Властью называется возможность понуждения человека к деянию вне зависимости от его мотивации. Власть как общественное явление возникла до появления таких институтов, как государство и право. Власть существовала уже в первобытном обществе, но государственная власть появляется одновременно с появление государства. В современном обществе государственная власть не может быть функцией всех людей, она концентрируется в полномочиях государственного аппарата, который представляет собой часть государственного механизма, состоящую из государственных органов. Поэтому власть принадлежит государству. Но власть у государства возникает из некоего источника, властью государство должно быть наделено. Если властью государство никто не наделяет, то власти у государства либо нет, либо эта власть узурпирована.

Для функционирования государства необходима публичная, или, как ее еще называют, политическая власть.

Отличие публичной власти от общественной заключается в следующем:

– оторванность от общества, возвышение над ним;

– наличие профессионального слоя управленцев, основным занятием которых является исполнение государственно-властных функций;

– осуществляется специальными органами;

– обеспечивается государственным принуждением.

Часть 1 ст. 3 Конституции РФ гласит, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Тем самым закрепляется принцип государственного народовластия (или народного государства). Это означает, что источником власти является весь российский народ в целом, т. е. совокупность всех граждан России, а не отдельные личности (например, президент), сословия или социальные группы (например, представители власти), или класс (например, рабочие).

Но государственная власть – это не единственная публичная власть, используемая для управления обществом в государстве. Наряду с государственной имеет место муниципальная власть, то есть власть, переданная народом не государственным органам, а органам местного самоуправления, муниципалитетам. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. «Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными»[100].

Муниципальная власть есть не в каждом государстве. Так, например, местное самоуправление предусмотрено ч. 2 ст. 3, а его самостоятельность и исключение из системы органов государственной власти закреплено ст. 12 Конституции РФ, тогда как по Конституции РСФСР местные Советы народных депутатов были органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах (ст. 137). Разница в том, что в РСФСР государственная власть пронизывала все уровни публичного управления, а в современной России государственная власть распространяется только на федеральный и региональный уровни, оставляя вопросы уровня муниципальных образований (т. е. городов, районов и т. п.) в полном ведении муниципальных органов.

Дифференциация публичной власти по вертикали на государственную и муниципальную есть проявление принципа разделения властей и является одним из базовых условий построения современного демократического государства и формирования гражданского общества.

Длительное время в отечественной правовой теории дискутируется вопрос о месте президентской должности в системе разделения властей. Так, проф. В. Е. Чиркин искал аргументы в пользу выделения из триады властей президентской власти. Аргумент к этой позиции подобран такой: «природу президентской власти нельзя „жестко“ привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»[101]. Этому выводу предшествует текст, в котором показана деятельность каждой из ветвей власти по исполнению части функций соседних ветвей (промульгация законов президентом, делегированное правительственное нормотворчество и т. п.). Очевидно, что ошибка В. Е. Чиркина в случае с президентской властью кроется в дефективной методологии. Элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей, принимаются (или выдаются) им за выход за пределы деятельности свой ветви власти. То есть деятельность президента по промульгации закона должна расцениваться как элемент сдерживания законодательной власти против злоупотребления ею, но В. И. Чиркин считает, что это свидетельство того, что президентскую власть «нельзя „жестко“ привязать» к власти исполнительной, т. к. промульгация закона – это элемент нормотворческого процесса. Если идти по такому пути, то становится очевидным, что ни в каком государстве нет вовсе разделения властей, потому что везде есть элементы включения одной ветви власти в другую. Но мы по такому пути не пойдем, и читателя призываем за нами. А относительно доводов В. Е. Чиркина зададим ему вопрос: если включение деятельности одной из ветвей власти в компетенцию другой представляет собой некую новую власть, то что же тогда является обеспечивающей их сбалансированность системой сдержек и противовесов? Более того, признавая конкретный элемент властных сдержек за отдельную власть, теоретически разновидностей властей можно наплодить столько, сколько известно разновидностей элементов механизма сдержек ветвей власти. Именно это и получается у В. Е. Чиркина.

В похожую ошибку впадает Н. В. Мельников, красной нитью проводящий через свою публикацию прокурорский надзор в качестве основного признака (а одновременно и основания) самостоятельности судебной власти[102]. Но надзор – это методология деятельности, к тому же не уникальная. Есть судебный надзор. Многие надзорные функции исполняют классические органы исполнительной власти (ветеринарный надзор и т. п.). Никто же не заявляет о наличии в России ветеринарной власти только потому, что существуют органы ветеринарного надзора. Так же и наличие прокуратуры, основной функцией которой является прокурорский надзор, не является основанием для выделения прокурорской власти в отдельную ветвь.

Схожего с критикуемым подхода придерживается Е. Е. Прокошенкова, выделяющая президентскую и контрольную власти[103].

Критикуя описанный выше подход, Н. И. Блажич писал, что «за количественным „наращиванием“ ветвей власти стоит непонимание самостоятельной юридической природы властей классической триады, отождествление ветвей власти с конкретными функциями государственных органов („контрольная власть“) или с идеологическими фикциями из конституций неразвитых стран („учредительная власть народа“) и в конечном счете непонимание логики и вообще отрицание разделения властей как правового принципа организации государственного аппарата („президентская арбитражная власть, стоящая над другими властями“)»[104].

Наряду с обозначенными двумя теоретическими позициями, некоторые современные авторы вовсе не верят в разделение властей. Так, А. В. Хованская считает классическое разделение властей недосягаемым идеалом «эпохи модерна»[105].

Интересно отметить, что в лагере сторонников классической триады разделения властей как минимум три академика РАН: В. С. Нерсесянц[106], О. Е. Кутафин[107] и отчасти В. Н. Кудрявцев[108], а также председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин[109]. К мнению последнего присоединяется проф. А. Д. Керимов[110]. А вот среди новаторов, предлагающих признание иных самостоятельных ветвей власти (президентской, контрольной, прокурорской и т. п.) обладателей академических званий не наблюдается. Здесь к логическим доводам в пользу оставления триады властей при ее делении по горизонтали добавляется совокупный научный авторитет, т. к. действительные члены РАН, по сути, являются элитой элит в науке.

Имеются полярные мнения о месте власти президента РФ. Теоретические подходы варьируются в следующем спектре:

1) президентская власть образует самостоятельную ветвь власти (В. Е. Чиркин, С. А. Осетров[111], И. Д. Хутинаев[112]);

2) президентская власть не образует самостоятельную ветвь власти, но и не входит в исполнительную. Так, А. Ф. Ноздрачев утверждал, что «президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему… президент обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее»[113]. Ему вторит Н. В. Мельников, считая, что «президентская власть перевешивает власть других органов государства: здесь явно прослеживается слабость остальных ветвей власти»[114].

3) диаметрально противоположную точку зрения высказывал И. Л. Петрухин: «Президент страны не только глава государства, но и высшее должностное лицо исполнительной власти…»[115]. Такова же позиция С. В. Бородина и В. Н. Кудрявцева[116] и, как мы проследили выше, О. Е. Кутафина и В. С. Нерсесянца. Наиболее точным является высказывание В. С. Нерсесянца о том, что Конституция РФ допускает «раздвоение исполнительной власти на президентскую и правительственную»[117]. Такой же позиции придерживается Ж. Д. Джангирян[118]. Согласимся с В. М. Соколовым в его высказывании о том, что «глава государства, стоящий вне системы разделения властей, несколько искажает принцип разделения властей с теоретической точки зрения»[119].

Я. С. Яскевич рассматривает принцип разделения властей в качестве одного из признаков правового государства. Она пишет, что «власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между различными ветвями власти, чтобы избежать деспотизма»[120]. Приняв такую позицию, следует признать, что выведение института президентства за пределы классической триады власти не позволяет вести речь о правовом государстве, управляемым такой моделью.

Поправка в Конституцию РФ (март 2020 г.) внесла некоторую ясность в положение главы государства, отдельно выделив его полномочия по осуществлению общего руководства Правительством РФ (п. «б» ст. 83, ч. 1 ст. 110 Конституции РФ). Таким образом, в новой редакции Конституции РФ более четко прослеживается связь института президентства с исполнительной ветвью власти.