До 1960-х годов – за исключением военного времени и последующих демобилизаций – инфляция редко представляла проблему в США. На памяти людей худшие случаи этой беды на американской земле пришлись на период Войны за независимость[25] – когда отдельные колонии выпускали собственные валюты – и после краха валюты Конфедерации во время Гражданской войны[26]. Но ни разу за все это время инфляция не затрагивала валюту, выпущенную федеральным правительством. Во время Великой депрессии беда была в дефляции – стремительно падали цены. Краткие всплески инфляции случались в конце Второй мировой и в начале Корейской войн[27]. Но с 1950-х до середины 1960-х годов инфляция оставалась практически на одном уровне. Индекс потребительских цен (ИПЦ) – показатель стоимости стандартной потребительской корзины – в среднем рос всего лишь на 1,3 % в год с 1952 по 1965 год.
Но потом наступил 1966 год, когда цены на товары и услуги увеличились на удивительные 3,5 %, обозначив начало полутора десятков лет высокой и переменчивой инфляции. С конца 1965-го и до конца 1981 года инфляция в среднем превышала показатель 7 % в год и достигла своего пика в 1979–1980-е – почти 13 %. Американцы еще никогда не сталкивались с такими суровыми цифрами на такой долгий срок, и народу они пришлись не по вкусу. К концу 1970-х высокая инфляция регулярно упоминалась в качестве главной экономической проблемы, и люди все чаще выражали недоверие к экономической политике государства.
Почему же инфляция так выросла после 1965 года? На первый взгляд это объяснялось экономическими доктринами того времени – по крайней мере, сначала. В работе, опубликованной в 1958 году Олбаном Уильямом Филлипсом – новозеландцем, который провел бо́льшую часть карьеры в Лондонской школе экономики и политических наук, – излагалась ключевая мысль о причинах таких показателей инфляции.
Используя данные Соединенного Королевства почти за сотню лет, Филлипс изучил связь между средним ростом размера зарплат и спадом активности на рынке труда, измерив уровень безработицы. Филлипс обнаружил связь между низким уровнем безработицы и стремительным ростом оплаты труда. И эта связь стала известна как кривая Филлипса.
Она демонстрировала следующее: если спрос на персонал выше предложения – то есть наниматели испытывают трудности с привлечением и удержанием сотрудников, – то работники требуют повышения зарплат. Более того, как быстро отметили многие экономисты, похожая идея должна применяться и к ценам на товары и услуги. Если спрос на товары так высок, что фирмы не успевают выполнять заказы, то у них есть возможность повысить цены. Сейчас их различают как зарплатная кривая Филлипса, связывающая рост зарплат по отношению к уровню безработицы, и ценовая кривая Филлипса, указывающая на взаимосвязь инфляции потребительских цен с безработицей или другими показателями экономического спада. По сути, логика кривой Филлипса говорит, что инфляция должна ускоряться, когда общий спрос частного и государственного секторов устойчиво опережает способность экономики к производству.
Такая прямолинейная идея, судя по всему, соответствовала ситуации в 1960-х, в эти годы спрос на товары и услуги стремительно рос в масштабах всей экономики. Основным двигателем этого роста выступала фискальная политика – политика налогообложения и расходов федерального правительства. Недовольство масс состоянием экономики помогло Джону Ф. Кеннеди[28] с небольшим отрывом победить в выборах 1960 года. Перед началом избирательной кампании начался новый короткий период рецессии, тогда как три года до этого экономика медленно восстанавливалась, уровень безработицы рос в течение всего года вплоть до 1961-го. Кеннеди же пообещал избирателям помочь «Америке двигаться вперед». Чтобы исполнить обещанное, он наполнил администрацию новым поколением советников, которые в соответствии с идеями Кейнса 1930-х годов продвигали активное управление экономикой, способствуя росту уровня занятости населения. Среди светил, работающих в Белом доме при Кеннеди, были будущие нобелевские лауреаты Джеймс Тобин[29], Кеннет Эрроу[30] и Роберт Солоу[31]. А также Уолтер Хеллер, уважаемый специалист из Миннесотского университета, возглавляющий группу экономистов в качестве председателя Совета экономических консультантов при президенте.
Кейнс был сторонником активного использования фискальной политики для борьбы с безработицей. Новый президент, следуя рекомендациям консультантов, предложил широкомасштабное снижение налогов для стимуляции потребительских и предпринимательских расходов. Кеннеди был убит, не успев воплотить свою идею в жизнь, но его преемник Линдон Б. Джонсон[32] перехватил эстафету и снизил налоги уже в 1964 году.
Этот шаг считался успешным повсеместно. Он помог снизить уровень безработицы, достигший пика в 71 % в середине 1961 года, в начале президентского срока Кеннеди, до 4 % к концу 1965 года[33]. С точки зрения макроэкономической политики было бы логично отпустить педаль, но внешняя политика и социальные задачи получили больший приоритет, чем экономическая стабильность. При Джонсоне фискальная политика активизировалась еще сильнее, необходимо было удовлетворить и повышенные расходы на Вьетнамскую войну[34], и новые на амбициозные программы президента под названием «Великое общество»[35]. Президенту не хотелось выбирать, а потому он сосредоточился и на пушках, и на масле. Количество американских войск, размещенных во Вьетнаме, выросло с 23 000 в 1964 году до 184 000 в 1965-м, а к 1968 году превысило полмиллиона, что обходилось стране и так недешево. А тем временем, в январе 1964 года, Джонсон объявил «войну с бедностью», и уже к 1965-му запустил программы медицинского страхования Медикэр и Медикейд, тем самым еще больше повысив финансовую нагрузку правительства, ведь теперь нужно было оплачивать медицинские расходы пенсионеров и малоимущих граждан. Да, многие программы «Великого общества» в итоге принесли значительные плоды, в том числе серьезное снижение уровня бедности среди американцев старше 65 лет, но при этом они увеличили объем государственных расходов.
По мере того как экономика активизировалась, а уровень безработицы падал (примерно до 3,5 % в 1968–1969 годы), ускорился рост зарплат и цен, вполне соответствуя простой кривой Филлипса. В качестве примера можно привести сферу здравоохранения: при росте спроса на медицинские услуги, вызванного появлением социальных программ Медикэр и Медикейд, темпы роста цен на платные медицинские услуги взлетели с 4 % в 1965 году до 9 % в 1966 году в связи с ростом зарплат врачей[36].
Тем временем номинальные расходы на оборону тоже росли: на 44 % в период с 1965 по 1968 год, в результате чего военные подрядчики стали наращивать производство и увеличивать штат. Влияние инфляции на экономику можно было бы смягчить за счет повышенных налогов и покрыть хотя бы часть увеличившихся расходов государства, снизив тем самым покупательную способность частного сектора. Но война не пользовалась популярностью, и Джонсон был против значительного повышения налогов из страха, что такой шаг еще больше подорвет общественную поддержку. В 1968 году президент одобрил повышение подоходного налога физических лиц и корпораций на 10 % сроком на один год, но эта мера не принесла плодов, поскольку была исключительно временной.
Конечно, фискальная политика путем увеличения налогов или урезания расходов – не единственный инструмент, способный усмирить неконтролируемую инфляцию. Для этих целей также можно использовать и денежно-кредитную политику. В 1960-е годы более жесткая позиция государства в форме повышенных процентных ставок могла бы снизить темпы жилищного строительства, капиталовложений и других расходов частного сектора в достаточной степени, чтобы компенсировать расширение федеральных расходов. Однако по причинам, которые мы разберем далее, ФРС не стала в должной мере использовать этот рычаг, хотя могла бы с помощью него компенсировать мощь нарастающей инфляции.
Ричард Никсон[37], преемник Джонсона в 1968 году, осознавал проблему растущей инфляции, но, как и его предшественник, хотел избежать политических последствий ужесточения фискальной или денежно-кредитной политики, особенно после того, как экономика пережила небольшую рецессию в 1970 году. Спустя несколько лет Рэй Фэйр[38] задокументировал мощный эффект экономического роста на итоги президентских выборов, но Никсон понял эту связь интуитивно, не прибегая к помощи эконометрических моделей.
Был ли способ справиться с растущей инфляцией, не замедляя экономику? Давайте посмотрим. С прицелом на приближающиеся выборы 1972 года Никсон после некоторых колебаний воспользовался полномочиями, предоставленными ему Конгрессом в 1970 году, и одобрил прямое управление зарплатами и ценами. Программа стартовала 15 августа 1971 года с трехмесячной заморозки, именуемой «фаза один». После этого правительство приступило к изменениям правил для будущего уровня цен и зарплат. Фаза программы, именуемая второй, длилась до января 1973 года, ограничивая рост зарплат до 5,5 % и требовала обосновывать увеличение большинства цен перед Комиссией ценообразования. Третья фаза должна была стать переходным этапом между контролируемым и добровольным ограничением цен и зарплат. Но после резкого увеличения стоимости продуктов питания и топлива, вновь подстегнувшего инфляцию, в июне 1973 года администрация президента объявила новую заморозку. На этот раз на два месяца. После второй заморозки последовала четвертая фаза, период выборочного освобождения некоторых цен от государственного контроля. И наконец в апреле 1974 года правительство отказалось от программы вовсе.
А что же общественность? Сперва идея государственного контроля пользовалась популярностью. Программу восприняли как признак того, что правительство наконец предпринимает серьезные меры по борьбе с инфляцией. Но в итоге контроль обернулся провалом, который дорого обошелся экономике страны.
В рыночной экономике зарплаты и цены предоставляют ключевую информацию, координируя решения работников, производителей и потребителей. Например, высокая относительная стоимость товара стимулирует производителей производить его больше, а потребителей – использовать его меньше. Разрушив этот координационный механизм, контроль за ценами и зарплатами нанес значительный ущерб. После внедрения никсоновских контролирующих мер грянули дефициты потребительских товаров и важных производственных ресурсов. Например, фермеры, оказавшись между молотом и наковальней растущих цен на корма (устанавливающихся на мировых рынках бесконтрольно) и ограничений на розничные цены на говядину и птицу, вынуждены были просто забивать скот вместо того, чтобы продавать себе в убыток. А магазинные полки тем временем оставались все так же пусты. Государственная программа контроля набирала все больше противников. Фирмы выискивали лазейки или лоббировали свои интересы, желая попасть в список исключений из правил.
Продолжительного эффекта на инфляцию государственный контроль тоже не возымел – уровень инфляции слегка снизился с 1971 по 1972 год, но после снятия ограничений опять пошел вверх. Бороться с инфляцией таким образом было все равно что охлаждать перегревшийся двигатель, отключив датчик измерения температуры.
Для успеха мероприятия государственный контроль должен был сопровождаться мерами по снижению общего спроса. Можно было уменьшить правительственные расходы или ужесточить денежно-кредитную политику. Например, контроль за ценообразованием военного времени обычно сопровождается нормированием (когда определенные товары продаются по карточкам) и мерами по снижению потребительской покупательной способности (повышением налогов, продажей облигаций военных займов). В военное время помогает и соблюдение правил из патриотических чувств.
Но избирательная кампания 1972 года была уже в самом разгаре, а действий по ограничению совокупного спроса так никто и не предпринял. Наоборот, в преддверии выборов проводилась политика бюджетной экспансии, направленная на борьбу с безработицей.
Стратегия Никсона имела успех в одном-единственном аспекте: он был избран на второй срок. Но инфляция продолжала расти. И в совокупности с отказом от государственного контроля за ценами и зарплатами, ее темп ускорили еще два фактора: цены на нефть и человеческая психология.
В октябре 1973 года в ответ на войну Судного дня между Израилем и его соседями арабские производители нефти объявили эмбарго на экспорт. В период с 1972 по 1975 год цена на нефть выросла больше чем вчетверо. Поднявшиеся цены на импортную нефть привели к росту цен на бензин и отопительное сырье. Что, в свою очередь, подтолкнуло вверх цены на товары и услуги, производство которых требовало большого количества энергии. Например, такси и услуги грузоперевозок повысили цены в попытке покрыть увеличившиеся расходы на топливо.
Но в некоторых областях контроль за ценами и зарплатами все еще сохранялся во время эмбарго, и в ноябре 1973 года администрация наложила ограничения на цены в сферах, связанных с нефтью. Совсем не удивительно, что в итоге ценовой потолок привел к дефицитам, в том числе к печально известным очередям за бензином, которые вместе с диско и Уотергейтом превратились в символы эпохи 70-х в США. Например, в 1974 году многие водители могли купить бензин только по четным или нечетным дням месяца – в зависимости от последней цифры на номерном знаке. Иногда в очередях на бензоколонках завязывались потасовки. Мировые цены на нефть оставались на высоком уровне в течение следующих нескольких лет, несмотря на значительное замедление мирового роста. А в 1979 году в результате Исламской революции[39] и свержения шаха вновь начались перебои в поставках, что привело к росту цен на нефть более чем вдвое и еще одному всплеску инфляции.
И одновременно со всем этим силу набирал фактор, внушающий не меньшее беспокойство, – новая инфляционная психология. В 1950-х и 1960-х годах уровень инфляции был низким, приучив людей спокойно игнорировать ее, принимая повседневные решения. Но по мере того как инфляция становилась выше, а попытки правительства сдержать ее терпели крах, люди начали привыкать к высоким и волатильным цифрам этого показателя. Работники регулярно требовали компенсации за инфляцию при обсуждении зарплат – зачастую неофициально, но иногда и с помощью механизмов автоматического индексирования (поправки на рост стоимости жизни[40]), распространившейся в 1970-х. У работодателей не было стимула сопротивляться повышению оплаты труда, а их возросшие издержки ложились на плечи потребителей. Подобно самозатягивающейся петле, высокие инфляционные ожидания придавали самой инфляции новое ускорение, в свою очередь, оправдывающее эти ожидания. В лексикон обывателя вошел термин «зарплатно-ценовая спираль».
Нестабильные инфляционные ожидания усугубляли резкие скачки цен на нефть. Однократное увеличение цены на нефть или другой важный ресурс само по себе порождает лишь кратковременный скачок инфляции. Однако если в результате первоначального всплеска люди делают вывод, что цена будет расти и дальше, то их ожидания нередко оборачиваются самосбывающимся пророчеством, так как работники и фирмы начинают учитывать инфляционную психологию при формировании собственных цен и зарплат. Именно этот паттерн, очевидно, и прослеживался в 1970-х годах.
Ожидания стремительно растущей инфляции – это серьезная проблема, но, пожалуй, нет ничего хуже неопределенности. В теории адаптироваться к восьмипроцентной инфляции – если бы она действительно была стабильна и предсказуема – может быть не так уж и трудно. Зарплаты и цены, устанавливаемые отдельными фирмами, могут плавно меняться, учитывая соответствующий рост цен, а процентные ставки могли бы включать в себя соответствующую показателю инфляции надбавку, компенсируя инвесторам и кредиторам ожидаемое снижение покупательной способности.
Но на практике многим достаточно и ситуации относительно стабильной инфляции, чтобы запутаться. Особенно когда речь идет о событиях на долгосрочную перспективу. Например, когда вы планируете выход на пенсию. К тому же, по сути, если инфляция находится на высоком уровне, она не стабильна, а волатильна и непредсказуема.
РИСУНОК 1.1. ИНФЛЯЦИЯ, 1950–1990 годы.
Инфляция, находившаяся на стабильном уровне в 1950-х годах и в начале 1960-х годов, выросла в конце 1960-х годов и поднялась на высокий уровень в 1970-х годах. Она наконец оказалась под контролем в 1980-х годах. Источник: Бюро трудовой статистики и Экономические данные Федерального резерва (FRED[41]).
Именно так и было в период Великой инфляции. В течение одного промежутка времени в 1970-х инфляция резко подскочила с 3,4 % в 1972 году до 12,3 % в 1974, а затем упала до 4,9 % в 1976 и вновь взлетела до 9,0 % в 1978 году. Непредсказуемая инфляция порождает смятение и экономический риск. Люди теряют уверенность в будущей покупательной способности, собственных зарплатах и сбережениях. Особенно уязвимы в этой ситуации семьи с низким доходом, так как они хранят бо́льшую часть своих накоплений в виде наличных или на текущих чековых счетах и имеют меньше возможностей защититься от роста цен. Экономическая незащищенность и неуверенность, порождаемые инфляцией, помогают объяснить, почему к концу 1970-х так много людей считали инфляцию чудовищной проблемой.
Сочетание влияния резких изменений цен на нефть и дестабилизации инфляции имело мощный эффект. Инфляция, казалось, полностью вышла из-под контроля, достигнув 13,3 % в 1979 году и 12,5 % в 1980. Эти два значения и 12,3 % в 1974 году были самыми высокими показателями для США с 1946 года.