Принцип справедливости обладает спецификой действия в рамках споров с участием публично-правовых образований в своем материально-правовом и процессуальном аспектах.

Применительно к материально-правовой (содержательной) части принципа справедливости его основная и универсальная особенность состоит в том, что по любой категории споров с участием публично-правового образования суд для адекватного распределения прав, обязанностей и ответственности между его участниками связан проверкой результатов государственной властной деятельности, которые опосредуют права и свободы граждан и организаций. Проверка таких результатов осуществляется на предмет их адекватности, пропорциональности нарушенному субъективному праву, реализацию которого они опосредуют.

В этом смысле конституционные требования к деятельности органов законодательной и исполнительной власти ничем не отличаются от требований к деятельности суда, за исключением того, что на суд возложены полномочия для окончательного разрешения вопроса о правах и обязанностях субъектов правоотношений с участием государства. Имеется в виду то, что властная деятельность публично-правовых образований в силу конституционной гарантии государственной защиты прав и свобод также должна быть справедливой.

Это требование к деятельности государства является универсальным и не зависит ни от принадлежности публичного образования к той или иной ветви государственной власти, ни от категории административного дела.

Органы законодательной власти стремятся обобщить социальную практику и принять такие законы, которые будут ей максимально адекватны. Аналогичным образом действуют органы исполнительной власти, дополняя законодательную власть принятием многочисленных ведомственных актов, конкретизирующих права и обязанности участников правоотношений.

Однако суд обладает приоритетной компетенцией по соотношению идеальной модели общественных отношений, заложенной во многочисленных нормативных правовых актах, с реальностью в лице практики их применения, объективированной в решениях, действиях или бездействии индивидуального характера в отношении граждан и организаций.

Содержание справедливости деятельности государственного органов (органов законодательной и исполнительной власти) как предмета судебного контроля аналогично содержанию принципа справедливости в административном судопроизводстве.

Материально-правовой компонент принципа справедливости при разрешении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов связан с алгоритмом их судебной проверки.

Наряду с проверкой формальных требований, предъявляемых к нормативному правовому акту, в лице соблюдения государственным органом или должностным лицом компетенции по его принятию, правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, суд обязан установить реальность нарушения этим актом субъективного права, его смысл и цели, которые преследовал нормотворец при его принятии[70].

Установление идеальных целей позитивного правотворчества необходимо для их сопоставления с реальными целями общественных отношений, которые он регулирует, и которые являются предметом судебного разбирательства. Вывод суда по итогам анализа этих противоречий является основанием для дальнейшего решения вопроса о признании нормативного правового акта как формально противоречащим нормативным правовым актам большей юридической силы, так и несправедливым.

В этом смысле препятствием для не только формальной, но и содержательной проверки судом нормативного правового акта является давняя установка об отсутствии у суда права проверять то, сообразно каким целям он был принят[71]. Данная установка не может быть обоснована тем, что разделение властей предполагает невмешательство одной ветви власти в деятельность другой ветви.

Напротив, идеологи этой теории, которая появилась в эпоху Просвещения, отмечали, что смысл распределения государственных властных полномочий как раз и заключается в предотвращении неподконтрольности деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и произвола. Применительно к судебному нормоконтролю это заключается в том, что суд, проверяя нормативный правовой акт, устанавливает наличие негативных последствий от его применения в реальных общественных отношениях в конкретном месте и конкретное время.

В этом смысле, справедливость, т. е. адекватность итогового распределения судом прав, обязанностей и ответственности между участниками конфликта зависит от результатов судебного сопоставления законодательного идеала и реальности, в которой он был применен государственным органом или другим судом.

Суд признает нормативный правовой акт несправедливым, если его цели и первоначальный смысл, а также практика его применения нарушают права и свободы, возлагают на участников соответствующих отношений обязанности, неадекватные их статусу, способствуют неправомерному привлечению их к ответственности.

Проверяя цели, сообразно которым был принят нормативный правовой акт, суд не подменяет законодательную и исполнительную ветви власти, а выступает в роли своеобразного эксперта, который, решая прикладную проблему по защите конкретного нарушенного права, дает заключение о действии нормы права в реальных условиях. Это действие анализируется на предмет соответствия цели, преследуемой законодателем, цели сторон в восстановлении и защите нарушенного субъективного права.

Проверка целесообразности принятия государственным органом или должностным лицом нормативного правового акта востребована и в том случае, когда суд исследует достаточность, недостаточность или избыточность правового регулирования спорных правоотношений.

Цели правового регулирования раскрываются не только через правовые акты специального характера, но и через основополагающие правовые акты, прежде всего, Конституцию Российской Федерации.

Поскольку природа судебного нормоконтроля состоит в проверке позитивных регуляторов общественных отношений на предмет их соответствия правам и свободам человека и гражданина как высшей ценности, закрепленной в Конституции РФ, постольку предмет деятельности судов общей юрисдикции, арбитражных судов в сфере нормоконтроля и Конституционного Суда РФ является единым. В этом смысле конституционное судопроизводство с точки зрения компетенции органа судебного конституционного контроля и своих конечных целей ничем не отличается от административного судопроизводства, в рамках которого судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществляется нормоконтроль, преследующий такие же конечные цели.

Факт соблюдения формальных критериев принятия нормативного правового акта — компетенции государственного органа, порядка регистрации и обнародования этого акта, — не может дать ответа на вопрос о реальности нарушения им прав и свобод заинтересованного лица.

Нарушение государственным органом компетенции при принятии оспариваемого нормативного правового акта, его неопубликование или принятие в ненадлежащей форме являются безразличными для заинтересованного лица, если такой акт нарушает его права и свободы.

В этом смысле показателен пример издания Федеральной налоговой службой писем, которые хотя и по форме относились к актам индивидуального характера, но фактически обладали нормативными свойствами и применялись в отношении неопределенного круга налогоплательщиков[72]. Об этом, например, свидетельствовала их рассылка территориальным и районным подразделениям налоговой службы для их учета в повседневной деятельности.

Поэтому судебная проверка смысла любого нормативного правового акта, целей его принятия, а также фактических обстоятельств его применения призвана обладать приоритетом перед формальными критериями. Именно такой алгоритм проверки судом позитивных регуляторов универсального характера выступает предпосылкой реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве по данной категории споров. И далеко не всегда судебная проверка нормативного правового акта завершается выводом о его противоречии нормативным правовым актам большей юридической силы.

В этой части примечательна деятельность Конституционного Суда РФ, который по большинству рассмотренных им жалоб воздерживается от признания федеральных законов противоречащими Конституции РФ. Причина такого подхода состоит не столько в нежелании провоцировать так называемый правовой вакуум, сколько в необходимости первичной оценки судами условий применения любого нормативного правового акта в лице фактических обстоятельств дела для их соотнесения с той жизненной моделью, которая зафиксирована законодателем.

Приоритет содержательных критериев проверки нормативных правовых актов перед формальными должен находить реализацию и в других аспектах. К их числу относится проверка судом нормативного правового акта, несмотря на утрату им силы во время судебного разбирательства[73], а также проверка акта, повторно принятого государственным органом с целью преодоления того нормативного правового акта, который ранее был признан судом неправомерным[74].

Оба подхода призваны создать для заинтересованного лица максимально благоприятные процессуальные условия судебного оспаривания результатов государственной властной деятельности. Эти условия заключаются в освобождении гражданина или организации от обязанности быть осведомленным о месте оспариваемого регулятора правоотношений в общей системе форм национального и международного права.

Поскольку такая иерархическая система самим государством еще не создана (по крайней мере, не формализована законодательным способом)[75], постольку хотя бы по этой причине от заинтересованного лица несправедливо ожидать понимания соподчиненности законов и подзаконных актов. Особенно в условиях такого сложного административно-территориального устройства, которым обладает Российская Федерация.

Освобождение потенциального заявителя, административного истца от подобной обязанности не только отражает специфику распределения бремени доказывания по административным спорам, но и демонстрирует сугубо внутреннюю природу иерархичности и соподчиненности многочисленных писаных регуляторов правоотношений, которая является логическим продолжением такой же внутренней проблемы межведомственной конкуренции властных полномочий.

Уместна параллель, которую можно провести со сферой здравоохранения, когда условием назначения лечения был бы визит пациента к врачу с уже готовым диагнозом.

Совокупная оценка судом фактических обстоятельств дела вопросах судебного нормоконтроля имеет значение не только для определения искомой меры прав, обязанностей и ответственности, возлагаемой на участников спора, но и для вывода суда о принципиальной возможности применения нормативного правового акта, регулирующего спорные правоотношения.

Например, актуальным является вопрос о возможности применения трехлетнего срока исковой давности по социальным спорам[76]. Однако имеют место ситуации, когда нормативный правовой акт в любом его истолковании не подлежит применению к спорному правоотношению, независимо от степени непосредственности регулирования спора таким актом[77].

Но и в этом случае можно сделать вывод о том, что реализации принципа справедливости в цивилистическом процессе, а не только в административном судопроизводстве, в большей степени отвечает не прямой нормоконтроль в лице производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а косвенный нормоконтроль. В его рамках суд, разрешая спор о гражданских правах, не проводит отдельного разбирательства по применимому нормативному правовому акту.

В то же время, в случае невозможности его применения к заявленным исковым требованиям, суд мотивированно не применяет его к спорным индивидуальным правоотношениям, используя иные нормативные правовые акты. В случае отсутствия непосредственных регуляторов спора суд формирует разовую меру для данного конкретного дела.

Конституционный Суд РФ признал ограниченные возможности абстрактного судебного нормоконтроля. Он обратил внимание на иные способы преодоления неправомерных регуляторов спорных правоотношений, в том числе проверку нормативного правового акта в рамках рассмотрения основного искового требования, разрешаемого по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства[78].

Использование судом косвенного нормоконтроля предупреждает наступление для истца таких обременений, которые связаны с необходимостью многократного обращения в суд с разными требованиями, но в рамках одного спорного правоотношения. Тем самым исключается ситуация чрезмерно длительного нахождения спора в судебной системе, которое само по себе создает препятствия в реализации не только справедливой, но и своевременной судебной защиты нарушенного права.

Судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов является важным способом устранения несправедливых регуляторов правоотношений. Но приоритетом призван выступать косвенный нормоконтроль, который осуществляется по ходу разрешения спора о праве гражданском. В этом случае для суда понятен характер и набор мер, которые подлежат применению для разрешения спора.

Аналогичному подходу должна следовать проверка судом компетенции государственного органа на принятие того или иного нормативного правового акта. Если он нарушает права и свободы заинтересованного лица, то факт соблюдения или несоблюдения государственным органом компетенции будет иметь значение не столько для разрешения судом вопроса о правомерности подобного нормативного правового акта, сколько для налаживания межведомственного взаимодействия в будущем. Однако такое взаимодействие является сугубо внутренним аспектом государственной властной деятельности. Поэтому с точки зрения распределения обязанностей по доказыванию как одной из процессуальных предпосылок принципа справедливости для административного истца факт соблюдения государственным органом своей компетенции должен быть факультативным элементом предмета доказывания.

Такой вывод дополнительно подтверждается универсальным характером органов прокуратуры, которые полномочны на обращение в суд с административным исковым заявлением по любой категории публичных споров, а потому по умолчанию обладают приоритетом перед другими государственными органами, наделенными правом на инициирование судебного разбирательства. В этой связи не только гражданин или организация, заинтересованные в преодолении потенциально неправомерного нормативного правового акта, но и сами органы государственной власти часто испытывают затруднения в четком распределении своей компетенции.

Приоритет косвенного судебного нормоконтроля перед прямым, который в большей степени содействует реализации принципа справедливости в цивилистическом процессе, предполагает необходимость исследования подхода к надлежащему толкованию позитивных регуляторов правоотношений универсального характера.

Дополнительной причиной этой необходимости является тот факт, что толкование судами норм права является одним из многочисленных прикладных направлений реализации конституционной идеологии высшей ценности прав и свобод человека, определяющей смысл деятельности государства при разрешении конкретных споров.

В этой связи необходимой является оценка нормативных правовых актов не только как объектов судебного контроля, но и как средств распределения судом между участниками спора прав, обязанностей и ответственности.

Механистическое понимание юридической квалификации спора означает формирование умозаключений о правомерности деятельности публично-правового образования только на том основании, что эта деятельность предусмотрена законом или подзаконным правовым актом. Такой подход часто встречается в современной судебной практике по делам об оспаривании ненормативных правовых актов[79].

Установление судом цели принятия нормативного правового акта является обязательным не только при его прямом оспаривании, но и во время применения к спорным правоотношениям. Оперируя терминологией теории права, речь идет об историко-политическом толковании норм права[80].

Классики российской процессуальной мысли еще в царский период отмечали, что нормы права создаются для удовлетворения социальной потребности, достижения тех или иных практических результатов[81].

Вспомогательный характер норм права при понимании прав и свобод человека как высшей ценности подтверждается обязанностью суда применять не только нормы, но и принципы права[82]. Принципы права имеют лишь общее упоминание в различных формах права[83]. Поэтому раскрытие их содержания остается естественной прерогативой суда. Тем более если речь идет об общеправовых принципах права, которые в силу своей природы обладают универсальным характером.

Примером работы суда по толкованию принципов права выступает деятельность Конституционного Суда РФ и наднациональных судебных органов, юрисдикция которых признана Россией. К последним относится Суд ЕАЭС. Они раскрывают содержание принципов права применительно к многочисленным и разнообразным делам.

Следует уверенно утверждать, что и отечественная система права основана на единых ценностях, доминирующих на современном этапе развития общества. Поэтому их восприятие судами через принципы права при разрешении многочисленных споров будет способствовать не только сокращению количества дел, связанных с оспариванием нормативных правовых актов специального характера, но и укреплению единого правового пространства.