Голод и последовавшая за ним холерная эпидемия 1891–1892 гг. усилили среди государственных и общественных деятелей ощущение, что наделение крестьян землей в 1861 г. никак не помогло тем подготовиться к свободному участию в современных экономических отношениях. Никто вовремя не смог заметить симптомы того, что впоследствии получило название «аграрный кризис», а именно: осознать масштабы земельного голода и перенаселения, обнаружить застой в техническом развитии, культурную и юридическую изоляцию крестьянства в сословной системе, которая отсекала от него любую помощь со стороны некрестьян. Витте, однако, ограничил пределы правительственных финансовых обязательств в аграрной политике, утверждая, что любые конкретные вложения в сельское хозяйство дадут слишком малую отдачу (по причине мирового падения цен на аграрную продукцию, которое началось в 1870-х гг. и достигло максимума в начале 1890-х гг.). Он настаивал, что стимулируемая правительством индустриализация является наиболее эффективным решением экономических проблем России, так как промышленность, по определению, создает больше богатств, чем сельское хозяйство (и к тому же гораздо быстрее), а также формирует надежную доходную базу для государственного бюджета. В ответ на резкие возражения критиков этой политики из правительственных и общественных кругов, указывавших, что промышленность и транспорт возводятся на костях крестьян и за счет сельского хозяйства, Витте заявил, что его программа непосредственно помогает крестьянам, предоставляя им новые сферы деятельности для приложения труда и косвенно содействуя развитию сельского хозяйства через сеть железных дорог, которые облегчают производителям сельхозпродукции путь к рынкам сбыта[109].
Тем не менее широкое гласное обсуждение начавшегося в ряде губерний голода поставило Витте лицом к лицу с таким политическим давлением, которое он не мог игнорировать, и ему пришлось-таки связать свою политику с некоторыми мерами, выражавшими заботу его министерства о сельском хозяйстве. В 1894 г. он поддержал создание Министерства земледелия и государственных имуществ, которое возглавил его политический единомышленник А.С. Ермолов. Крестьянский поземельный банк, основанный под эгидой Министерства финансов в 1883 г. с целью финансирования крестьянских земельных сделок, в 1890-х гг. повысил активность своих операций и существенно облегчил условия кредитования. В 1896 г. правительство ввело в действие свою первую обширную программу по переселению в Сибирь (которой содействовало открытие железной дороги до Кургана в том же году) с конкретной целью — «откачать» «избыточное» население из центральных губерний Европейской России[110].
Министерство финансов не упустило и еще одну возможность продемонстрировать свою озабоченность ситуацией в сельском хозяйстве во время пересмотра устава Государственного банка в 1894 г. Консультанты из Петербургского отделения предложили Государственному банку начать выделение небольших кредитов на нужды аграрного производства и торговли через кооперативы. Бюрократы пошли на это прежде всего из-за нехватки сети местных учреждений для управления мелкими кредитными операциями, а также из необходимости избежать соприкосновения с сельскими сословными банками и кассами, подконтрольными Министерству внутренних дел. Когда некоторые чиновники попытались возразить, что паевые взносы в существующих ссудо-сберегательных товариществах открывают доступ в них лишь состоятельным крестьянам, консультанты предложили другую кооперативную модель, успешно работавшую в Германии и организованную по образцу кооперативов Д. Райфайзена; в России ее назвали «кредитное товарищество». Кредитное товарищество, в отличие от уже существующих ссудо-сберегательных товариществ, полностью обходилось без паев: вместо этого правительство снабжало его ссудами, которые и служили уставным капиталом. В ответ на очередные сомнения в том, что крестьяне достаточно компетентны для управления подобными кооперативами, консультанты предложили использовать новый тип контролеров Государственного банка: им предстояло распределять ссуды, следить за их использованием и лично гарантировать, что они будут возвращены в срок. Когда же им и на это возразили, что члены кооперативов все равно не несут никаких обязательств, необходимых для гарантированного возврата полученных ссуд — законы о неотчуждаемости крестьянского имущества оставались в силе, — консультанты заявили, что ссуды будут выдаваться под коллективную ответственность всех членов кооператива перед Государственным банком и на основании личного доверия между конкретным заемщиком и кооперативным правлением. Стремясь оправдать отсутствие залога недвижимости, бюрократы ссылались на то, что они называли «трудовым принципом кредитования», согласно которому крестьяне считались потенциально кредитоспособными лишь постольку, поскольку они имели возможность работать и производить материальные блага. На основе всего этого расторопные чиновники набросали текст и вскоре опубликовали Положение об учреждениях мелкого кредита 1895 г., практические последствия которого были, однако, минимальны: Министерство финансов назначило двух инспекторов для руководства всей системой, выделило на новые учреждения всего лишь 500 тыс. руб. на ближайшее десятилетие, заранее смирившись с неизбежными банкротствами и незаконными пересрочка-ми платежей[111].
Тем не менее прецедент, созданный законом 1895 г., был весьма важен. «Трудовой принцип кредитования» предоставил легкий путь для теоретического оправдания кредитования без финансовых гарантий и, по сути, без всякого обеспечения; но он не обозначил способов, с помощью которых крестьян можно было признать ответственными за их долги. Когда представители Министерства финансов потребовали в Государственном совете немедленного введения данного закона в силу, их спросили, можно ли ожидать от отдельных крестьян или их коллективов успешной работы или хотя бы простого участия в управлении современными кредитными учреждениями. Нет, заявил представитель министерства, крестьяне ничуть не более готовы выплачивать полученные ссуды и тем более управлять данными учреждениями, чем в 1870-х или 1880-х гг.; и, конечно, крестьяне, как и ранее, не в состоянии понять назначение товариществ нового типа. Вместо оправданий министерский представитель изложил свои соображения по поводу последствий экономической интеграции. «Натуральная экономика», в которой «семья и крестьянское хозяйство» были обособленными экономическими единицами, приспосабливалась к рыночным условиям и погружалась в общую «экономическую жизнь страны». Теперь крестьянское хозяйство подчинялось рыночным циклам, но ему не хватало кредитных учреждений, которые необходимы для каждого производителя, чтобы работать на рынке. Крестьянин вынужден продавать свой товар осенью во время сбора урожая, тем самым переполняя рынок и снижая цены; в течение весеннего сева он покупает свои же товары, проданные ранее, но уже по вздутым ценам, при этом часто расходуя немалые средства на выплату процентов по ссудам, полученным от местного кулака. Мелкий кредит помог бы крестьянам не продавать свой урожай немедленно и способствовал бы стабильности цен, насыщенности рынка аграрной продукцией и регулярности ее появления на нем[112].
Закон 1895 г. заключал в себе предпосылку для острого конфликта. С одной стороны, кооперативный кредит должен был стать особым механизмом правительства и его представителей для управления интеграцией крестьян в общеимперский рынок. В то время как Министерство внутренних дел продолжало усиленно защищать крестьян от разрушительных сил при помощи усиления общины и межсословных барьеров, Министерство финансов предложило направить финансовые и людские ресурсы на социальную интеграцию крестьянства в новоявленную рыночную систему с помощью использования всесословных и надобщинных учреждений, которые помогут подвергнуть крестьян благотворному влиянию правительственных специалистов. С другой стороны, финансовая бюрократия поддерживала сохранение круговой поруки, да еще и изобрела «трудовой принцип», подкрепив таким образом очень старое определение крестьянства как неплатежеспособного и совершенно обособленного сословия, то есть трудящегося, но ничем не владеющего. Вместо залога недвижимости — альтернативного пути гарантировать индивидуальную платежеспособность и ответственность крестьянина, — правительство предложило персональный и непосредственный надзор правительственных агентов, не принадлежащих к крестьянскому сословию. В этом и заключалось значение понятия «всесословный», снова и снова всплывавшего в официальных дискуссиях по аграрному вопросу. Данный термин признавал правовые различия и соединял собою обособленные категории населения; поэтому его следует отличать от термина «бессословный», редко встречавшегося в тех же дискуссиях и подразумевавшего, что сословные различия могут и не иметь значения[113].
Из-за частичных неурожаев 1897, 1898 и 1901 гг. аграрный вопрос оставался в числе главных тем общественных дискуссий, и многие деятели неустанно требовали, чтобы правительство сделало для сельского хозяйства столько же, сколько им было сделано для промышленности в прошедшее десятилетие. В начале 1902 г. крестьянские волнения в черноземных губерниях превратили аграрный вопрос из социально-экономической проблемы со скрытым политическим подтекстом в неотложное дело очевидной государственной важности. Витте доказывал, что активное инвестирование в промышленность будет способствовать обогащению всего населения России, но этот аргумент, видимо, потерял свою притягательность, когда в 1900 г. начался промышленный спад. Столкнувшись с объединенной оппозицией либеральных земских деятелей и представителей свободных профессий из крупных и средних городов, Витте стал убеждать правительство «кооптировать» эту оппозицию в число участников дискуссии и возглавить борьбу за реформы. Помимо всего прочего, это означало реформирование деревенского жизненного уклада, и Витте начал доказывать, что аграрный кризис обусловлен несоответствием между охватившими страну экономическими переменами и архаичной структурой законодательства. Чтобы подчеркнуть эти выводы и стимулировать дискуссию, он организовал Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, начавшее свою работу в феврале 1902 г. Состав центрального Совещания в Петербурге был усилен единомышленниками Витте, а местные комитеты представили на его рассмотрение массу отчетов и докладов по специальным вопросам, которые столичные организаторы могли сортировать по степени единомыслия с собственными убеждениями и цитировать в любых выгодных для себя комбинациях. Все это в результате снабдило Витте, его подчиненных и союзников всеми возможностями для поддержки намеченных ими мер[114].
Снова сотрудники Министерства финансов использовали проблемы кредита и кооперативов как рычаг для решения гораздо более крупных вопросов социального регулирования. Как только Особое совещание начало свою работу, министерство инспирировало весьма широкую и беспрецедентную дискуссию о кооперативах на страницах своего официального еженедельника «Вестник финансов». Начав в середине 1902 г. с «Записки» о мелком кредите, министерство не переставало категорически утверждать, что кооперативы и кредитные операции в целом неразрывно связаны с законодательством по крестьянскому сословию[115]. «Записка» начиналась перечислением факторов, которые затрудняли работу кредитных учреждений в русской деревне, — независимо от того, был это сословный банк или касса, кредитное товарищество или ссудо-сберегательное товарищество. Главной проблемой было отсутствие залога недвижимости в качестве финансового обеспечения ссуд, и авторы недвусмысленно утверждали, что эта почти безнадежная ситуация не изменится, пока возделываемые каждым хозяйством земли находятся в общинной собственности, а большинство крестьянского имущества неотчуждаемо по закону. Идея о том, что крестьяне кредитоспособны лишь в смысле «общего экономического потенциала заемщика» — ссылка на трудовой принцип, — была весьма поучительна в моральном аспекте, но, с точки зрения авторов статьи, ничто не могло заменить залога частной собственности в качестве надежной гарантии возврата ссуды. Более того, если в существовавших условиях крестьянская семья и получала кредит, она не могла им с уверенностью распоряжаться, поскольку земля не находилась в ее собственности, а в ряде губерний к тому же подвергалась нередким переделам. «Посему всякие вообще правовые и бытовые условия, не благоприятствующие развитию трудовой энергии и предприимчивости населения, тем самым ухудшают и условия для широкого развития личного кредита… Нетрудно убедиться, что этот правопорядок представляет в совокупности весьма неблагоприятную почву для успешного развития мелкого кредита. Своеобразный склад имущественных и общественных отношений в крестьянском быту чрезвычайно сужает возможность содействия кредитом хозяйственному преуспеянию крестьянского населения»[116].
Таковы были смелые аргументы в пользу крайней необходимости немедленной и фундаментальной реформы правового статуса крестьянства. Но авторы признавали, что, даже если различные органы правительственного аппарата согласятся отменить общинное землевладение и разрешат залог крестьянского движимого и недвижимого имущества — насчет чего у многих были немалые сомнения, — все равно потребуются годы, прежде чем будут выработаны необходимые законы и практические меры для достижения реальных изменений в жизни деревни. Кроме того, сами авторы «Записки» намекали на то, что быстрое осуществление данных мер будет социально дестабилизирующим фактором, так как с моральной точки зрения неприемлемо сразу подвергать ничего не подозревающих крестьян всем превратностям кредитного рынка. В то же время кредит являлся вопросом безотлагательной «государственной важности», напрямую связанным с уровнем производительности, бюджетными доходами, торговым балансом и социальной стабильностью; исходя из данных положений, он и должен был стать широко доступен, несмотря на отсутствие законодательных предпосылок для этого.
От вопроса о собственности авторы «Записки» перешли к проблеме компетентного управления кредитными учреждениями. Обе проблемы были взаимосвязаны, ибо тот аргумент, что крестьяне не готовы воспользоваться всеми правами частного собственника, был лишь частью большой и колоритной картины крестьянской отсталости, мастерски явленной на последующих страницах «Записки». Поскольку в прошлом провал кооперативов произошел исключительно вследствие плохого ведения дел, авторы свели необходимый материал в несколько таблиц, которые якобы убедительно демонстрировали, что крестьянское «неумение вести дело» было в большинстве случаев причиной провалов. Предоставить кооперативным учреждениям самостоятельно управлять своими делами посредством их собственных механизмов, исходя из принципов самопомощи и самодеятельности, вряд ли было решением проблемы, так как в распоряжении кооперативов, в силу самого их состава, имелись только плохо подготовленные люди (другими словами, потому, что члены эти были крестьянами). Сословные сельские банки и кассы законсервировали проблему, отстранив от кредитования и управления посторонних и узаконив крестьянскую изоляцию, тогда как кредитные товарищества бьши всесословными учреждениями, над которыми допускался надзор лишь Государственного банка.
Решение данных проблем — как невозможности залога недвижимости, так и крестьянской «некомпетентности» — отыскивалось в непосредственном, личном и профессиональном надзоре и принуждении со стороны агентов центральной и местной администрации. В особенности авторы упирали на двухзвенную систему, которая обеспечит более-менее постоянный «внешний надзор», и это предложение легло в основу Положения об учреждениях мелкого кредита 1904 г.
Во главе новой административной иерархии предполагалось поместить вновь учрежденное Управление по делам мелкого кредита, образованное под эгидой Государственного банка с оборотным фондом в 10 млн. руб. и большим штатом специальных «инструкторов-инспекторов». В качестве инструкторов они должны были выискивать местных жителей, способных управлять кооперативами, постоянно направлять их деятельность и гарантировать, что те действительно понимают цель и смысл кредитования. В качестве инспекторов эти служащие должны были исследовать местные условия с целью выяснения степени пригодности крестьян данной местности для участия в деятельности кооперативного товарищества, а также объема необходимого кредита; впоследствии им предстояло по необходимости снабжать товарищество дополнительными краткосрочными ссудами, ревизовать конторские книги и гарантировать Государственному банку возвращение ссуд.
Инспекторы также имели право присутствовать на общих собраниях членов кооператива, чтобы наблюдать за соблюдением всех необходимых законных процедур, а также могли удалять уже утвержденных членов правлений из его состава, приостанавливать все операции и аннулировать устав любого кредитного кооператива.
Вторым звеном новой системы управления должны были стать земства. В соответствии с пока сохранявшимся доверием правительства к «обществу» — местные комитеты, созванные Особым совещанием, являлись все же некоторой его частью — предлагалось повсеместно открывать «земские кассы мелкого кредита» на губернском и уездном уровнях. Земства должны были получить равные с Государственным банком права в расследовании кредитных операций и надзоре за кооперативами, а также могли полностью задействовать для этого весь имеющийся персонал, знакомый с местными условиями, то есть агрономов, статистиков, страховых агентов и т. п.
Тем актуальнее становился вопрос о функционировании третьего связующего звена — правления кооператива, которое, как утверждали авторы «Записки», обязательно должно будет пасть жертвой плохого руководства или корысти грамотного и богатого меньшинства деревни. Решение данной проблемы было уже заложено в те обширные права и полномочия, которые получали контролеры Государственного банка при вмешательстве в дела деревни: закон лишал правления большинства их прерогатив и в то же время побуждал сельских учителей, других местных работников-профессионалов и даже местных священников присматривать за кооперативами, ограничивать влияние «нежелательных» членов и тем самым компенсировать крестьянскую «некомпетентность». Новая процедура открытия и функционирования кредитных кооперативов оставляла минимум свободы действий для членов избранных ими правлений: правительство рассылало заблаговременно заготовленный шаблон устава, от которого правление не имело права отступить; так же распространялись и отпечатанные бланки протоколов общих собраний, которых кооперативы должны были придерживаться. Членам правления или кооператива нужно было только вписать свои имена и название деревни в типовой бланк, а затем подписать протокол. Правила также оговаривали размеры и условия предоставления ссуд отдельным членам кооператива, процентные ставки и права на участие в товариществе.
Министерство внутренних дел поместило свой ответ на эти предложения в следующем номере «Вестника финансов»; некоторые его положения были диаметрально противоположны проектам Министерства финансов[117]. Эта статья уделяла мало внимания кооперативам, которые объявлялись слишком сложными для крестьян учреждениями. Основное внимание было нацелено на сословные сельские банки и вспомогательные кассы: по мнению авторов, они были понятнее, являлись «исторически сложившимися», основываясь на давно существующих учреждениях крестьянского самоуправления, и наиболее соответствовали тем районам империи, где преобладал патриархальный, традиционный, преимущественно сельскохозяйственный «жизненный уклад». Внешняя власть в деревне по-прежнему должна была быть представлена земским начальником. Авторы статьи настойчиво утверждали, что проблема с земскими начальниками заключалась не в том, что те были наделены слишком большими властными полномочиями (как утверждали многие критики такого способа местного управления), а в том, что они не могли эффективно работать из-за массы ограничений своей власти.
Однако оба министерства сходились на том, что никакое учреждение или властный орган никоим образом не должны были возлагать ответственность на самих крестьян — вся она должна перейти на ту или иную некрестьянскую инстанцию. Основное различие между двумя точками зрения здесь состояло в истолковании природы той власти, которая будет надзирать за новыми учреждениями. Министерство финансов предложило, чтобы инспекторы и земские служащие, прямо вовлеченные в дела товариществ, обеспечивали соответствующее обучение кооператоров наряду с благожелательным руководством. В то же время Министерство внутренних дел стремилось к тому, чтобы каждый новый закон обращал земского начальника в воплощение власти на местах — власти чистой и ничем не стесненной, способной по необходимости вступиться за своих подопечных, стоящей над крестьянскими учреждениями, но не участвующей непосредственно в их работе. Если легитимный статус инспектора или земского агента базировался на его образовании, воспитании и компетентности, то законность статуса земского начальника вытекала непосредственно из идеологии самодержавной власти в виде персонифицированного и благодетельного правления. Степень вовлеченности в дела деревни каждой из форм власти была также различна — Министерство финансов предлагало довольно интенсивное участие некрестьян в кооперативах. Ни одна из двух рассматриваемых публикаций не выступала против права правительства непосредственно вмешиваться в дела крестьянских учреждений, но МВД предполагало, что земский начальник будет периодически вмешиваться в отдельные крестьянские дела, что для сотрудников Министерства финансов автоматически означало «неограниченный произвол». Профессионалы же, статус которых подтверждался их образованностью и компетентностью, по идее, должны были бы сами стремиться более непосредственно и систематически входить во внутренние дела кооперативов.
Что касается права собственности и принципа всесословности, то оба министерства были здесь во многом согласны. Относительно залога недвижимости Министерство внутренних дел объявило, что вряд ли кто-то может настаивать на отмене существующего закона о неотчуждаемости крестьянского имущества, так как конфискация земельных наделов и инвентаря в случае банкротства оставит слишком много хозяйств без средств к существованию. При этом указывалось, что у большинства крестьян не хватало излишков имущества или урожая, которые можно было использовать в качестве залога, потому хозяйства и предлагали свой труд в качестве обеспечения. Иными словами, Министерство внутренних дел одобряло «трудовой принцип», рекомендованный Министерством финансов в 1895 г. Что касается принципа всесословности, то Министерство внутренних дел — давний поборник жесткой сословной обособленности — предполагало, что существующие законы о сословных сельских банках должны быть изменены: предлагалось разрешить сельскому сходу выбирать в состав правлений мелких кредитных учреждений всех лиц вне зависимости от их сословной принадлежности, размера землевладения или работы в администрации или земстве, но при условии их проживания в данном районе. Что касается квалифицированных управляющих, сословная принадлежность не должна была играть определяющей роли при подборе кадров.
Особое совещание обсуждало обе данные статьи в мае 1902 г. В конце концов из споров родилось Положение об учреждениях мелкого кредита 1904 г.[118] Сразу было видно, что закон представляет собой соглашение между обоими министерствами — он поддерживал и кооперативы, и сословные банки. Однако сами кооперативы, по определению их сторонников в правительстве, считались прогрессивными учреждениями, призванными привлекать к себе представителей всех сословий. Эти кооперативы воплощали в себе принципы, коренящиеся в устойчивых представлениях о крестьянской обособленности. Финансовая бюрократия заявляла желательность того, чтобы крестьяне владели частной собственностью; однако она признавала, что это не так и не будет так в обозримом будущем. Чиновники предпочитали вариант, при котором крестьяне имели бы достаточно имущества, чтобы рискнуть некоторой его частью для получения институционального кредита (institutional credit). Однако лишь немногие из них были готовы позволить земледельцам рисковать даже той малостью, которой те уже владели. Ни разу в правительственных дискуссиях не было упомянуто, что крестьяне достаточно компетентны, чтобы самим заниматься своими делами в кооперативах. Поэтому правительство было готово лишь предложить кооперативный кредит на основе личного доверия каждого члена к кооперативу и круговой поруки всех кооператоров по отношению к правительству. Единственной мерой для обеспечения правильной работы данных механизмов являлось личное вмешательство профессионалов, нанятых местными и центральными властями, а земский начальник наконец был полностью отлучен от участия в кооперативных делах.
Историки кооперативного движения настойчиво утверждали несомненную важность того факта, что правительство наконец официально нашло деньги для краткосрочного сельскохозяйственного кредитования и что крестьяне теперь получили доступ к большим средствам, чем до обнародования данного закона[119]. Но деньги — это еще не все, а принцип, лежащий в основе новой системы мелкого кредита, гласил, что само крестьянство не способно управлять собою. Крестьяне снабжались инструкциями и советами, находились под наблюдением и подвергались принуждению со стороны агентов местной и центральной администрации, которые отчитывались перед губернскими комитетами по мелкому кредиту. Сотрудники Министерства финансов очень старались подчеркнуть, что инспектор обязан стать также и инструктором, и благодетельным педагогом, а кооперативы должны быть «самостоятельными» выразителями «самодеятельности». Но, лишая данные учреждения их прерогатив, заблаговременно и жестко устанавливая пределы их функционирования и подчиняя их персональному надзору со стороны внешних агентов, финансовая бюрократия тем самым подвела институциональный базис под ту установку, что русский крестьянин не готов действовать самостоятельно в тех учреждениях, которые требуют «гражданской зрелости». Так возникло понятие «крестьянской самодеятельности», установленной и управляемой государством, так зародился парадокс, который будет характеризовать массовое кооперативное движение еще более десятилетия. Подобным же образом проявились и последствия введения в жизнь понятия «трудового принципа»: крестьяне не считались лишь работниками, но по-прежнему имели право работать и только работать, тогда как другие присваивали себе права на их интеллектуальную и управленческую деятельность.