Конечно, в ситуации только что совершенного (осенью 1993-го года) государственного переворота, закончившегося расстрелом Парламента, этот Совет Федерации не мог радикально повлиять на режим власти в стране, не всегда был способен противостоять совершавшемуся произволу, но, в то же время, юридической санкции на него категорически не давал, несмотря на самое жесткое давление.

Да, Президент Ельцин имел реальную возможность полтора года незаконно держать некоего гражданина Ильюшенко на несуществующей с правовой точки зрения должности "исполняющего обязанности" Генерального прокурора, но юридически на должность Генерального прокурора, несмотря на длительное и разнообразное выкручивание сенаторам рук, Ильюшенко Советом Федерации назначен так и не был*. И за санкцией на войну в Чечне (за согласием СФ на введение чрезвычайного или военного положения)** Ельцин в 1994-95 гг. в Совет Федерации обратиться так и не решился - понимал, что его ждет в этом случае...

* По Конституции Генеральный прокурор назначается не Президентом, а Советом Федерации (статья 102 пункт 1 подпункт "з"), хотя и по представлению Президента (статья 83 пункт "е"). Никакого "исполняющего обязанности" генерального прокурора ни Конституция, ни федеральные законы, разумеется, не предусматривают- так же, как и право Президента вообще напрямую назначать кого-либо из руководителей прокуратуры.

** По Конституции Совет Федерации утверждает указы Президента о введении чрезвычайного или военного положения (статья 102 пункт 1 подпункты "б" и "в"). Соответственно, не желая обращаться по этому вопросу в Совет Федерации, Ельцин начал военные действия вообще без введения предусмотренных Конституцией специальных режимов чрезвычайного или военного положения.

И в описанных в предыдущей книге ("О бочках меда и ложках дегтя") ситуациях, когда требовалось жестко противостоять произволу исполнительной власти (с пролонгированием льгот на ввоз спиртного и табака, с законом о Центробанке и др.), и в описанной уже в этой книге истории, определяющей судьбу российских природных ресурсов, и по многим другим вопросам тот первый, выборный Совет Федерации занимал кардинально иную позицию, нежели тогдашняя Государственная Дума.

Почему же тот Совет Федерации (1993-1995 гг.), с моей точки зрения, оказался существенно более компетентным и ответственным, нежели Государственная Дума того же периода (1993-1995 гг.)? Ведь не потому же, что там был "я - хороший" (по принципу "всякий кулик" - свое болото хвалит)?

Конечно, я могу ошибаться в каких-то своих оценках (кто более, а кто менее компетентен и ответственен), но, тем не менее, различия в позициях по принципиальным вопросам были очевидны. А потому, мне кажется, многим может быть интересно понять, из чего эти различия могли проистекать.

В значительной степени, думаю, дело было в разных механизмах избрания и размерах округов.

Членов того Совета Федерации избирали исключительно персонально. Каждый округ был значительным по своим масштабам - целый субъект Федерации. Соответственно, основными кандидатами были люди, хорошо известные в своих регионах. В каждом регионе обычно есть несколько более или менее ярких лидеров, причем часто - с противоположными политическими взглядами, имеющие каждый значительную поддержку. Избрать же от каждого региона надо было не одного, а сразу двоих, причем округа по выборам в Совет Федерации были двухмандатные. Это означает, что каждый гражданин мог не выбирать между двумя наиболее уважаемыми им кандидатами, а голосовать сразу за обоих. Побеждали первые двое, набравшие наибольшее число голосов в свою поддержку. И очень часто это оказывались люди с противоположной политической ориентацией.

Существенно и то, что выборы вообще были назначены для большинства неожиданно - после переворота осенью 1993 года*. А выборы в Совет Федерации были назначены еще позже - уже в ходе кампании по выборам в Думу. Соответственно, времени на дорогостоящие избирательные кампании, изготавливающие "героев" с нуля из послушных закулисным игрокам болванчиков и одновременно по-черному разрушающие репутации реальных лидеров, как это практикуется сейчас, тогда просто не было.

* 3-4 октября 1993 года танки стреляли по зданию Верховного Совета, а уже 12 декабря состоялось голосование по выборам в новый Парламент и референдум по новой Конституции...

Разумеется, и в той системе формирования Совета Федерации были свои дефекты. Причем именно дефекты системы, а не ее плюсы, сохранены и поныне. Так, в Совете Федерации на равных заседают два представителя от десятимиллионной Москвы и два представителя от какого-нибудь национального округа с численностью населения в двадцать-тридцать тысяч человек... Если бы Совет Федерации был палатой, решающей именно вопросы защиты национальных меньшинств, языка и культуры - это было бы еще понятно. Но Совет Федерации, кроме почти полного набора вопросов, рассматриваемых Государственной Думой, решает еще и вопросы войны и мира, введения чрезвычайного положения, формирования всех высших судов и назначения Генерального прокурора... Поэтому здесь представительство на равных десяти миллионов и двадцати-тридцати тысяч - это, конечно, абсурд.

Тем не менее, большинство депутатов того первого Совета Федерации - это были явные на тот момент публичные лидеры регионального уровня, как правило, имевшие за спиной серьезный опыт работы на высоких должностях, причем представлявшие различные политические направления и силы и набравшие значительное количество голосов избирателей.

Выборы в Государственную Думу проходили иначе. Осенью 1993 года (после переворота) Ельцин неожиданно для большинства сделал царский подарок политическим партиям - пожаловал им своим указом половину мест в Думе (расчет был на то, что после разгрома оппозиции успех гарантирован "партии власти" - тогда это был "Выбор России"). И если до того партийное строительство было уделом любителей, почти не имеющим отношения к реальной политике, то теперь зарегистрированные политические партии (реальные и фиктивные) в любом случае должны были поделить между собой половину мест в нижней палате Парламента. Соответственно, списки многих избирательных объединений составлялись в спешке, с учетом компромиссов с карликовыми (но официально зарегистрированными) партиями, дававшими своими документами о регистрации зеленый свет участию в предвыборной гонке. Кроме того, для партийных избирательных кампаний потребовались уже крупные деньги, а значит- и закулисные спонсоры. Из чего следовали, скажем мягко, весьма вероятные закулисные обязательства, отнюдь не всегда совпадающие и с сиюминутными интересами большинства граждан, и, тем более, с долгосрочными интересами общества и государства...

Вторая половина мест в Думе замещалась по обычным одномандатным округам, но существенно меньшего размера. И так же, как и в Совет Федерации, не было какого-либо обязательного минимума голосов, который должен набрать победитель. На выборах в Совет Федерации отсутствие этого минимального порога никак не сказалось - в силу соревнования реальных региональных лидеров и двухмандатной системы. На выборах же в Думу во многих округах соревновалось большое (как правило, значительно большее, нежели в более крупных округах по выборам в Совет Федерации) количество кандидатов, зачастую практически равно неизвестных избирателям. В результате в Думу прошло значительное количество депутатов случайных - набравших всего десять-пятнадцать, а в ряде случаев даже и меньше десяти процентов голосов...

Существенным также могло быть и то, что среди членов того Совета Федерации было много руководителей регионов, которые, в какой-то степени независимо даже от своих иных личных качеств и политических взглядов, ощущали на плечах груз ответственности за свои регионы. Ежедневно сталкиваясь с проблемами обычных людей, они более остро чувствовали происходящее и реально, практически оценивали последствия любых предложений и действий.

Разумеется, сказанное выше - лишь попытка объяснить причины регулярного в тот период существенного расхождения в позициях палат нашего Парламента по ключевым для страны вопросам. Возможно, мое объяснение и не является достаточным. Может быть, сыграли свою роль даже и просто случайности в персональном составе палат Парламента.

В любом случае, сказанное ни в коей мере не бросает тень на значительное число депутатов Думы - высококвалифицированных уже к моменту прихода в Думу или учившихся экономике и праву, буквально, на ходу - равно ответственно относившихся к делу. Включая тех, с кем мне пришлось работать во многих согласительных комиссиях, в том числе и возглавлявшихся мною. И, разумеется, тех, с кем вместе нам удалось поставить заслон небывалой в мире - как я это вижу уже по прошествии времени - авантюре с попыткой лишить Россию оптом одного из важнейших ее достояний - самых больших в мире запасов природных ресурсов.

Часть 5. РОССИЯ НЕ МЕЛОЧИТСЯ

Глава 1.

ВСЕ ОПТОМ И СРАЗУ

("точечный" закон)

КОТ В МЕШКЕ

В соответствии с введенной нами в закон "О соглашениях о разделе продукции" нормой, не позволяющей исполнительной власти переводить на режим СРП все что угодно, а также прямым поручением, содержавшимся в последней статье закона. Правительство должно было до 31 марта 1996 года внести в Государственную Думу законопроект о перечне месторождений, на которые распространяется действие закона о СРП. В установленные сроки это сделано не было - видимо, рассчитывали эту норму как-то обойти. Ведь не случайно одно из первых заявлений, сделанных после избрания в новую Думу ее бывшим председателем И.Рыбкиным, было посвящено необходимости внести изменения в закон "О соглашениях о разделе продукции". Какие изменения этот депутат считал необходимыми - можно себе представить из нескольких описанных выше эпизодов его предыдущей деятельности.

Но постепенно Президенту и Правительству стало ясно, что расклад сил и в новой Думе не позволяет запросто перечеркнуть результат нашей работы. Соответственно, в начале лета 1996 года Правительство все-таки вынуждено было внести в Думу законопроект "О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции".

Как мы и предсказывали, все уверения лоббистов исходного варианта закона о СРП в его "точечном" действии (не более чем на полтора десятка месторождений) - оказались заведомым обманом. Спустя всего полгода после вступления закона в силу Правительство предложило нашему Парламенту утвердить перечень предполагаемых к переводу на режим СРП месторождений и участков недр, состоящий сразу из двухсот пятидесяти (!) объектов.

Самым же замечательным при этом было то, что законопроект о перечне состоял исключительно из названий месторождений и участков недр, то есть из слов, абсолютно ничего не говорящих большинству депутатов. Ни каких-либо паспортов месторождений (с предполагаемыми объемами запасов сырья и т.п.), ни технико-экономических обоснований перевода месторождений на иной режим недропользования, включая данные, подтверждающие нерентабельность недропользования в действующем лицензионном режиме, ни даже материалов аудита частных компаний-недрополь-зователей, уже разрабатывающих месторождения по лицензионной схеме (но, естественно, желающих перейти на более выгодный для них режим СРП - разумеется, без конкурса)... Абсолютный кот в мешке- как такой закон принимать?

И, естественно, опять старая песня: "Закон надо принимать немедленно, каждый день задержки - ущерб стране!... Да в чем тут разбираться? Некогда разбираться: инвесторы окончательно теряют терпение... Депутаты ничего не понимают, но тормозят приток в страну иностранных инвестиций..."

И здесь надо отдать должное Государственной Думе созыва 1995-1999 гг.: как минимум, в начальный период своей деятельности, несмотря на все разнообразное давление, она не шла в подобных вопросах на поводу у исполнительной власти. И вместо того, чтобы, как это предлагали лоббисты интересов транснациональных компаний, немедленно принять закон в первом чтении, а разбираться уже на уровне поправок, Государственная Дума 18 июля 1996 года большинством голосов приняла решение направить законопроект "О перечне участков недр..." на экспертизу в Счетную палату России*.

* По закону Счетная палата РФ выполняет функции не только контрольные, но и экспертные.

Экспертиза была нами проведена, и по ее результатам в Думу был направлен "Отчет о результатах финансовой экспертизы проекта федерального закона "О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции".

СКРУПУЛЕЗНАЯ РАБОТА

ОТВЕТСТВЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Что же показала экспертиза? Согласия на что исполнительная власть добивалась от Парламента?

Прежде всего, Правительство не смогло представить Счетной палате абсолютное большинство из запрошенных нами материалов, в том числе:

- основания для включения в перечень конкретных участков недр и месторождений;

- технико-экономические обоснования необходимости разработки участков недр и месторождений на условиях раздела продукции;

- расчет максимально допустимого, дополнительного к уровню 1995 года, объема прокачки нефти по действующим трубопроводам и тем, строительство которых запланировано на период до 2005 года: в целом и с разбивкой по трубопроводам;

- финансово-экономическое обоснование законопроекта как роспись доходов и расходов федерального бюджета в условиях:

а) лицензионной схемы (при действующей налоговой системе);

б) соглашений о разделе продукции;

- материалы правительственных экспертиз.

В принципе, одного лишь непредставления Правительством необходимых материалов (неважно, будь то в силу нежелания их представить, или же в виду полного отсутствия таковых) вполне достаточно для того, чтобы дать отрицательное заключение на законопроект. Но мы сочли необходимым дать депутатам информацию, которую все-таки можно получить на основе данных Правительства и иных (кроме официальной правительственной информации) разнообразных источников.