Союзники России по той войне решение продовольственной проблемы переложили на свои колонии: в одной только Британской Индии населения было почти на 100 миллионов больше, чем во всей Российской империи. Индийские крестьяне к 1918 году устроят немало голодных бунтов, но проблемы их недоедания волновали Лондон в последнюю очередь. Германия, главный противник России в той войне, пыталась решать проблему «хлеба» всеобщей рационализацией и тотальным регулированием потребления. Но как ни старался «сумрачный тевтонский гений» на этом поприще, кайзеровская монархия пережила царскую всего на двадцать месяцев. И недоедание сыграло в германской революции совсем не последнюю роль.

Россия же не имела ни колоний, откуда можно было, не опасаясь политических последствий, изъять достаточные запасы продуктов, ни эффективного бюрократического аппарата, который мог бы взять под жёсткий контроль внутреннее производство и распределение продовольствия в условиях войны. Показательно, что само министерство земледелия было учреждено в Российской империи только в октябре 1915 года: до этого вопросы сельского хозяйства не считались достойными отдельного министерства.

И первый в нашей истории министр сельского хозяйства тут же столкнулся с почти полным отсутствием статистических данных: страна не имела ни цифр, ни системы для подсчёта производства и потребления хлеба, мяса и прочих продуктов. Поэтому в разгар мировой войны первой задачей министерства стало проведение сельскохозяйственной переписи. Титаническими усилиями её удалось осуществить к июлю 1916 года и к осени обработать необходимые данные. То, что надо было иметь хотя бы к осени 1914-го, получили на два года позднее.

Наконец наладив систему сбора необходимой информации, можно было приступать к попыткам рационального распределения имеющегося в стране «хлеба». Для этого при царском правительстве учредили «Особое совещание по делам продовольствия».

Но как вспоминал министр земледелия Наумов, начало работы «Особого совещания» оказалось бесплодным. «Члены Государственной думы, представители земств и городов, всевозможных профессиональных союзов (мукомолов, сахарозаводчиков и других), губернаторы, председатели управ, чины министерства земледелия, ведомственные представители разных центральных управлений и прочие и прочие – всё это почти ежедневно заседало до поздних часов, обсуждало, спорило, голосовало, протестовало: некоторые вопросы (например, о твёрдых ценах) вызывали бесконечно долгие и страстные прения… В общем, получалась сложная затяжная обстановка, мало способствовавшая скорейшей выработке плана продовольственного снабжения…»

Любые попытки рационализации «хлебного вопроса» встречали возражения, порой на грани трагического курьёза. Так, первые опыты введения продуктовых карточек в отдельных городах осудили по причине, что они «создают иллюзию голода». Зато разрешили вводить запреты на вывоз продовольствия за пределы отдельных губерний, что только разрушало единый рынок и подхлёстывало спекуляцию.