В 1920-е гг., несмотря на определенные достижения в организации изучения Арктики, понимание огромного экономического и политического значения арктических окраин для развития страны имело скорее характер интуитивного предвидения и не опиралось на сколько-нибудь ясную концепцию. Разработка такой концепции тормозилась сложными дилеммами, которые стояли перед царским режимом и были почти без изменений унаследованы советской властью. С одной стороны, высокая степень интернационализации зоны Арктики, ее открытость международной торгово-экономической активности создавали благоприятные предпосылки для притока сюда внешних инвестиций и хозяйственного освоения, с другой – возникала необходимость эффективно поддерживать российский суверенитет над арктической периферией. На рубеже XIX–XX вв. эти задачи оказались трудно совместимыми и даже взаимоисключающими. Прежде всего это было обусловлено критической нехваткой коммуникаций, связывающих Север с центром страны, следствием чего стало доминирование в этом регионе экономической активности иностранного капитала.
Констатация угрозы экономического «захвата» арктических окраин России иностранным капиталом становилась общим местом во всех отчетах, касавшихся особенностей ситуации на севере страны. Советские руководители, как и царские власти до революции, констатировали серьезную опасность экономического захвата арктических окраин России иностранным капиталом. Положение мало изменилось в первые годы советской власти, в частности в период НЭПа. Выступая на Омском межгубернском совещании по районированию Сибири в августе 1923 г., представитель Сибирской плановой комиссии Н.С. Васильев прямо указал на опасность экономического отторжения северных окраин Сибири от советской республики: «…мы теряем свое влияние на Север, Якутское побережье, например, уже попало под влияние американцев. То же угрожает и Туруханскому краю. Иностранцы уже делают предложения о концессиях по всей северной зоне»[110]. Большой резонанс имел международный инцидент, связанный с удалением в августе 1924 г. экипажем советской канонерской лодки «Красный Октябрь» с острова Врангеля партии американских эскимосов, отправленных туда с целью незаконной колонизации[111]. Возраставшие в связи со слабостью страны риски экономического, а затем и политико-юридического отторжения российских арктических территорий, по-видимому, предопределили решение советского руководства объявить территорией СССР все земли и острова Северного Ледовитого океана (как открытые, так и могущие быть открытыми) в секторе между меридианами 3204’35’’ в. д. и 168049’30’’ з. д. (за исключением Шпицберегена, который по международному договору 1920 г. был закреплен за Норвегией)[112].
Секторный принцип делимитации арктических пространств, впервые обоснованный канадским сенатором П. Пуарье в 1907 г. и частично примененный Канадой в 1925 г., только в СССР нашел свое наиболее полное правовое воплощение, однако далеко не однозначно воспринимался за рубежом, где в утверждении прав на арктические территории по-прежнему применялись принципы «первого открытия, нотификации и эффективной оккупации»[113]. К тому же в постановлении 1926 г. никак не оговаривалось право СССР на арктические акватории и воздушное пространство в границах обозначенного сектора. Так что этим решением не снималась проблема обеспечения эффективного присутствия СССР на своих арктических территориях, а следовательно, и расширения его экономической деятельности в Арктике.
В 1920-е гг. реального прогресса в освоении Арктики достичь не удалось. Материалы первого пятилетнего плана (1928/29– 1932/33 гг.), отражая уже наметившиеся в 1920-е гг. направления развития народного хозяйства СССР, еще не содержали – ни в отраслевом, ни в районном разрезах – сколько-нибудь определенных стратегических установок относительно Арктики как единого и требующего специальных подходов объекта планирования. Развитие Крайнего Севера имело не более чем маргинальное значение и увязывалось с производственной спецификой крупных областей, автономных республик и краев (Северный, Сибирский и Дальневосточный края, Уральская область, Якутская АССР), сводясь в основном к интенсификации лесоразработок (в ограниченных объемах) и отраслей промыслового хозяйства (рыболовный и зверобойный промыслы Белого моря, охота, рыболовство и оленеводство в северных частях Урала и Сибири)[114]. Признаки перехода к промышленной переработке сырьевых биоресурсов Севера обнаруживаются лишь в планах для Северного края, где в силу близости к центру страны и – что важно – к заграничным рынкам намечалось развивать лесопиление и лесопереработку, замшевое производство на базе местного оленеводства, механизацию рыбного (трескового) промысла[115]. В то же время относительно наиболее перспективных и обеспечивавших базу индустриализации минеральных богатств Европейского Севера страны – печорских углей и нефти Ухты – никаких планов не намечалось, поскольку их «промышленное значение… еще не было установлено»[116]. Остальной же Крайний Север фактически оставался в прежнем положении – территории с «низким уровнем хозяйственного развития, являющейся в целом резервом для более далеких времен», где «[ч]астичная эксплоатация лесов и горных богатств, намечаемая для пятилетия, не может иметь пока решающего значения»[117]. Таким образом, не только в начале 1920-х гг., но и к концу десятилетия у советских плановиков еще не сложилось ясного представления о том, как, для чего и какими средствами необходимо развивать Север и Арктику.
Судя по наметкам Госплана, озвученным его представителем К.Н. Миротворцевым на упомянутом выше Омском межгубернском совещании 1923 г., советская плановая мысль 1920-х гг. относительно развития Арктики колебалась между тремя вариантами стратегии; если отбросить страдавший утопизмом и политически рискованный план хозяйственно-культурного подъема автономного «туземного» Севера, то поле выбора сужалось до двух основных вариантов. Первый был рассчитан на постепенную «ассимиляцию» Севера южными частями страны, т. е. на поэтапное втягивание этого региона в орбиту хозяйственного развития более южных, обжитых зон. Очевидным недостатком этой стратегии было то, что отдача от колоссальных и по большей части не окупаемых затрат на ее реализацию могла быть рассчитана лишь на очень отдаленную перспективу, а общую нереалистичность этого плана подчеркивал тот факт, что и к началу XX в. арктическая периферия и южная широтная зона (по линии Транссиба) практически не взаимодействовали друг с другом в передовых для того времени индустриальных формах, продолжая оставаться слабо сообщающимися между собой хозяйственно-культурными «мирами». Самым серьезным тормозом на пути включения Севера в общее русло экономического развития страны являлась его транспортная изолированность: сезонная и не вполне надежная связь с более южными районами осуществлялась главным образом по рекам. Развитие связей Севера с центром страны и южными зонами Сибири шло в 1920-е гг. в основном по пути консервации и даже усиления этой транспортной модели, которая была явно недостаточной для массированной миграции промышленных зон в северном направлении.
Фактор времени и соображения экономии средств склоняли власти в пользу другой, более прагматичной, точки зрения: «Если мы не можем скоро ассимилировать Север, то мы должны его использовать». Эта «эксплуатационная» стратегия предполагала в ускоренном порядке наладить извлечение богатств северных территорий для организации торговли с заграницей, в частности через Северный морской путь. На первое место ставилось использование рыбных богатств, затем должна быть налажена добыча пушнины, а в дальнейшем – разработка наиболее ценных полезных ископаемых (платины, графита, золота). «При такой комбинации можно было бы думать, что Север постепенно стал бы охватываться торговыми и промышленными предприятиями. <…> И через это связь с Севером народится скорее, чем через инородцев или юг Сибири, не имеющих к тому же никаких материальных возможностей для освоения Сибирского Севера», – подчеркивал представитель Госплана[118].
В период НЭПа именно эта экспортно-ориентированная стратегия освоения Крайнего Севера утверждалась явочным порядком. В 1920-е гг. эксплуатация богатств Севера в основном свелась к заготовкам и вывозу ресурсов традиционного промыслового хозяйства; исключение составляла лишь активная и ориентированная на экспорт лесозаготовительная деятельность на Архангельском Севере. Этот стратегический вариант привлекал советские власти и тем, что позволял в широких масштабах вовлечь в развитие советской Арктики иностранный концессионный капитал. Среди советских руководителей большим энтузиастом использования концессий для развития советского Севера (прежде всего лесопромышленности на побережье Белого моря и рыбных промыслов на Камчатке) был Л.Д. Троцкий; связанные с этим политические риски он считал возможным компенсировать искусной игрой на противоречиях между концессионерами разных стран (например, на дальневосточном Севере между японским и американским капиталом)[119]. Однако реально функционирующие концессионные предприятия на Крайнем Севере развивались проторенными путями, охватывая лишь направления, сформировавшиеся еще до революции 1917 г.: скупку пушнины (до монополизации этой сферы Госторгом во второй половине 1920-х гг.), лесозаготовительную деятельность (в Архангельской губернии, Карелии, Коми области), рыболовный и зверобойный промыслы (в Белом море и на Камчатке)[120]. Поэтому их роль как стимулов индустриализации районов Крайнего Севера являлась минимальной.