасные участки, которые предназначались для продажи в частную собственность. В циркулярах Переселенческого управления все чаще стало появляться новое определение: «норма, обеспечивающая зачисление», при которой переселенец «сядет» на участок. То есть сначала создавалась возможность загнать переселенцев в тупик, а потом «посадить» их на небольшие участки. С 1908 г. стали расширяться землеотводные работы в таежных, малодоступных районах Томской, Енисейской и Иркутской губерний, что было звонко названо «напором на тайгу». Однако освоение тайги шло очень медленно и мучительно, многие переселенцы после завершения столыпинской аграрной реформы покинули таежные участки.
В 1913 г. заместитель заведующего Енисейского губернского управления землеустройства и переселений И.К. Ковригин сделал предположение о том, что если даже «уплотнить» земельную норму в Сибири до 8–10 дес., то и в этом случае здесь может быть образовано не больше 1,5 млн душевых долей. Свою точку зрения И.К. Ковригин объяснял следующим: по официальной версии, Сибирь была слабо заселена (1 человек на 1 квадратную версту), причем самой населенной была Томская губерния (4,4 человека на 1 квадратную версту), а самой «безлюдной» – Якутская область (0,1 человека на 1 квадратную версту). Однако здесь не учитывалось следующее: 1) большая площадь тундр и низкорослых лесов севера Сибири, где было невозможно вести сельское хозяйство; 2) большая площадь нерасчищенной тайги; 3) в районах земледелия был высок процент неудобных земель: в Тобольской, Томской, Иркутской губерниях по 15 %, в Енисейской губернии – 20 %, в Амурской области – 25 %, в Приморской – 60 %, в Семипалатинской области – до 75 %. Все это существенно снижало колонизационную емкость Сибири[365].
П.А. Столыпин по вопросу колонизационной емкости Сибири был настроен вполне оптимистично. Например, в 1910 г. он писал: «В 1896 г. в отчете о поездке в Сибирь статс-секретаря Куломзина «достоверный на ближайшие годы запас колонизационных земель» определялся всего в 130 тыс. душевых долей. С тех пор прошло 15 лет, отведено вдесятеро больше долей и все еще ежегодно отводится и заселяется почти втрое более указанной цифры». Далее П.А. Столыпин продолжал: «По расчетам Переселенческого управления, сделанным к началу 1908 г., пригодный в будущем для заселения запас земель в Сибири определялся примерно в 3 млн душевых долей – на 6 млн переселенцев (обоего пола), причем одну треть этого запаса предполагалось найти в Степном крае. Расчеты эти многим казались тогда преувеличенными, чуть ли не "мечтами". Прошло три года, под переселение успели отвести более миллиона душевых долей, а земельный запас Сибири не только не исчерпан, но местами как бы растет»[366].
Причинами появления в Сибири новых запасов земель, которые можно было использовать для целей колонизации, П.А. Столыпин считал следующее: «Меняются мерки, которыми определяется запас земель, понижаются земельные нормы, повышается уменье и трудоспособность людей, понижается требовательность их к естественным условиям почв, улучшается иногда с приходом человека самыя эти естественные условия». Поэтому «можно относиться спокойно ко всем мрачным предсказаниям о том, что колонизационный фонд Сибири исчерпан и что переселение через 2–3 года упрется в глухую тайгу»[367].
Вместе с тем П.А. Столыпин не мог проигнорировать и мнения специалистов переселенческого отдела по поводу ограниченности колонизационного запаса Сибири, поэтому, делая оптимистические выводы, он вынужден был признать, что «в этих предсказаниях есть и одна серьезная сторона», которая состояла в том, что, «отводя ежегодно 350 тыс. душевых долей или около 5 млн дес. удобной земли, нельзя не предвидеть, что в лучшей, наиболее заселенной полосе Сибири долго работать при таком темпе нельзя: придется волей-неволей переходить в худшие районы, более суровые, более северные, глухие, далекие от железных дорог, ибо нельзя же бесконечно «делать землю» для новых пришельцев именно там, где они хотят ее получить»[368].
По мере ослабления переселенческого движения в Сибирь переселенческие чиновники стали обращать все больше внимания на то, что «значительное число переселенческих участков оставалось незаселенными или водворение на них шло весьма замедленными темпами». Первоначально это объяснялось «замедлением темпов переселения», но затем выяснилось, что не заселялись не только отдельные участки, но и «целые группы участков». Именно поэтому в 1913 г. заведующий Енисейским переселенческим районом В.Ю. Григорьев признал необходимым «пересмотреть сделанную при образовании переселенческих участков их оценку и, если понадобится, принять меры в тех случаях, когда, благодаря пересмотру, окажутся крупные недочеты в участках, к возможному их исправлению или даже, может быть, закрытию их для водворения на более или менее продолжительное время – или даже навсегда»[369].
Для выполнения этой задачи переселенческим чиновникам, которые «заведовали водворением на местах», были разосланы особые карточки для заполнения их по участкам, которые распределялись на три категории: незаселенные; заселенные менее чем на половину и покинутые «засельщиками». В данных карточках должны были содержаться сведения о причинах незаселения участков и мероприятиях, после которых их можно было сделать удобными для заселения. Сведения, полученные при помощи этих карточек, к лету 1915 г. были обобщены. Одновременно с этими процессами 5 марта 1915 г. Главное управление землеустройства и земледелия сделало распоряжение (№ 12) по Переселенческому управлению «относительно порядка эксплуатации площадей, оставшихся не использованными для целей поземельного устройства и колонизации». Данные земли предписывалось разделить на две категории: земельные участки, пригодные для заселения, но временно оставшиеся неиспользованными; участки, «признанные переселенческой организацией ненужными для целей заселения в близком будущем»[370].
Преобразование общинного землепользования в Сибири началось после распространения на регион действия закона от 29 мая 1911 г. о землеустройстве, расширявшего права землеустроительных комиссий по внутринадельному размежеванию крестьянских селений. Спад переселенческого движения позволил расширить подготовку индивидуальных участков. Главное управление землеустройства и земледелия 25 марта 1911 г. предписало заведующим переселенческими районами в обязательном порядке нарезать не менее трети наличного земельного фонда в виде хуторов и отрубов. Если в 1907 г. подготовили всего 120 единоличных участков для переселенцев, а в 1910 г. – 597, то в 1911 г. – 5 962 хуторских и 580 отрубных участков. Их заселение началось в 1911 г. К 1916 г. по четырем сибирским губерниям из 10,1 тыс. участков единоличного пользования заселили 5,5 тыс. Из всей массы новоселов в Азиатской России на хутора и отруба водворилось только 5 %.
Всего на территории 10 переселенческих районов в 1906–1913 гг. был образован 18 181 переселенческий участок с 1 439 769 душевыми долями и семейными наделами (для сравнения в 1896–1905 гг. – 2 802 и 618 958 соотвественно). Если же в целом проанализировать результаты образования колонизационного фонда в четырех сибирских губерниях, то на первом месте находилась Томская губерния, где было образовано 5 095 переселенческих участков с 312 815 душевыми долями, на втором – Енисейская (2 336 участков и 150 794 душевых долей), на третьем – Иркутская (2 172 участка и 116 970 душевых долей), на четвертом – Тобольская (1 028 участков и 101 696 душевых долей)[371]. Важным показателем успеха переселения было образование большого числа населенных пунктов в главных центрах переселения. За период с 1907 по 1917 гг. в Иркутском округе появилось 57 новых поселений; в Тарском округе – 505; в Омском – 1 063; в Барабинском – 182; в Славгородском – 505; в Каменском – 96; в Новониколаевском – 734; в Барнаульском – 241; в Рубцовском – 257; в Бийском – 334; в Томском – 1 248; в Ойротской области – 157.