В 1933 году Швейцария, а точнее ее германоязычная часть, казалась очевидным местом назначения для немецких эмигрантов, учитывая многочисленные культурные сходства, а также преференции, которыми пользовались немецкие граждане благодаря соглашению о торговле и проживании между двумя странами. В первый год нацистского правления в Швейцарию въехало около 10 000 беженцев из Германии. Только через железнодорожный вокзал Базеля в период с марта по май прошел 7631 еврейский беженец. Для большинства из них Швейцария в тот момент не была предпочтительным местом жительства, и лишь немногие задерживались здесь на длительный срок. К концу 1933 года на территории Швейцарии оставалось не более 2500 беженцев; остальные либо уехали в другой пункт назначения, либо вернулись в Германию, надеясь, что правление Гитлера будет недолгим, или ожидая, что ситуация улучшится, как только нацисты укрепят свою власть. По имеющимся данным, 90 % евреев, искавших убежища от насилия и отсутствия безопасности, сопровождавших бойкот нацистов 1 апреля 1933 года, вернулись в свои дома в Германии через несколько дней или недель, а остальные 10 % отправились дальше, в основном во Францию.

Поначалу эти эмигранты не сталкивались с серьезными препятствиями при пересечении границы, если у них были немецкие документы и достаточно денег, чтобы оплатить проживание. Немцам действительно были рады, до тех пор, пока они притворялись гостями и облегчали существование бедствующей туристической индустрии Швейцарии. В межвоенный период швейцарское правительство постепенно отменило иммиграционные ограничения, существовавшие со времен Первой мировой войны, и возобновило двусторонние соглашения с соседними странами. Однако такое гостеприимство быстро улетучивалось, когда гости выражали желание остаться и заявляли, что не хотят и не могут вернуться в свою страну. В кругу изгнанных немцев Швейцария, таким образом, имела негативный имидж. Осенью 1933 года один богатый немецкий издатель сделал вывод: «Иногда кажется, что Швейцария, страна, которую хвалят за гостеприимство, создает больше трудностей даже в отношении краткосрочного вида на жительство, чем любое другое европейское государство». Руководство для эмигрантов, вышедшее в 1935 году, предупреждало, что в Швейцарии «запрет на трудоустройство иностранцев соблюдается очень строго».

Несмотря на приверженность свободной торговле и (относительно) свободному перемещению людей, в ответ на политические и экономические проблемы 1930-х годов швейцарские власти возвели препятствия для иммиграции. Растущая безработица способствовала развитию экономического протекционизма и усилила призывы к ужесточению пограничного контроля. Таким образом, бедным и ищущим работу иностранцам становилось все труднее въехать в страну на законных основаниях. В то же время власти усилили меры против широкого круга так называемых нежелательных иностранцев. К ним относились традиционно нежелательные группы, такие как бродячие рабочие и нищие, цыгане и синти, жители Восточной Европы еврейского и нееврейского происхождения. Однако все чаще к ним присоединялась новая категория «нежелательных лиц»: разнообразная и быстро множащаяся группа лиц без гражданства, несчастные жертвы гражданских войн и политически мотивированных актов экспатриации. В некоторых странах к апатридам относились просто терпимо, но в целом они не имели возможности урегулировать свой статус проживания, где бы ни пытались остаться. Не имея правительства, которое могло бы их защитить, они были лишены самых основных прав. По мере ухудшения экономической ситуации большинство стран стремилось избавиться от этих групп иностранцев. Для полиции стало обычной практикой высылать их тайно, часто ночью и в нарушение международного права. Для лиц без гражданства такая практика превращалась в скитания из одной страны в другую, прерываемую лишь на время пребывания в заключении, прежде чем их снова депортируют. Не совершив ни одного правонарушения, кроме отсутствия гражданства, они по собственной вине становились «преступниками», и сотрудники правоохранительных органов обращались с ними соответственно.

После первой волны эмиграции из Германии в 1933 году нацистский режим начал лишать беженцев гражданства или отказывать им в продлении паспортов. Сам факт того, что они уже не могли вернуться на родину, делал их подозрительными в глазах швейцарских иммиграционных чиновников. Таким образом, жалобы лиц без гражданства вскоре стали уделом многих беженцев из Третьего рейха. Подобная практика способствовала стиранию различий между беженцами и разными категориями нежелательных иностранцев, что отразилось в источниках в виде использования все более уничижительных формулировок при обращении к этим группам: в середине 1930-х годов пограничники и кантональные полицейские отчеты без разбора обозначали нелегальных иммигрантов и беженцев эпитетами «нежелательные элементы», «разбойники» и «подозрительные личности».

Растущая враждебность к иностранцам появилась еще в начале 1900-х годов. В то время ксенофобские высказывания стали символом дискомфорта элиты по поводу модернизации, что указывало на более глубокое культурное недомогание и легко трансформировалось в широко распространенную одержимость национальной идентичностью. Вновь образованное понятие Überfremdung (буквально его можно перевести как «сверхиностранизация». – Примеч. ред.), означающее засилье иностранцами, стало катализатором изменения отношения к иммигрантам незадолго до Первой мировой войны. Эти рассуждения проложили путь к комплексной миграционной политике Швейцарии, чему способствовали чрезвычайные нормы в законодательстве и концентрация власти во время Первой мировой войны. Социальные волнения в послевоенный период дали правящему классу дополнительное оправдание для сохранения чрезвычайных полномочий вплоть до 1920-х годов. На протяжении всего межвоенного периода швейцарскую элиту преследовал кошмар большевистского захвата, организованного из-за рубежа. При этом она в упор не видела политическую опасность, надвигающуюся справа. Эти обстоятельства способствовали созданию нового мощного бюрократического института – Федеральной полиции по делам иностранцев. В последующие годы это новое ведомство нашло широкие возможности для расширения своей компетенции, умело играя на страхах людей перед экономической конкуренцией и проникновением в швейцарскую культуру иностранных обычаев и привычек.

На протяжении более чем трех десятилетий Федеральная полиция по делам иностранцев была тесно связана со своим начальником Генрихом Ротмундом, который начал карьеру в 1917 году как молодой энергичный человек, движимый верой в особую миссию: спасение Швейцарии от иностранного «перенаселения». Ротмунд стал архитектором межвоенной миграционной политики и оказывал значительное влияние на принятие решений правительством на протяжении всей нацистской эпохи. Известный ксенофобскими настроениями и внушавший страх своим деспотичным поведением, он часто выступал в роли номинального руководителя, а иногда и козла отпущения. Однако в действительности Ротмунд мог рассчитывать на высокомотивированную бюрократию и поддержку начальства, которое полностью разделяло его взгляды. Например, они утверждали, что беженцы – это не люди, нуждающиеся в особой защите, а просто «нежелательные» иностранцы, присутствие которых несет культурные, социальные и политические риски для Швейцарии.

Таким образом, федеральные власти с тревогой отреагировали на массовое бегство из Германии. В начале 1933 года они объявили, что Швейцария будет разрешать беженцам только временное проживание, давая им время подготовиться к трансмиграции и переселению в другую страну назначения. Федеральный декрет от 31 марта 1933 года определил новые правила обращения с различными категориями беженцев из Германии. Федеральное правительство приняло двойную стратегию, основанную на различии между «политическими беженцами», которые имели право на убежище, и «эмигрантами» – новой категорией, созданной для охвата всех тех, кто больше не мог считаться обычными гражданами Германии, но в то же время не имел права на политическое убежище в соответствии с преобладающей интерпретацией правил. Два отдельных ведомства применяли различные бюрократические механизмы для работы с этими двумя группами. С одной стороны, право предоставлять убежище политическим беженцам принадлежало Федеральной прокуратуре. Это было то же самое ведомство, которое также осуществляло наблюдение за политически подозрительными лицами, как гражданами Швейцарии, так и иностранцами, и отдавало распоряжения о высылке иностранцев, представлявших угрозу безопасности. В 1930-е годы это были в основном коммунисты и другие левые, обвиненные в подрывной деятельности. Как юридический термин, «политический беженец» был создан по образцу либерального опыта XIX века. Соответственно, идеальный тип, лежащий в основе его определения, – это человек, которому угрожает преследование и уголовное наказание в его родном государстве из-за его или ее политической деятельности. Термин также подразумевал, что просители убежища должны одобрять политический порядок и доминирующую систему ценностей Швейцарии. В XIX веке такое соответствие было почти само собой разумеющимся, поскольку большинство беженцев спасались от автократии и монархизма и с энтузиазмом приняли либеральную демократию Швейцарии. Но к 1930-м годам это уже было не так, поскольку к тому времени политическими беженцами становились в основном люди, подвергавшиеся преследованиям за свои левые убеждения. Многие из них, оказавшись в безопасности, возобновили антифашистскую борьбу, присоединились к подпольным организациям и участвовали в нелегальной деятельности, например переправляли подпольную литературу и беженцев через границу в нацистскую Германию и обратно. На протяжении 1930-х годов немецкие дипломаты жаловались, что швейцарцы потворствуют и поддерживают деятельность, враждебную новому режиму. Опасаясь дипломатических осложнений, швейцарское правительство запретило беженцам любую политическую деятельность и в целом не приветствовало присутствие антифашистов в изгнании. В итоге лишь в период с 1933 по 1945 год очень немногие беженцы получили право на политическое убежище – не более 650 человек. Однако неизвестное число коммунистов и социалистов никогда не пытались легализоваться и жили в подполье благодаря поддержке швейцарских товарищей и сетей солидарности.

Согласно указу от 31 марта 1933 года, беженцы, спасающиеся от расовых преследований, лишались права на политическое убежище. Это положение не менялось до июля 1944 года, когда федеральное правительство признало, что все евреи находятся в смертельной опасности. Однако и до этой даты дискриминационная категоризация еврейских беженцев периодически вызывала внутренние разногласия. Различные правительственные ведомства считали такое отношение к евреям по сравнению с политическими беженцами неоправданным перед лицом немецких реалий. Тем не менее в конечном итоге узкое определение политического беженца всегда брало верх. Как следствие, евреи рассматривались как «эмигранты» или транзитные беженцы и имели право только на получение так называемого разрешения на терпимость – документа, действительного максимум шесть месяцев и продлеваемого только при особых обстоятельствах. Эмигранты подвергались такому же обращению, как и любые другие иностранцы, возвращение которых не гарантировалось, а их прошения о предоставлении убежища должны были утверждаться Федеральной полицией по делам иностранцев – ведомством, основной целью которого было предотвращение «наводнения Швейцарии иностранцами» и процедуры которого не были выстроены таким образом, чтобы признать особую уязвимость евреев или других беженцев, которые не могли представить доказательства политических преследований в нацистской Германии. Не были готовы чиновники и к работе с категорией иностранцев, нуждающихся в особой защите. Антисемитские настроения, присущие Швейцарии с самого начала ее существования, когда она была озабочена проблемой иностранного проникновения, еще больше уменьшали шансы еврейских беженцев найти понимание их сложного положения. В отличие от нацистского расизма, швейцарский антисемитизм не имел биологических оснований, а опирался на укоренившиеся религиозные и культурные предрассудки. Местные антисемиты отрицали, что евреи, особенно восточноевропейского происхождения, обладают способностью и желанием ассимилироваться в швейцарском обществе. В межвоенный период еврейские иммигранты были главной мишенью различных политических усилий, направленных на то, чтобы держать иностранцев на расстоянии. В то же время они были объектами политики, которая боролась с внутренним антисемитизмом, применяя антиеврейские меры. Ее парадоксальное обоснование проистекало из убеждения Ротмунда, что «иудаизация» Швейцарии (по его мнению, чрезмерное еврейское присутствие и влияние) вызовет антисемитизм среди самих швейцарцев. Однако в эти годы численность еврейского населения никогда не превышала 0,5 % от общего числа жителей Швейцарии.

Прибытие первой волны беженцев из Германии также совпало с введением в действие в 1934 году федерального закона Швейцарии об иностранцах (Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, Закон о пребывании и поселении иностранцев). Этот закон, принятый тремя годами ранее и известный под аббревиатурой ANAG, узаконил концентрацию организационных компетенций, которые до этого момента не имели надлежащей правовой основы. В то же время он устранил лазейки, позволявшие ранее делать многочисленные кантональные исключения в вопросах иммиграции, и в целом ужесточил контроль федеральных властей над иностранцами, в том числе беженцами и эмигрантами. Положения ANAG касались всех вопросов, связанных с временным или постоянным проживанием иностранцев, включая разрешение на работу и предпринимательскую деятельность. Что касается беженцев, то закон укрепил краеугольные камни швейцарской политики предоставления убежища, особенно принцип, согласно которому людей принимают только на том основании, что они находятся в стране транзитом. Поэтому главная цель властей – не дать просителям убежища осесть и погрузиться в швейцарское общество. Федеральное законодательство, например, запрещало эмигрантам и беженцам приобретать недвижимость. Оно также запрещало им открывать собственные предприятия или устраиваться на работу. Власти допускали исключения только на очень жестких условиях и после консультаций с профессиональными организациями. Организации, мнением которых обычно никто не интересовался, вдруг стали претендовать на значительное влияние на принятие официальных решений, как это видно на примере Швейцарской ассоциации писателей. Изгнанные журналисты и авторы после запрета в нацистской Германии часто стремились опубликовать свои тексты в швейцарских журналах и газетах. Для этого им требовалось предварительное разрешение, которое зависело от мнения профессиональной ассоциации. Стремясь защитить интересы отечественных авторов, Швейцарская ассоциация писателей придерживалась ограничительных рекомендаций и не раз осуждала беженцев, которые пытались обойти запрет, используя псевдонимы.

Беженцы в большей степени, чем другие иностранцы, подвергались жесткому давлению в плане соответствия. Работа без разрешения, участие в политической деятельности или помощь другим беженцам в незаконном пересечении границы могли привести к аннулированию вида на жительство. В довоенное время высылки были частым явлением, и основания, на которых они осуществлялись, часто были пустяковыми. Протекционизм на рынке труда также приводил к тому, что беженцы попадали в зависимость от агентств помощи. Федеральное правительство отказывало в финансовой помощи на содержание беженцев, если она расходовалась не на их трансмиграцию, а иностранцы, обращавшиеся за государственной помощью, рисковали быть высланными. Чтобы избавить просителей убежища от подобных мер, агентства помощи брали на себя финансовую ответственность за поддержку беженцев. Уже в 1933 году власти возложили эту обязанность на крошечную еврейскую общину Швейцарии, а затем и на другие ассоциации. Вскоре расходы превысили возможности большинства агентств помощи. В ответ на хронический финансовый кризис федеральные власти ввели в 1941 году «налог солидарности» – весьма проблематичный налог на имущество состоятельных беженцев в пользу организаций беженцев.

Евреи Швейцарии оказались в особенно трудном положении: на их плечи легло тяжелое финансовое и моральное бремя. Будучи крошечным меньшинством, стремящимся к респектабельности, они не могли противостоять официальным требованиям, но по мере того как число прибывающих в Швейцарию обнищавших беженцев росло, а возможности перевода активов из нацистской Германии стремительно сокращались, лидеры общины оказались перед серьезной дилеммой: либеральная и открытая политика предоставления убежища для спасения немецких евреев рано или поздно приводила к финансовому краху, а объявление о ее несостоятельности неизбежно давало властям повод отправить еврейских беженцев обратно в нацистскую Германию. Перед лицом непримиримости официальных властей оставалось только одно решение – задействовать гораздо более крупные фонды международных организаций по оказанию помощи. С 1939 года американский «Джойнт» предложил еврейской общине Швейцарии свою помощь, и в последующие годы она предоставляла 50 и более процентов средств, необходимых для поддержки еврейских беженцев в Швейцарии. Однако шаг за шагом еврейская община Швейцарии, как и другие организации по оказанию помощи, была вынуждена вступать в непростые отношения с властями, которые предполагали соблюдение ограничительных принципов федеральной политики предоставления убежища. Напрасно они надеялись, что такое согласие в конечном итоге приведет к большей благосклонности официальных властей к их делу.