Подсчет людей, обычно для того, чтобы собрать налоги или призвать в армию, был частью государственного управления с древних времен. Однако в XVIII веке, когда новый дух количественной оценки в сочетании с растущим аппетитом правительств к знаниям о населении, над которым они претендовали на безоговорочный суверенный контроль, эти упражнения стали более частыми и более точными. В Великобритании дух количественной оценки был стимулирован в конце XVII века новой культурой научных экспериментов, заинтересованной в объективном измерении и воспроизведении результатов, появлением страхования как бизнеса, нуждающегося в количественной оценке рисков, и использованием «политической арифметики» для численной демонстрации эффективности и вклада правительства в богатство и здоровье нации. Однако при всех амбициях и эпизодических попытках раннего современного государства собирать статистику и информацию о своих подданных, она оставалась зачастую локализованной и бессистемно организованной{83}. Несмотря на ложный рассвет в 1753 году, именно двойная угроза, вызванная войной с революционной Францией и предупреждением Мальтуса о неизбежности голода в связи с беспрецедентными масштабами роста населения, заставила Великобританию провести перепись населения в 1801 году, вслед за Америкой и Францией, которые сделали это десятилетием ранее.
Новизна переписи заключалась в ее регулярности (она должна была повторяться каждые десять лет), одновременности (она проводилась в один и тот же день, 10 марта), объеме собранной информации (адрес, число, пол и занятия членов домохозяйства, а также даты крещения, браков и смертей из приходских книг), способе ее сбора (местные приходские счетоводы направлялись и контролировались окружными надзирателями, которые, в свою очередь, отчитывались перед центральным офисом), а также формах анализа и сравнения, которые она позволяла проводить (то есть не только численность населения в целом, но и его местоположение, род занятий — три категории: торговля, сельское хозяйство или производство, — размер семьи, а также изменение этих категорий с течением времени). Никогда прежде государство не получало столь подробных сведений о своем населении, даже если они ограничивались данными о домохозяйствах, которые возвращались в агрегированном виде. Тем не менее чиновник в Лондоне теперь мог, не выходя из своего кабинета, сказать, сколько мужчин и женщин живет в той или иной деревне за сотни миль от него. И все же это вряд ли было работой бесплотной государственной машины. До 1841 года данные собирали приходские служители англиканской церкви, поскольку предполагалось, что они лично знакомы с домохозяйствами, которые им приходилось инспектировать.
Все изменилось после того, как в 1836 году было создано Главное регистрационное управление (ГРУ) (в Шотландии оно появилось в 1855 году, а в Ирландии — в 1863-м). Со следующего года все записи о рождении, смерти и браках должны были передаваться государству, а не только англиканской церкви, хотя это не было обязательным до 1875 года. Наконец-то жизни неангликанских прихожан стали иметь значение и были зафиксированы на законодательном уровне — до этого они редко попадали в списки англиканских приходов. Англия и Уэльс были разделены на 626 регистрационных округов, в которых комиссары по делам бедных назначались регистраторами, ответственными за заполнение квартальных регистрационных книг и возвращение их региональному суперинтенданту-регистратору для проверки перед передачей в ГРУ для очередного цикла проверки. Только за первый год в 12 томах, хранившихся в несгораемых железных ящиках, было сделано чуть менее миллиона записей. Даже в то десятилетие, когда статистические общества создавались в каждом крупном городе, а другие правительственные департаменты собирали и анализировали все больше статистических данных о преступности, торговле, бедности, образовании и численности избирателей, ГРУ было масштабным и инновационным предприятием{84}.
Когда ГРУ взяло на себя ответственность за проведение переписи 1841 года, население было индивидуализировано, то есть имена и данные о каждом члене домохозяйства теперь должны были указываться регистраторами. Тридцать пять тысяч местных переписчиков были назначены для контроля за заполнением стандартных форм, которые ранее они развозили по домохозяйствам и чьи возвращенные данные должны были заносить в специальные книги. После того как эти книги были возвращены генеральному регистратору, чиновники конспектировали информацию, чтобы упорядочить ее различными способами (по полу или роду занятий) или проанализировать изменения с течением времени (мобильность или возраст). Примером аналитической работы может служить открытие У. Фарром в 1851 году того факта, что такие профессии, как, например, горное дело, характеризуются очень высоким уровнем смертности. Статистически связав жизни географически разбросанных шахтеров, чьи смерти можно было объяснить только местными факторами или условиями конкретных шахт, он выявил национальные закономерности и тенденции, которые могли быть эффективно использованы в правительственной деятельности. Сбор и анализ статистики помог создать государство другого типа, способное мыслить и действовать по-новому.
Переписи населения были введены в Ирландии и Индии вскоре после установления колониального правления, чтобы имперское государство могло знать, кем оно управляет. Через 20 лет после Акта о союзе и первой переписи населения в Англии, Шотландии и Уэльсе сбор статистических данных «Соединенного Королевства» распространился и на Ирландию. Перепись населения в Индии началась через восемь лет после восстания 1857 года, когда прямое колониальное правление сменилось управлением через Ост-Индскую компанию. К 1881 году она превратилась в масштабное мероприятие, проводимое раз в десять лет. Полмиллиона человек работали переписчиками, собирая сведения об имени, возрасте, поле, роде занятий, месте жительства, месте рождения, касте и религии каждого жителя Индии. Это послужило толчком к появлению серии обширных анализов и отчетов, которые к моменту переписи 1901 года составили 60 томов и охватили 295 миллионов человек, говорящих на 147 различных диалектах{85}. Однако, несмотря на масштаб этих усилий, полного знания о колониальном населении так и не было достигнуто. Причин тому оказалось несколько: непокорность тех, кто опасался, как государство будет использовать полученную информацию; местные счетоводы не следовали инструкциям и заполняли свои формы по памяти или на основе личных знаний, не посещая домохозяйства; невозможность легко отнести людей к определенным группам (будь то жители определенного адреса, представители определенной расы или религии). Несмотря на то что переписи могли быть производством как откровенной выдумки, так и объективных знаний, они имели мощные последствия в мире. В Индии кастовые категории были кодифицированы переписью и затем закрепились в коренном обществе как основа для предъявления претензий или продвижения интересов внутри государства{86}. Незнание тогда было столь же продуктивно для правления, как и знание. Неважно, что государство не понимало, в чем оно ошибается; важна позиция, что все правильно, и знание правил, по которым ведется игра.
Именно с надеждой на то, что все подданные Британской империи смогут представить себе сограждан как часть единого государства, была проведена имперская перепись населения в 1901 году. Проведенная при Джозефе Чемберлене, игравшем роль колониального секретаря, она стала частью призывов к имперской федерации и сотрудничеству, которые распространялись в начале XX века. На практике казалось невозможным представить империю как единую статистическую единицу. В 1901 году отдельные группы населения или целые территории были исключены в зависимости от энтузиазма, усердия и ресурсов колониальных чиновников. Даже в 1921 году, когда перепись населения зафиксировала ошеломляющую цифру 458 миллионов человек, проживающих на территории 13 миллионов квадратных миль, единственными общими единицами измерения были базовый подсчет голов и классификация по полу. «The Journal of the Royal Statistical Society»[16] даже высмеял точность этих данных, отмечая, что в некоторых частях Западной Африки счетоводы зависели от
главы каждого дома, который бросает фасоль разного цвета в разные стороны каждого домохозяйства, чтобы обозначить возраст и пол тех, над кем он властвует, или столь же примитивного подсчета по узелкам, завязанным на ниточках разного цвета для каждого пола{87}.
Региональные условия всегда брали верх над применением универсальных стандартов, и имперская перепись 1931 года фактически стала доказательством этого тезиса. Стремясь представить империю как единую государственную единицу, имперская перепись на деле продемонстрировала разрозненную и децентрализованную природу колониального правления{88}.
Новое любознательное современное государство Великобритании, возможно, и обладало жадным аппетитом к знаниям о населении, которым оно стремилось управлять, но большую часть этой информации оно делило со своими подданными, чтобы те могли понять ритмы их коллективной жизни, как бы далеко и отчужденно они ни находились. Отчеты и анализы Фарра в ГРУ, возможно, были сухими, как пыль, но ими лихорадочно занимались члены статистических обществ, распространившихся с 1830-х годов, а также гораздо более широкая публика, читавшая газеты. В 1838 году было создано Управление государственной регистрации (сейчас оно называется Национальным архивом), чтобы обеспечить архив для всех приобретенных данных. Тем не менее число людей, ищущих информацию в государственных архивах, оставалось на удивление небольшим, и доминировали среди них те, кто работал в адвокатских конторах: к 1895 году общее число поисков в Государственном архиве Великобритании составило менее 54 тысяч. Однако интересно отметить, что 645 тысяч человек провели почти 3,5 миллиона поисков по переписи 1911 года, когда Государственный архив сделал ее доступной онлайн в январе 2009 года{89}.
Как перепись позволяла государству знать свое население и управлять им, так и ордонансная геодезия позволяла правительству знать и наносить на карту территории, которые находились в его ведомстве. В этом случае очень важны военные вопросы и безопасность государства. Хотя под угрозой военного вторжения южные прибрежные районы были нанесены на карту в 1791 году, к моменту начала Великой тригонометрической съемки Индии в 1817 году были составлены карты только трети Англии и Уэльса — остальные были завершены только в 1853 году. Ордонансные съемки Ирландии и Шотландии начались в 1824 и 1843 годах и были завершены в 1846 и 1882 годах соответственно. Это поистине огромные операции. В Ирландской съемке было занято две тысячи человек, а Индийская съемка потребовала триангуляционной цепи, протянувшейся на 14 сотен миль от первого исходного пункта в Мадрасе до Гималаев (где пришлось строить 50-футовые вышки для определения вершин треугольников). Если переписные категории формировали представление о населении, то Ордонансная служба постепенно получила полномочия собирать, кодифицировать и фиксировать географические названия (часто, конечно, на стандартизированном английском языке), а также определять административные и имущественные границы. Эти карты вытеснили личное восприятие места новым единообразным пониманием абстрактного пространства, подчинив привычные местные знания тем, которые можно было получить с высоты птичьего полета. Действительно, представление об абстрактном пространстве, создаваемое их чистыми геометрическими линиями, заставляло невостребованные сельские земли и неправильные формы городских трущоб казаться «неестественными». К концу XIX века эти методы стали настолько детальными и эффективными, что потребовалось всего десять лет, чтобы составить карту Египта в масштабе 25 дюймов на милю в серии из 20 тысяч карт, на которых было указано имя каждого землевладельца, каким бы маленьким ни был его участок. К началу Первой мировой войны большая часть огромных территорий Британской империи была нанесена на карты подобным образом. И действительно, сила государства проецировалась не только на его доступ к детальному знанию отдаленных местностей, но и на карты мира, в центре которых находилась Великобритания, а ее обширная империя была окрашена в яркий розовый цвет{90}.
Ни в чем создание нового типа безликого бюрократического государства не проявилось больше, чем в повторном изобретении практики налогообложения. В Англии эпохи раннего Нового времени налогообложение было сопряжено со значительными трудностями, приходилось добывать и собирать налоги. Налоговых поступлений никогда не хватало для финансирования военных амбиций государства Тюдоров и Стюартов. Правительство всегда жило в страхе, что увеличение или изменение формы налогообложения может спровоцировать восстание. Однако в конце XVII века был создан новый финансовый инструмент — государственный долг, который позволял занимать достаточно денег для удовлетворения милитаристских устремлений через недавно созданный Банк Англии (1694). Для обеспечения этих займов и их обслуживания по более низким процентным ставкам были необходимы надежные потоки налоговых поступлений. Они поступали из трех источников. Почти половину составлял земельный налог, а остальное — сочетание таможенных и акцизных пошлин. И земельный налог, и таможенные пошлины собирались непосредственно с землевладельцев и купцов непрофессионалами, выступавшими в роли агентов государства. Но акцизы (эквивалент современного налога с продаж, нацеленного на конкретные товары) способствовали развитию совершенно новой системы сбора налогов, которая была настолько эффективной, что составляла все большую долю государственных доходов, увеличившись с 29% в 1710 году до 80% к 1820 году{91}.
Акцизный совет создал административную систему невиданного масштаба и сложности тремя способами. Во-первых, он разделил страну на 886 «округов» и закрепил за каждым из растущего числа акцизников (к 1708 году их стало более двух тысяч) определенный набор ежедневных маршрутов, состоявших в среднем из 38-мильных сельских «поездок» и шестимильных городских «прогулок». Широко известные и узнаваемые на своих маршрутах, акцизники, как и агенты, ответственные за сбор земельного налога и таможен, установили личные отношения с теми, кого они облагали, так что оценка и проверка иногда зависели от клятвы, чести и доверия. Во-вторых, чтобы сгладить местные различия, порожденные такой практикой, каждый акцизный служащий был вооружен техническим аппаратом, состоящим из руководств, измерительных приборов и мер, чтобы обеспечить единые стандарты оценки по всей стране. Авторитет и надежность акцизного чиновника все больше зависели от новых бюрократических систем, таких как стандартизированные весы, меры (особенно после введения новой имперской системы в 1824 году) и книги с двойной записью, которые стали обязательными после отмены присяги в 1840-х годах. Послание, как выразился один историк, было ясным: «Не доверяйте нам, но доверяйте нашим процедурам и инструментам»{92}. В-третьих, рационализация и стандартизация пошлин позволили сократить их количество с 1500 различных ставок, действовавших в 1800 году, до 26 общих категорий к 1860 году. К концу XIX века акцизами облагалось всего девять товаров, и только четыре из них (крепкие спиртные напитки, табак, чай и вино) приносили 96% общего дохода от акцизов. Создание, казалось бы, независимой бюрократической системы, основанной на стандартизированных формах измерения, оценки и сбора, стало отличительной чертой современной системы налогообложения, которая принималась как норма в XIX веке.
Апогеем этой системы стало введение подоходного налога. Впервые введенный для финансирования Наполеоновских войн в период с 1799 по 1815 год, подоходный налог был окончательно восстановлен в 1842 году и был отличным сигналом медленного отказа государства от косвенных форм налогообложения. Если акциз подпитывал военные амбиции страны в XVIII веке, то подоходный налог помогал финансировать расширение гражданского потенциала и инфраструктуры Великобритании в XIX веке. И все же, в отличие от всех предыдущих форм налогообложения, оно практически с самого начала было безликой процедурой, сводившейся к набору бюрократических команд — в частности, использованию налоговых таблиц, которые позволяли производить вычет у источника. К 1870 году всей системой управлял всего 361 землемер и инспектор, которые оставались анонимными для налогоплательщика. Но и здесь не обошлось без важных исключений, поскольку доходы от земли (а также от торговли, коммерции и профессиональной деятельности) по-прежнему согласовывались и взимались лично сетью из 54 тысяч местных светских асессоров и комиссаров, обычно принадлежавших к профессиональному классу. При доходах, которые должны были превышать 100 фунтов стерлингов в год, и относительно небольшой ставке вознаграждения в 1,5 пенни за фунт (фунт тогда состоял из 240 пенни) собранного налога, от этих светских чиновников ожидали бескорыстия, дискретности и не слишком заискивающего отношения к тем, кого они оценивали. Неудивительно, что Налоговое управление опасалось, что такая система способствовала занижению показателей, и хотя в 1864 году были предприняты попытки устранить непрофессиональный элемент, только в 1920-х годах Налоговое управление окончательно получило контроль над местными оценками и сбором налогов. Только тогда налогообложение превратилось в совершенно безликий, бюрократический процесс{93}.
Не менее важную роль налогообложение играло в формировании колониального государства. Как всегда, Индия стала основным полигоном для испытания нововведений, призванных показать отличительные принципы. Под давлением Лондона, требовавшего увеличить доходы и искоренить коррупцию сборщиков налогов, сколачивавших состояния, Ост-Индская компания под руководством Корнуоллиса ввела в 1793 году систему постоянного регулирования налоговых требований к землевладельцам в Бенгалии. В основе этой системы лежала новая фиксированная ставка налога на землю, которая взималась с заминдаров, владевших землей. Взамен им предоставлялась гарантия владения и право собственности на крестьянские участки при условии уплаты ими положенных налогов. Хотя эта система представляла собой попытку, до сих пор немыслимую в Великобритании, создать универсальный стандарт и объект налогообложения, она также предназначалась для поддержания дисциплины среди окружных офицеров компании, выполнявших функции сборщиков. Зависимость от личных навыков и знаний районных чиновников стала очевидной, когда в 1886 году был введен подоходный налог для покрытия растущих расходов колониального государства после восстания 1857 года. Якобы созданный по образцу «справедливой» британской системы таблиц, универсальных стандартов оценки и анонимных форм сбора, он не мог похвастаться ничем из перечисленного. Поскольку уплата налога была обязательной только для государственных служащих, более половины всех налоговых поступлений собирались чиновниками, которые должны были определить, кто подлежит налогообложению (включая частные компании и товарищества), а затем рассчитать их обязательства без единого стандарта как для декларирования доходов, так и для их оценки. Неудивительно, что налогообложение оставалось вопросом репутации и переговоров, причем треть налогоплательщиков обращались к участковому, который в окружении своих оценщиков обладал значительным личным авторитетом{94}.
И все же именно стандартизированные и анонимные бюрократические системы позволили британскому имперскому государству в XX веке значительно расширить свои знания о подданных. Введение национального страхования в 1911 году потребовало полной информации о трудовой биографии и доходах двух миллионов мужчин, потерявших заработок из-за болезни или увольнения. Когда в 1946 году национальное страхование было распространено на все взрослое население, задача по его документированию потребовала усилий примерно четырех тысяч сотрудников Министерства труда и пенсий. Как и в случае с Налоговым управлением, только те, кто считался нарушителем, кто уклонялся от уплаты налогов или «промышлял» пособиями, сталкивались с человеческим лицом этой безликой государственной машины. Если инспекторы олицетворяли власть государства и иногда, казалось, наслаждались этим опытом, то их знания о тех, кого они проверяли, были бюрократическими, а не личными: они исходили из глубокого знания их дел, а не их жизни{95}.
Абстрагирование государственной власти через анонимные административные системы потребовало нового механизма управления. Дотошное государство зависело от технических средств сбора и обработки огромного количества данных, а это предполагало сложную совокупность стандартизированных форм, обученного персонала и машин. Подготовка счетоводов, регистраторов и инспекторов основывалась не только на их руководствах, но и на стандартных формах, которые они должны были заполнять, чтобы обеспечить сбор сопоставимых и последовательных данных независимо от того, где и кем они собирались. После сбора на местах эти данные необходимо было обобщить и обработать в центре. Методы такой обработки развивались с течением времени, синхронно с количеством и сложностью данных: в середине XIX века была эпоха бухгалтерской книги, конец XIX – начало XX века — эпоха картотеки, середина XX века — машина Холлерита и, наконец, компьютер. От этих методов и машин зависело то, что делало государство и как оно могло объединить всех своих подданных, независимо от расстояния, в универсальные рамки анализа и последовательности действий{96}. Они становились, скорее, неотъемлемой частью государственной системы, нежели продуктом его чрезвычайной любознательности.
Для представления государственной машины как совершенно бескорыстной и предельно научной был важен, в первую очередь, человеческий капитал. Доклад Норткота — Тревельяна 1854 года, в котором впервые был обнародован термин «гражданская служба», умело продвигал эту точку зрения. В нем административные классы XVII и XVIII веков представлялись как коррумпированные и неэффективные: должности продавались или передавались министрами и покровителями, назначения производились на время «королевской благосклонности», а коррупционная практика позволяла чиновникам постоянно пополнять свои доходы. В докладе утверждалось, что нейтральность и эффективность государственной службы могут быть достигнуты, когда обладатели должностей начнут сохранять анонимность для общественности, а постоянные назначения (подкрепленные адекватными зарплатами и пенсиями) — осуществляться на основе открытых конкурсов. По сути, доклад Норткота — Тревельяна был ближе к концу, чем к началу процесса реформ и рационализации. Интересно привести некоторые биографические данные: выходец из административного класса Ост-Индской компании, Ч. Тревельян был нанят через старые патронажные сети, он получил образование в колледжах Хейлибери и Форт-Уильям и сдал экзамены, которые распределили офицеров компании по разным классам и должностям. Кроме того, он был шурином Т. Маколея, который в 1830-х годах провел важнейшие реформы государственной службы в Индии. Действительно, за два года до публикации отчета Норткота — Тревельяна поступление на государственную службу в Индии было открыто на основе конкурсных экзаменов, хотя и проводившихся в Лондоне и исключавших практически всех индийцев{97}. Только в 1880-х годах новая Комиссия по гражданской службе Уайтхолла ввела новые профессиональные стандарты — разграничила ответственность департаментов и обязанности каждого назначенца, установила оклады в зависимости от сложности работы и создала разделение труда между элитной группой административных генералов, руководящих более рутинной и механической работой клерков, и теми, кто обладает специальными знаниями{98}. К концу XIX века государственная служба как в Индии, так и в Великобритании успешно превратила дезинтегрированную службу в эталон, а бюрократический процесс — в призвание.
Хотя королева Виктория, по слухам, была в ужасе от того, что административные реформы, о которых сообщал доклад Норткота — Тревельяна, создадут новую породу независимых и безликих бюрократов, на самом деле они породили новую правящую касту. Эта каста называла себя джентльменами и культивировала очень специфические представления о характере и окружении администратора. Клерки высшего разряда считались универсалами, способными к тщательному анализу и взвешенным суждениям, а их бескорыстное мышление и независимость считались неотъемлемой чертой настоящих джентльменов, непременно получивших гуманитарное образование в определенных частных школах и Оксбридже{99}[17]. В 1914 году в этой элитной группе насчитывалось 450 человек, и 78% из них были выпускниками Оксбриджа, причем 60% обязательно читали классику. Поскольку образование в Оксбридже было недоступно для нонконформистов и женщин до 1870-х годов, клерками почти поголовно становились благородные характером мужчины англиканского вероисповедания. Личности такого джентльменского калибра, особенно если они были обеспечены хорошим жалованием и пенсиями, считались надежными хранителями государственных секретов. Пожалуй, только в конце XX века, когда профессиональные качества этой касты окончательно отделились от конкретного социального класса, государственная служба наконец стала «открытой». Даже к 1969 году, когда в высшем административном классе насчитывалось 1089 государственных служащих, только 5% из них составляли женщины, 64% учились в Оксбридже, а 96% получили образование либо частное, либо в лучших грамматических школах.
Ниже этой элитной касты джентльменов стояли так называемые специалисты — люди, обладавшие специфическими техническими знаниями, от которых зависели расширяющиеся функциональные возможности государства. Эти люди не являлись продуктами «фабрик характеров» частных школ и Оксбриджа; их компетенция заключалась в определенной совокупности научных или технических знаний — они были инженерами, геодезистами, статистами, актуариями, ветеринарами, химиками, медиками, метеорологами и т. д. Хотя они и не были порождением именно 1830-х годов, их число значительно выросло в последующие десятилетия, когда к ним присоединилось все большее количество инспекторов. Будучи мобильными «агентами» правительства, инспекторы разъехались по всей стране, чтобы регулировать условия в шахтах, на заводах, в тюрьмах, рабочих домах и школах. Кроме того, они изучали неудобства широкого спектра (позже названные «санитарными условиями»), их деятельность включала в себя контроль ночлежек и скотобоен, автомобильных дорог, проверки от дома к дому, а также определение качества пищи, воздуха и воды. Хотя их беспристрастный авторитет основывался на профессиональных знаниях, инспекторы были далеко не безликими бюрократами. Теоретически инспектор был техническим специалистом, чья задача состояла в том, чтобы регистрировать и измерять вещи, вооружившись множеством портативных инструментов и централизованно установленными научными стандартами. Однако, поскольку их работа требовала постоянного взаимодействия с общественностью, без личного искусства рассудительности и дипломатии было не обойтись. В отдаленных районах, таких как остров Скай, где в 1895 году один человек отвечал за все виды инспекций и прошел почти три тысячи миль, выполняя свои обязанности, было особенно трудно отделить бюрократический процесс от искусства личных отношений{100}.
Наконец, в тщательно выстроенной иерархии государственной службы появились клерки низших отделов, которым поручалась так называемая техническая работа по копированию и составлению документов, столь важная для прохождения информации через правительственные департаменты. К 1871 году число таких работников составляло две тысячи человек с единой оплатой 10 пенсов в час, а к 1875 году к ним добавилась новая категория клерков — «мальчики», которых обычно освобождали от этой должности в возрасте 20 лет. Растущая скорость и количество корреспонденции требовали настоящей армии переписчиков, не обладающих никакими знаниями или подготовкой, кроме хорошей и быстрой руки. Поскольку эта группа не имела щедрого жалованья, карьерного роста и социального престижа высших классов, предполагалось, что им не хватает джентльменской осмотрительности, необходимой для сохранения тайны государственной информации перед лицом все более хищной прессы. В 1911 году культура почетного сохранения секретности, которая занимала центральное место в этике реформированной государственной службы, была дополнена «Законом о государственной тайне», призванным гарантировать, что даже низкокастовые клерки не посмеют разглашать информацию{101}.
Если новый механизм управления никогда не был полностью безличным, его нельзя охарактеризовать и как абсолютно абстрактный. Он был воплощен в виде дорог, железнодорожных путей, кораблей и самолетов, телеграфных кабелей и радиопередающих станций, которые позволяли государству расширять и демонстрировать власть. Хотя эта коммуникационная инфраструктура облегчала работу правительства, обеспечивая все более быструю передачу данных на все большие расстояния, она неизменно была продуктом военных императивов, демонстрирующих явное проявление насильственной силы государства. Подобно тому, как дороги между королевствами Великобритании были проложены после заключения союза с Шотландией и Ирландией, так и солдаты, чьи казармы согласно стратегическим планам располагались у магистральных дорог, маршировали по стране и часто использовались для подавления бунтов и беспорядков. Двенадцать тысяч военных отправились в Лондон во время Гордонских бунтов 1780 года, и столько же было призвано для «усмирения» беспорядков луддитов между Лестером и Йорком в 1811 и 1812 годах. Вскоре войска стали перебрасывать по железной дороге; наиболее известным стал случай, когда восемь тысяч солдат были посланы в Лондон для обеспечения запрета на запланированное чартистское шествие к парламенту в 1848 году. Мобильность войск была крайне важна, учитывая неадекватный характер новых полицейских сил, созданных в 1820-х и 1830-х годах. За исключением Лондона, где штат столичной полиции постоянно рос и подчинялся непосредственно Министерству внутренних дел, развитие полицейских сил во многих городах и поселках шло на удивление медленно. В 1848 году в 13% муниципальных округов Англии и Уэльса все еще не было полиции, как и в 41,5% сельских графств пять лет спустя. Там, где полиция все же существовала, ее сотрудники были настолько малочисленны, что не могли контролировать серьезные беспорядки без зачитывания «Закона о беспорядках» и вызова военных. В 1841 году в Лондоне на каждые 900 жителей приходился всего один полицейский, в Манчестере и Бирмингеме — один полицейский на 600 жителей, а в Лидсе — на более, чем 1000, в Уолсолле — на 2200 жителей, в Макклсфилде — на 3200. Несмотря на то что во второй половине XIX века численность полиции значительно возросла — к 1881 году на 26 миллионов жителей Англии и Уэльса приходилось всего 32 тысячи полицейских, то есть один полицейский на каждые 812 жителей, — во многих городах она отличалась преимущественно символическим присутствием{102}. Даже в начале XX века, как во время общенациональной транспортной забастовки 1911 года или всеобщей забастовки 1926 года, для подавления беспорядков все еще требовалось вводить войска. Если у насильственной силы национального государства и было человеческое лицо, это было лицо чужака.
Перемещать войска по территории Великобритании было значительно проще, чем содержать армии за рубежом. Учитывая логистические проблемы снабжения заграничной армии в XVIII веке, сухопутные войны за пределами королевства велись с помощью местных союзов и наемников Так, битва при Плассее в 1757 году, когда Великобритания одновременно вела боевые действия в Европе и Северной Америке, была выиграна всего 750 британскими солдатами и двумя тысячами индийских сипаев. До 1760-х годов около 25% расходов на армию уходили на наем иностранных солдат. Тем не менее, благодаря улучшенным системам снабжения, британская армия выросла почти в десять раз с 1689 по 1815 год, когда ее численность достигла 400 тысяч. Военно-морской флот имел решающее значение для развертывания и поддержки армии по всей империи. К концу XIX века на него приходилась пятая часть всех государственных расходов. Необходимость охраны порядка в дальних землях империи стала катализатором увеличения размера, скорости и мощи флота. Именно использование канонерских лодок со стальным корпусом для патрулирования рек Ганг, Тигр и Евфрат, а также портовых городов Китая во время Опиумных войн окончательно убедило флот отказаться от деревянных кораблей.
Все более эффективные транспортные системы позволяли государству проникать дальше и быстрее, а новые технологии становились средством применения жесткой правительственной силы на больших расстояниях. С технической точки зрения это было развитием достижений XIX века, поскольку, как считает Д. Хедрик, «разница между винтовкой времен Первой мировой войны и наполеоновским мушкетом была больше, чем между мушкетом и луком со стрелами»{103}. В конце XVIII века дальность стрельбы из мушкетов составляла от 50 до 70 ярдов, но благодаря различным техническим усовершенствованиям в конструкции ствола и пули к середине XIX века она увеличилась до 300 ярдов. С появлением в 1860-х годах винтовки с продольно скользящим затвором дальность стрельбы увеличилась до 500 ярдов, увеличилась и скорость перезарядки. С появлением пулеметов Гатлинга в колониальных войнах против зулусов и ашанти на юге Африки в 1870-х годах, а также в Египте в следующем десятилетии перезарядка стала ненужной. По мере того как новые методы непрямой стрельбы стали заменять прямую наводку на цель, применение артиллерийских орудий также претерпело изменения с 1870-х годов. И наконец, появились аэропланы и воздушные бомбардировки. Только в 1919 году воздушные атаки использовались для подавления беспорядков в Египте, Индии, Афганистане и Сомалиленде, а вскоре они были применены с не менее разрушительным эффектом в Ираке, Палестине, Судане и Ирландии. Однако именно в Ираке в 1920-х годах Артур «Бомбардировщик» Харрис, по-видимому, получил свой первый опыт применения системы сплошных бомбардировок, которую он обрушил на Дрезден и Гамбург во время Второй мировой войны. Нет нужды уточнять, что точность — не говоря уже о различии между гражданскими и военными целями — была менее важна, чем моральный эффект от массового и несанкционированного уничтожения государством, обладавшим, казалось бы, всемогущей властью, тысяч жизней. Убийства теперь носили промышленный характер и являлись безличными по своей природе. Рукопашный бой не был искоренен, но убийство другого человека, безусловно, стало более абстрактной задачей, поскольку даже удар с беспилотника все еще находится в некотором отдалении.
Применение жесткой силы государства на расстоянии отчасти зависело от системы связи, способной быстро определить, где силовое вмешательство необходимо. Успешное развитие почты, телеграфа и радио резко сократило понятие пространства и времени в управлении. С XVII века государством была создана почтовая система на дорогах, ведущих в Бристоль, Холлихед, Дувр, Эдинбург, Норвич и Плимут. С введением почтовых карет на дорогах в 1784 году и на железной дороге с 1838 года сеть значительно расширилась, сохранив при этом Лондон в качестве своего центра. Почта была способом связи центральной власти с чиновниками на местах. До введения пенни-поста в 1840 году система франкирования обеспечивала бесплатное пользование почтой членам парламента и чиновникам. В 1838 году таким образом было разослано семь миллионов писем, и в отличие от 57 миллионов обычных писем, отправленных в том году (которые тарифицировались в зависимости от расстояния), они были равномерно распределены по всей стране. Создание почтовой системы было одним из первых требований колониального правительства. Первая почтовая система в Ирландии была создана в 1640-х годах, чтобы облегчить связь между Лондоном и его мятежной колонией. Ост-Индская компания создала почтовую систему в трех своих президентствах в 1760-х годах, но только в 1854 году в Индии была введена централизованная почтовая система, основанная на предоплаченных марках и доставке по железной дороге. Ирландская почта была включена в британскую систему в 1830-х годах, и ее связь с колониальной властью стала очевидной, когда почтовое отделение Дублина было захвачено во время Пасхального восстания 1916 года{104}.
В 1845 году почтовая служба также стала включать и телеграф, позволявший отправлять и принимать сигналы на огромные расстояния почти одновременно. К 1870 году телеграфная сеть только в Великобритании включала в себя 22 тысячи миль кабеля и генерировала шесть миллионов сообщений из более чем трех тысяч пунктов. К 1852 году кабель пересек Ирландское море, а к 1865 году надежные сети протянулись через Атлантику в Северную Америку, а также через Красное море в Индию. Их щупальцы окутали практически всю империю, далее распространившись в Гонконг (1871), Новую Зеландию (1876), а также восточную и южную Африку (1879). Если в 1860-х и 1870-х годах доставка коротких сообщений занимала несколько дней, то к концу века на их передачу уходило едва ли полчаса. Ни одна другая система связи не стала настолько важной для колониальной администрации в кризисные времена. Впервые телеграф облегчил передвижение войск в Великобритании в период чартистской агитации, но именно во время восстания в Индии он стал незаменим. Четыре с половиной тысячи миль кабеля способствовали быстрому развертыванию войск, в то время как переписка с Лондоном по-прежнему занимала недели{105}. Телеграф не только существенно облегчил управление на расстоянии, он также создал новую временную связность территорий государства. Синхронность телеграфной передачи по железнодорожным линиям позволила стандартизировать национальное и в конечном счете мировое время. Этот процесс начался в Великобритании в 1840-х годах, когда железнодорожные компании стали публиковать расписания прибытия и отправления, синхронизированные по Лондону, а не по местному времени. К 1850-м годам большинство городов примирились с новой обязательной системой стандарта времени, исходящего из столицы, но в отдаленных сельских районах, куда поезда и телеграф добирались редко, все было иначе, пока в 1880 году «Законом о стандарте времени» не было закреплено стандартное национальное время. Тот же самый процесс происходил по всей империи и даже по всему миру по мере распространения рельсов и кабелей. К 1884 году мир полностью ориентировал свою временную сетку на лондонское время по Гринвичу.