Перераспределение между сторонами административного судопроизводства процессуальных обязанностей должно быть всеобъемлющим и не ограничиваться только возложением на государственный орган обязанностей по доказыванию правомерности нормативных и ненормативных правовых актов.

Забота суда о гражданине и организации как одна из особенностей реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве в его процессуальной части должна находить реализацию также в возложении на суд полномочия по определению надлежащего процессуального порядка рассмотрения иска с учетом его предмета и объекта.

В любом случае с суда не снимается обязанность при подготовке дела к слушанию уточнить у административного истца конечные цели, которые он преследует посредством обжалования результатов публичной властной деятельности. Уточнение целей происходит для того, чтобы суд отыскал нарушенное субъективное право частного характера, реализация которого сопряжена с оспариванием ненормативного правового акта, а также акта нормативного характера, которым руководствовался государственный орган, принимая решение или совершая действие индивидуального характера. Ответ на этот вопрос позволит определить надлежащий порядок разрешения дела.

Установление судом конкретной цели подачи административным истцом (заявителем) административного иска (заявления) не может рассматриваться как превышение судом своих полномочий и нарушение принципов состязательности и диспозитивности.

Известное древнеримское выражение Jura novit curia («суд знает право») применительно к административному судопроизводству в контексте предпосылок справедливости имеет процессуальную и содержательную природу.

Процессуальная природа укладывается в деятельность суда, связанную с подготовкой дела к слушанию в части предварительного определения применимых норм права, а также окончательного разрешения вопроса о надлежащих регуляторах правоотношений по рассматриваемому спору. В современный период это подтверждают установки Верховного Суда РФ о том, что суд на различных стадиях судопроизводства не связан правовой квалификацией спора, представленной сторонами[88].

С точки зрения юридического позитивизма суд знает писаные регуляторы правоотношений, которые надлежит применить в отношении рассматриваемого дела по той причине, что именно ему принадлежит монополия по окончательному определению надлежащего их толкования. Эта монополия характерна всем категориям административных дел. Даже тем, при рассмотрении которых стороны обладают элементами диспозитивности в определении характера и размера исковых требований. Имеются в виду пределы судебной проверки нормативных правовых актов. Однако и этот распорядительный аспект сторон преодолевается судом по причине потенциального интереса неопределенного круга лиц, в отношении которых действует оспариваемый нормативный правовой акт.

Содержательная природа установки об осведомленности суда о праве понимает под ним не столько позитивное право, сколько субъективное право, отыскание которого и формирование судом первоначального вывода о том, нарушено ли оно, производится на основе совокупности фактически обстоятельств, изложенных в административном иске и прилагаемых к нему документах.

Например, та же позиция высшего отечественного судебного органа о самовольной постройке исходит из приоритета фактических обстоятельств, который заключается в том, что суд должен разрешить спор с учетом характеристик спорного объекта, под которые надлежит приспосабливать положения законодательства, регулирующие данные правоотношения.

Применительно к административному судопроизводству этот содержательный аспект древнеримской установки дополнительно подтверждает субсидиарную, вспомогательную природу административного судопроизводства по отношении к судопроизводству гражданскому, включая арбитражное судопроизводство. Суд, разрешая спор об оспаривании нормативного правового акта или акта ненормативного характера, устанавливает, какое субъективное гражданское право подлежит отысканию и восстановлению от неправомерных результатов деятельности государственных органов.

В этом случае приоритет фактуры спора над позитивным правом означает то, что суд не ставит разрешение самого первого вопроса о существовании субъективного права, которое предполагаемо нарушено, в зависимость от его записанности в нормах права.

Применительно к делам об оспаривании индивидуальных актов публично-правовых образований данный подход реализуется в позиции о том, что суд вправе признать оспариваемое решение неправомерным со ссылкой на нормативные правовые акты, которые не указаны в административном исковом заявлении (заявлении). В любом случае суд обязан выяснить, какие права и свободы нарушаются ненормативным правовым актом[89].

Эта позиция содержит и процессуальный, и материально-правовой элементы принципа справедливости. Первый состоит в ограничении принципа диспозитивности судопроизводства по той причине, что не заинтересованное лицо определяет пределы судебного вмешательства, а суд. Такая активность суда призвана компенсировать ошибки деятельности государственного аппарата, избавляя лицо, чье право нарушено, доказывать эти ошибки посредством точного указания на них в административном исковом заявлении.

Содержательный элемент принципа справедливости связан с первоначальным поиском судом самого субъективного гражданского права, которое пострадало от потенциально неправомерного ненормативного правового акта.

Рассмотрение административного судопроизводства как субсидиарного процессуального средства защиты нарушенного права отвечает процессуальной предпосылке принципа справедливости и находит свое подтверждение в его соотношении с гражданским и арбитражным судопроизводствами.

Например, более эффективным способом защиты лицом своих прав в случае наложения судебным приставом ареста на его имущество в качестве обеспечительной меры будет не обжалование такого ареста, а вступление в уже начатый процесс по гражданскому делу в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора. Как правило, такие лица не были привлечены судом первой инстанции к разбирательству, но обладают материально-правовым интересом. На его фоне использование третьими лицами административного судопроизводства в качестве процессуального способа защиты своих прав не является оптимальным потому, что не разрешает вопрос о собственно праве гражданском, по поводу которого возник спор.

Поскольку любая государственная властная деятельность преследует своей конечной целью охрану и защиту всего множества субъективных гражданских прав, постольку проверку правомерности этих результатов разумно проводить параллельно с разрешением спора о праве гражданском.

В современный период подход законодателя, подтвержденный Конституционным Судом Российской Федерации, допускает возможность, как минимум, трехкратного обращения заинтересованного лица в рамках одного спорного правоотношения. Причина такого подхода заключается в изолированном восприятии не только гражданско-правовых и публично-правовых требований, но и споров, рассматриваемых по правилам конкретного вида судопроизводства.

Первый раз заинтересованное лицо обращается в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, которым затронуты его права и свободы. Второй раз обращение имеет своей целью оспорить акт индивидуального характера, принятый на основе нормативного правового акта, признанного судом неправомерным. Только третье обращение в суд направлено на защиту того права, которое опосредовано оспоренными результатами публичной деятельности.

На этом законодатель не остановился и предусмотрел ответвления от данного многоступенчатого алгоритма судебной защиты в зависимости от времени использования каждого процессуального ее способа.

Успешное оспаривание нормативного правового акта, ранее примененного в гражданском деле, является основанием пересмотра первого судебного решения по новому обстоятельству[90]. Такой положительный результат предоставляет участникам экономической деятельности возможность подать иск о возмещении вреда, причиненного от нормативного правового акта, признанного судом неправомерным[91].

Для граждан разработан и введен механизм компенсации морального вреда от неправомерных ненормативных правовых актов[92]. Его преимуществом является возможность рассмотрения подобного требования одновременно с публично-правовым требованием по правилам административного судопроизводства. Именно такой подход создает предпосылку реализации принципа справедливости в процессуальной части: разбирательство в суде для заинтересованного лица будет менее обременительным и продолжительным, что само по себе создаст предпосылки для того, чтобы суд быстрее добрался до существа спора.

В силу того, что в рамках исполнительного производства могут быть затронуты права и свободы не только лиц, участвовавших в судебном разбирательстве, но и иных лиц, чьи права оказались затронуты действиями судебных приставов, совместное рассмотрение требования об оспаривании неправомерных действий приставов и требования о компенсации морального вреда является востребованным.

Также существует возможность компенсации убытков, причиненных неправомерными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц[93].

Законодательные устремления по созданию дополнительных процессуальных гарантий в действительности влекут для заинтересованных лиц необходимость прибегнуть к дополнительным процессуальным средствам, прежде чем их субъективные права получат искомую судебную защиту.

Проблема заключается не только в избыточных временны́х затратах, которые несут заинтересованные лица, но и в выборе надлежащей процессуальной формы для преодоления неправомерных актов нормативного и ненормативного характера. Имеется в виду конкуренция соответствующих процессуальных регламентов, а также производства по пересмотру судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Непропорциональным нарушенному праву, в корне препятствующим формированию процессуальных предпосылок его справедливой защиты представляется подход, согласно которому гражданину в случае нарушения его частного права деятельностью государства предлагается принять участие в состязании с государством в рамках той или иной процессуальной формы. Пусть даже предлагающей гражданину разветвленный функционал мер по отстаиванию своей позиции в рамках судебного разбирательства.

Такой подход означает презумпцию правильности результатов государственной властной деятельности с точки зрения их соответствия основным правам и свободам человека. По крайней мере, пока заинтересованным лицом не доказано иное по итогам состязания в рамках публичного судопроизводства.

Следует в очередной раз обратить внимание на то, что гражданин или организация не должны нести ответственность за пороки государственного управления, нормотворческой деятельности. Эта ответственность заключается в негативных последствиях, с которыми сталкивается заинтересованное лицо от вынужденного обращения за судебной защитой в целях преодоления ненадлежащего нормативного или ненормативного правового акта.

Действующая конструкция судебной защиты нарушенного права содержит сеть процессуальных механизмов, каждый из которых обладает системой процессуальных гарантий. Но на практике для обычного гражданина этот механизм из системы законных гарантий превращается в систему обременений, которую лицо должно вынести до достижения искомого результата.

Складывается ситуация, при которой не права и свободы человека составляют смысл деятельности государства, а преодоление многочисленных результатов его регулирующей деятельности, пусть даже в судебном порядке, предполагающем разветвленную систему процессуальных гарантий, становится смыслом жизни человека.

Специфика процессуального компонента принципа справедливости в лице действия известных процессуальных принципов состязательности и равноправия, публичного судебного разбирательства в разумный срок определяется наличием публично-правового образования среди участников разбирательства спора.

Применительно к административным делам действие названных принципов судопроизводства имеет пределы в силу разного объема прав и обязанностей участников публичных правоотношений.

Отнесение стороны публично-правового спора к слабой или сильной не имеет заранее установленного основания. Нерационально одну из сторон, которая состязается в суде с государственным органом, заведомо относить к слабой. Речь идет не об автоматическом присвоении стороне статуса сильной или слабой, а о судебной оценке правового статуса обеих сторон с точки зрения вклада каждой из них в возникновение спора. Надлежащая оценка этого вклада является одним из условий обеспечения справедливости при разрешении административного спора.

Безусловно требуется оценка полномочий государственного органа с той позиции, что именно он определяет правила игры, принимает нормативные правовые акты и опосредует их применение в отношении заинтересованных лиц, т. е. объектов государственной властной деятельности. Участие публично-правового образования в любом правоотношении ограничивает волю других его участников, не наделенных властными полномочиями. В этом ограничении и заключается заведомо уязвимый характер их правового статуса, который находит свое продолжение в рамках административного судопроизводства.

В материальных правоотношениях ограниченность воли гражданина, организации, в отношении которых совершаются властные действия, должна быть предметом судебной оценки на предмет возможности исполнения ими своих обязанностей, установленных нормативными правовыми актами и конкретизированных решениями, действиями государственных органов.

Ограниченность воли объектов властных полномочий в некоторых случаях является основанием для их освобождения от публично-правовой ответственности. Например, по делам о привлечении к административной ответственности в условиях ограниченной воли привлекаемого лица на предотвращение им административного правонарушения[94].

Если суд установил невозможность выполнения гражданином или организацией обязанности, предусмотренной нормативным правовым актом и подкрепленной силой индивидуального властного принуждения, то он вправе освободить такое лицо от публично-правовой ответственности. В этой части предпосылкой справедливости будет приоритет результата судебной оценки фактических обстоятельств дела перед моделью жизненной ситуации, закрепленной в законе.

Обратный подход влечет принятие судом несправедливого решения, т. е. такого, которое возлагает на гражданина или организацию обязанности непропорциональным, неадекватным его поведению образом.

Ограниченность воли гражданина или организации в отношениях с государственным органом находит свое продолжение в процессуальных правоотношениях, в рамках разрешения судом публично-правового спора. Она воплощается в известных отступлениях от принципа состязательности процесса в части сбора и представления доказательств. Эти отступления являются процессуальной предпосылкой реализации принципа справедливости в спорах с участием государства.

Однако содействие суда гражданину или организации в доказывании не является единственной предпосылкой справедливого разрешения административного спора. Имеется в виду также определение того, какими свойствами обладает властное волеизъявление, ставшее предметом объектом судебного оспаривания — универсальным или индивидуальным, от чего зависит процессуальный порядок разрешения судом спора.

Формальный (буквальный) и содержательный (смысловой) анализ процессуальных правил рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов позволяет сделать вывод об их практической идентичности. Разница заключается лишь в исходной точке судебной проверки. В случае с оспариваемым нормативным правовым актом суд устанавливает конкретное право или свободу, которая им нарушена, а также саму причинно-следственную связь нормативного правового акта и нарушенного права.

Идентичность процессуальных правил разрешения дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов свидетельствует, во-первых, об отсутствии объективных предпосылок для их дифференцированного правового регулирования. Во-вторых, о рациональности конкретизации судом совместно с административным истцом (заявителем) предмета судебного оспаривания уже на стадии подготовки дела к слушанию. Это требуется для того, чтобы возможность реализации права на обращение в суд не была связана с формой государственной властной деятельности и не влекла для заинтересованного лица дополнительные издержки в лице необходимости повторной подачи административного искового заявления по формально надлежащим процессуальным правилам при сохранении тождественной природы спора[95].

Посреднический характер деятельности государства в реализации гражданами и организациями своих прав и свобод вопреки действующему подходу[96] предполагает необходимость совместного разрешения гражданско-правовых требований и требований публичного характера.

Требуется не только установление судом субъективного права, реализации которого препятствуют ненормативный или нормативный правовые акты. Востребован также косвенный нормоконтроль, при котором суд, разрешая спор по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства попутно делает выводы о нарушении нормативным правовым актом субъективного права, о защите которого первоначально было заявлено суду.

Наряду с процессуальной экономией такой подход предупреждает избыточные обременения в виде необходимости повторного обращения заинтересованного лица в суд с требованием гражданско-правового характера. Сама по себе необходимость такого обращения свидетельствует об отсутствии процессуальной предпосылки справедливого разрешения судом спора.

Содержательной предпосылкой принципа справедливости в административном судопроизводстве является подход первоначального исследования судом субъективного гражданского (частного) права. При этом проверка судом совместимости государственно-властной оболочки субъективного права с самим субъективным правом призвана выступать не самостоятельной, а сопутствующей. Выводы судов о недопустимости совместного рассмотрения частных и публичных требований не являются достаточными[97].

В этой связи совместное рассмотрение гражданско-правовых и публичных требований, которыми опосредованы гражданские права и свободы, является необходимым условием не только справедливой, но и эффективной судебной защиты. Под эффективностью в данном случае понимается ее своевременность, при которой временны́е издержки, которые были понесены заинтересованным лицом, меньше самого нарушенного права, которое восстановлено. Рассуждая сложившимися уголовно-правовыми категориями, следует утверждать, что вред, причиненный заинтересованному лицу от обращения в суд, должен быть меньше вреда предотвращенного, а именно, состояния защищенности нарушенного права или свободы.

Совместное рассмотрение публичных и гражданско-правовых требований по правилам гражданского судопроизводства в таком контексте не является существенным нарушением норм процессуального права. Напротив, раздельное разрешение таких споров принесет заинтересованному лицу больше вреда, чем пользы.

Подчиненность воли заинтересованного лица воле властного субъекта предопределяет обращение в суд в качестве единственного процессуального способа противодействия неправомерной деятельности публично-правовых образований. В этой связи процессуальные предпосылки принципа справедливости находят свое продолжение в отступлении от применения универсальных процессуальных институтов по общим правилам.

К таковым институтам, например, относится институт судебных расходов, возмещение которых по спорам с участием публично-правового образования не может осуществляться по общим правилам, т. е. пропорционально размеру присужденных судом требований[98]. Распределение судебных расходов по итогам разрешения публичного спора по общим правилам не только не учитывает основополагающий и, порой, единственный для заинтересованного лица характер конституционного права на судебную защиту, но и влечет для такого лица непропорциональные обременения. В силу этого издержки, которые несет лицо при обращении за судебной защитой, не являются справедливыми.

Разница в полномочиях суда при определении надлежащей процессуальной формы защиты нарушенного права, опосредованного публичными полномочиями, природы предмета административного искового заявления (заявления, жалобы) не зависит от его формальной принадлежности к общегражданским или экономическим правоотношениям.

Возложение на заинтересованное лицо бремени определения этих вопросов при обращении в суд, а также в ходе судебного разбирательства препятствует формированию процессуальных предпосылок справедливого разрешения спора.

Поскольку у публично-правового образования в своих руках сосредоточена вся полнота власти, постольку целесообразна презумпция его вины до тех пор, пока им не будет доказано обратное. Такая презумпция является одной из многочисленных материальных (содержательных) предпосылок реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве.

Избыточные обременения, которые не являются необходимым элементом традиционных процессуальных гарантий судебной защиты нарушенного права, влекут нерентабельность судебной защиты. Нерентабельность представляет собой такое состояние права на суд, обращение к которому влечет материальные и временные издержки, которые превышают предмет спора. Речь идет не только о необходимости повторного инициирования разбирательства дела в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства при положительном исходе судебного состязания с государственным органом. Имеется в виду еще и материально-правовая заинтересованность в исходе дела, которая под влиянием временных и репутационных факторов может быть утрачена.

Например, оспаривание неправомерности взыскания задолженности по налогам не только негативно влияет на деловую репутацию участника экономического оборота, но и не позволяет использовать неправомерно взысканные денежные средства в предпринимательской деятельности.

Следует признать, что законодательное закрепление сроков разбирательства в каждой судебной инстанции в совокупности с приданием этим срокам императивного характера предупреждает проблему масштабной судебной волокиты. Однако не менее важно взаимодействие процессуальных регламентов рассмотрения различных требований, каждому из которых законодатель отводит самостоятельный срок их разрешения. Если по итогам такого взаимодействия общая продолжительность защиты конечного субъективного права становится непомерно длительной, то нивелируется завоевание отечественной судебной системы в лице императивных временных промежутков рассмотрения судами дел.

Способы решения проблемы, связанной с устранением препятствий в формировании процессуальных предпосылок справедливости административного судопроизводства, имеют не только процессуальную, но и организационную природу.

Основной процессуальный способ решения этой проблемы состоит в одновременном разрешении публично-правовых требований, удовлетворение которых откроет дорогу к реализации субъективного гражданского права, и самих гражданско-правовых требований.

Сопутствующим средством скорейшего разрешения конфликта с представителем государственной власти следует рассматривать расширение пределов административного порядка урегулирования споров. Например, уместна позиция судов о том, что причина пропуска лицом трехмесячного срока обращения в суд с административным исковым заявлением (заявлением) об оспаривании ненормативного правового акта признается уважительной, если связана с попыткой обращения в государственный орган, когда такое обращение является факультативным, или с попыткой обращения лица не только в первичный орган государственной власти, но и в вышестоящий орган или к должностному лицу[99].

Логика такой позиции понятна: гражданин и организация должны быть простимулированы за стремление не переводить конфликт в судебную плоскость. Осталось завершить формирование системы стимулов не только признанием уважительными таких причин пропуска срока судебного обжалования ненормативных правовых актов, но и начать исчислять трехмесячный срок, а также специальные сроки (например, 10-дневный срок обращения с административным иском об обжаловании действий, бездействия судебных приставов) со дня принятия последнего властного решения.

Добросовестное и миролюбивое поведение гражданина и организации должно учитываться судом при окончательном распределении прав и обязанностей между заинтересованным лицом и представителем государственного органа.

Однако очевидно, что даже добрая воля таких лиц имеет пределы в том случае, если представители публично-правовых образований связывают совершение юридических значимых действий исключительно с наличием судебного решения, вступившего в законную силу и принятого в пользу заинтересованного лица.

Организационные способы решения проблемы в большей степени оказывают влияние на предупреждение конфликтов с участием публично-правовых образований. Следует рассмотреть возможность дисциплинарных санкций кадрового и финансового характера в отношении должностных лиц государственных органов, чьи результаты властной деятельности были признаны судом неправомерными. Эти меры не отменяют традиционные способы защиты нарушенного права путем возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда.

Наряду с персональными стимулами к внесудебному разрешению всех публично-правовых конфликтов, материально-кадровая оценка деятельности всего государственного аппарата позволит внести свой весомый вклад в решение хронической проблемы высокой судебной нагрузки. При этом изменение критериев оценки деятельности публично-правовых образований отвечает конституционной идее их роли в фундаментальном деле защиты прав и свобод.