МИД России выполняет центральную координирующую роль в целях проведения единой внешнеполитической линии. Именно министерство иностранных дел разрабатывает общую стратегию внешней политики Российской Федерации, реализует внешнеполитический курс России и координирует международную деятельность других министерств и ведомств. Оно осуществляет контроль за международными обязательствами, дает разъяснения по вопросам внешней политики, оказывает делегациям и представителям федеральных органов власти и органов субъектов соответствующее политическое, дипломатическое и информационное содействие, а также доводит до государственных органов иностранных государств информацию о международной деятельности государственных органов Российской Федерации.
В свою очередь, МИД – это не просто внешнеполитическое ведомство, объединяющее порядка 13 тысяч служащих, а целая система взаимосвязанных институтов, включающая Центральный аппарат, где трудится около 3,5 тысяч человек, различные российские заграничные учреждения, где служат около 9 тысяч сотрудников, территориальные представительства в субъектах Российской Федерации, в которых работает около 300 дипломатов, а также сеть подведомственных учреждений.
Центральный аппарат МИД России неразрывно ассоциируется с его штаб-квартирой – высоткой на Смоленско-Сенной площади, построенной в стиле «советского ар-деко» – сталинского ампира. Именно здесь заседает министр иностранных дел Российской Федерации, который не только возглавляет непосредственно Центральный аппарат министерства, но и всю внешнеполитическую службу России в целом.
Помимо прямых обязанностей по руководству министерством, министр по поручению президента Российской Федерации и Правительства представляет Россию на двусторонних и многосторонних переговорах и подписывает заключаемые международные договоры. Он представляет МИД России в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти иностранных государств, а также с международными организациями. Именно министр вносит предложения о назначении и отзыве послов Российской Федерации в иностранных государствах и представителей страны при международных организациях, о назначении и освобождении глав государственных и правительственных делегаций Российской Федерации, а также присваивает дипломатические ранги от самого младшего – атташе, – до советника 1-го класса включительно. Что касается высших дипломатических рангов – чрезвычайного и полномочного посла и чрезвычайного и полномочного посланника 1-го и 2-го класса, то их присвоение находится в компетенции президента и осуществляется по ходатайству министра. Кроме того, в прямом подчинении у министра находится целый ряд структурных подразделений министерства (Генеральный секретариат, группа послов по особым поручениям, Департамент информации и печати, Департамент внешнеполитического планирования и др.).
В своей ежедневной деятельности министр опирается на высший руководящий состав министерства, куда входят первый заместитель министра, статс-секретарь, восемь заместителей министра и генеральный директор МИД.
Первый заместитель Министра выполняет административные функции министра в его отсутствие, в том числе в случае совершения им зарубежных визитов и участия в переговорах. Кроме того, традиционно помимо основного блока департаментов он курирует вопросы историко-архивной и переводческой деятельности, государственного протокола, дипломатическо-курьерской связи и образовательных учреждений, входящих в систему МИД России.
Как в любом другом министерстве Российской Федерации, один из заместителей министра также выступает в роли статс-секретаря МИД России, который отвечает за взаимодействие с Федеральным Собранием, другими государственными органами и общественными организациями (в том числе и с Русской Православной церковью). Более того, именно статс-секретарь – заместитель Министра – традиционно также ответственен за работу с территориальными органами – представительствами МИД России в субъектах Российской Федерации. Наконец, каждый из заместителей министра курирует деятельность нескольких департаментов, сгруппированных по территориальному и функциональному признаку.
За финансово-хозяйственную деятельность, капитальное строительство, управление дипломатической собственностью за рубежом, размещение и обслуживание дипломатических представительств иностранных государств, аккредитованных в России, отвечает генеральный директор МИД России, приравненный в должности к заместителю министра.
Кроме того, в МИД России функционирует коллегия, работающая под председательством министра и рассматривающая наиболее важные вопросы деятельности министерства. Постоянные члены коллегии заслушивают отчеты руководителей подразделений по наиболее актуальным вопросам и принимают соответствующие решения, которые в дальнейшем претворяются в жизнь постановлениями коллегии или приказами министра. В случае разногласий между председателем коллегии, то есть министром, и ее членами решение принимает председатель коллегии, докладывая о возникших разногласиях президенту Российской Федерации; в свою очередь, члены коллегии, имеющие особое мнение по принятому решению, могут также сообщить его президенту или правительству.
Все заместители министра и генеральный директор МИД по должности входят в состав коллегии. Кроме того, в нее входят другие руководящие работники системы МИД на уровне директоров департаментов, послов по особым поручениям и руководителей структурных подразделений, которые утверждаются президентом Российской Федерации по представлению министра.
КСТАТИ Основной рабочей единицей Центрального аппарата МИД России являются департаменты, состоящие из отделов, в каждом из которых трудится от четырех до 12 дипломатов. Во главе каждого департамента стоит директор, у которого в подчинении находятся несколько заместителей, курирующих один или несколько отделов, сгруппированных по определенному территориальному или функциональному признаку. Кроме того, в составе департамента работают помощники директора и главные советники, действуют канцелярии и машбюро.
В департаменты поступает огромный поток информации – как из-за рубежа, так и от внутригосударственных ведомств и различного рода информационных источников, который требует тщательной и в то же время быстрой обработки. В Центр стекаются различные инициативные предложения, которые затем анализируются, что позволяет в дальнейшем планировать важнейшие дипломатические шаги.
На сегодняшний день в рамках МИД России действует 44 департамента, которые условно можно разделить на две большие группы: территориальные и функциональные.
Территориальные департаменты занимаются отношениями России с группой государств, сгруппированных по условным регионам. Они отвечают за сбор и анализ различных официальных и неофициальных документов, обобщение и написание информационно-справочных материалов по соответствующим странам, разрабатывают предложения по всему комплексу отношений с ними. С этой целью сотрудники территориальных департаментов готовят материалы для предстоящих международных встреч и совещаний, разрабатывают позиции делегации России по отдельным вопросам повестки дня, пишут тексты заявлений и коммюнике.
Именно территориальные департаменты отвечают в Центральном аппарате за взаимодействие с загранучреждениями, как России за границей, так и посольствами и миссиями иностранных государств, аккредитованными в Москве. Территориальные департаменты анализируют записи бесед, отчеты и справки, направляемые росзагранучреждениями, и готовят заключения по ним, а также ведут почтовую и телеграфную переписку с посольствами и миссиями. В отношении иностранных миссий они принимают послов, советников и других дипломатических работников, осуществляют нотную переписку между министерством и соответствующим посольством, а служащие там дипломаты посещают дипломатические приемы и ведут на них дипломатическую работу.
Встречи между дипломатами проходят на разных уровнях. Послов иностранных государств обычно принимает министр или его заместитель, курирующий данное направление, в определенных случаях – директор департамента. В зависимости от характера вопроса МИД может быть представлен начальником профильного отдела, а посольство – советником или первым секретарем.
Кроме того, на территориальные департаменты возложена функция развития внутриведомственных связей, ведение справочной и информационной работы внутри министерства; они взаимодействуют как с территориальными департаментами, занимающимися смежными странами, так и с функциональными.
На сегодняшний день в рамках МИД действует 15 территориальных департаментов. Три из них отвечают за страны постсоветского пространства. Так, Второй департамент стран СНГ (2ДСНГ) курирует отношения России с Белоруссией, Молдавией и Украиной, Третий (3ДСНГ) – со странами Центральной Азии, а Четвертый (4ДСНГ) – с государствами Южного Кавказа. Четыре европейских департамента работают со странами Западной, Северной, Центральной и Южной Европы: в ведении Первого Европейского департамента (1ЕД) находятся Франция, государства Бенилюкс, Италия, Мальта, государства Пиренейского полуострова и соответствующие карликовые государства; Второго Европейского департамента (2ЕД) – страны Северной Европы, Балтии, а также Великобритания и Республика Ирландия. Третий Европейский департамент (3ЕД) курирует страны германоязычного мира, Польшу, Венгрию, Чехию и Словакию, а Четвертый Европейский департамент (4ЕД) – балканские государства и Турцию.
Отношениями с государствами Азии занимаются пять департаментов – четыре департамента Азии и Департамент Ближнего Востока и Северной Африки (ДБВСА), курирующий страны арабского мира. Первый департамент Азии (1ДА) отвечает за связи с Китаем, государствами Корейского полуострова и Монголией, Второй департамент Азии (2ДА) – с государствами Южной Азии, Афганистаном и Ираном, Третий департамент Азии (3ДА) – со странами Юго-Восточной Азии, Японией, Австралией, Новой Зеландией и государствами Океании. Департамент азиатского и тихоокеанского сотрудничества (ДАТС) отвечает за многосторонние объединения в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
Взаимодействие со странами Африки укрепляет Департамент Африки (ДАФ), государствами Центральной и Южной Америки – Латиноамериканский департамент (ЛАД). Комплекс проблем в двусторонних отношениях с США и Канадой входит в ведение Департамента Северной Америки (ДСА).
Кроме территориальных, в системе Центрального аппарата МИД России действуют функциональные департаменты. Их работа связана с отдельными отраслевыми группами проблем международных отношений или функционирования дипломатической службы, не связанными с отдельными государствами, а представляющими глобальный интерес для межстранового сотрудничества. Деятельность постоянных представительств при международных организациях, таких как различные офисы Организации Объединенных Наций (ООН), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) или Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) также обычно курируется функциональными департаментами.
Ключевую координирующую функцию в МИД России выполняет ГЕНЕРАЛЬНЫЙ СЕКРЕТАРИАТ, отвечающий за организацию практической деятельности министерства и обеспечивающий четкое и слаженное функционирование всех структурных подразделений МИД – как на территории Российской Федерации, так и за его пределами. Он организует работу министерства, контролирует исполнение указов и распоряжений президента, других органов исполнительной власти, нормативных актов МИД России, приказов, резолюций и указаний министра. Департамент разрабатывает материалы и инструкции, регулирующие деятельность всего министерства, решает вопросы информационного обеспечения российских учреждений за рубежом. В его структуру также входят секретариат министра и секретариаты заместителей министра.
ДЕПАРТАМЕНТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ (ДМО) отвечает за участие России в деятельности Организации Объединенных Наций и ее подразделений. Служащие в ДМО дипломаты готовят предложения к очередным сессиям Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, вырабатывают позиции России на ключевых международных форумах системы ООН. Департамент работает над укреплением глобального сотрудничества с участием России в области развития и борьбы с бедностью, здравоохранения, изменения климата, достижения целей устойчивого развития ООН.
Центральным «мозговым центром» министерства является ДЕПАРТАМЕНТ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ (ДВП). Его сотрудники осуществляют работу над внешнеполитическим и информационно-аналитическим планированием (в частности, разработкой текста регулярно обновляемой Концепции внешней политики), занимаются координацией и подготовкой внешнеполитических выступлений министра (т. н. спичрайтинг), взаимодействуют с академическими и научными учреждениями и обеспечивают российское участие в сетевом форуме БРИКС. Одним из главных инструментов внешнеполитического планирования является работа и ежемесячные заседания коллегии МИД России.
Вопросами международной безопасности, ограничениями определенных видов вооружений и проблемами, связанными с оружием массового уничтожения, занимается ДЕПАРТАМЕНТ ПО ВОПРОСАМ НЕРАСПРОСТРАНЕНИЯ И КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ (ДНКВ). Его сотрудники анализируют и координируют политику России на международной арене в сфере нераспространения ядерного оружия и обеспечения ядерной безопасности, готовят позиции России на многосторонних разоруженческих площадках, таких как Первый комитет Генеральной Ассамблеи ООН и Конференция по разоружению в Женеве, борются за недопущение милитаризации и вепонизации космического пространства, ведут тематику сотрудничества в деле мирного освоения космоса. ДНКВ обеспечивает участие России в переговорных форматах по контролю над обычными вооружениями и запрещению отдельных видов оружия, в том числе химического, биологического и токсинного.
ДЕПАРТАМЕНТ ПО ВОПРОСАМ НОВЫХ ВЫЗОВОВ И УГРОЗ (ДНВ) призван осуществлять координацию международной деятельности российских ведомств в борьбе с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, пиратством. При этом иные вызовы и угрозы человечеству, такие как эпидемии, климатические изменения и сопутствующие им глобальные проблемы, не имеющие криминального характера, относятся к ведению других подразделений МИД России.
Сегодняшний мир невозможно представить без высоких технологий и интернета. Однако новые возможности порождают новые угрозы, для борьбы с которыми необходимо международное сотрудничество; именно поэтому в стенах МИД функционирует ДЕПАРТАМЕНТ МЕЖДУНАРОДНОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (ДМИБ), занимающийся широким кругом вопросов, связанных с кибербезопасностью. Служащие в ДМИБ дипломаты работают над расширением сотрудничества в сфере информационной безопасности, противодействия неправомерному использованию информационно-коммуникационных технологий, курируют деятельность таких специализированных агентств и учреждений ООН, как Международный союз электросвязи и Всемирный почтовый союз, а также использование и управление сетью Интернет.
Проблемами безопасности также занимается ДЕПАРТАМЕНТ СИТУАЦИОННО-КРИЗИСНЫЙ ЦЕНТР (ДСКЦ). В фокусе внимания его сотрудников – социально-политическая напряженность в третьих странах, массовые волнения и беспорядки, вооруженные конфликты, террористические угрозы, стихийные бедствия и т. д. Специалисты ДСКЦ осуществляют мониторинг и оповещение о ситуациях, затрагивающих безопасность российских граждан за рубежом, участвуют в обеспечении частичной или полной эвакуации российских граждан и учреждений в иностранных государствах. ДСКЦ располагает продвинутым программным комплексом, который позволяет в режиме реального времени обрабатывать около 5000 источников одновременно и создавать краткую и емкую картину по всем важным событиям, произошедшим за последние 24 часа, после чего формируется выборка, в которую попадают сообщения СМИ, связанные с гражданами РФ. Кроме того, именно усилиями департамента было разработано популярное у российских туристов приложение «Зарубежный помощник», позволяющее своевременно получать информацию о происходящих в различных точках планеты внештатных ситуациях.
Вопросами гуманитарного сотрудничества и «культурной дипломатии» занимается ДЕПАРТАМЕНТ ПО МНОГОСТОРОННЕМУ ГУМАНИТАРНОМУ СОТРУДНИЧЕСТВУ И КУЛЬТУРНЫМ СВЯЗЯМ (ДМГК). Служащие в нем дипломаты курируют проблематику международного сотрудничества в области культуры, науки, образования, спорта и молодежной политики.
Вопросы защиты прав человека в мире входят в сферу компетенции ДЕПАРТАМЕНТА МНОГОСТОРОННЕГО СОТРУДНИЧЕСТВА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА (ДМПЧ). Приоритетным направлением деятельности Департамента выступают права и свободы человека, в том числе и на площадках ООН, ведь права человека являются одним из основных столпов деятельности организации наряду с вопросами мира, безопасности и развития. Служащие ДМПЧ стремятся обеспечить закрепление универсальности, неделимости, взаимозависимости и взаимосвязанности всех прав и свобод человека, в том числе с задействованием инструментариев Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности и Совета по правам человека ООН.
Отдельный блок департаментов занимается работой с гражданами России, находящимися за рубежом, проживающими за границей соотечественниками. ПОМИМО КОНСУЛЬСКОГО ДЕПАРТАМЕНТА (КД), осуществляющего международное сотрудничество в области обеспечения консульских функций, о которых подробно будет сказано ниже, в стенах МИД действует ДЕПАРТАМЕНТ ПО РАБОТЕ С СООТЕЧЕСТВЕННИКАМИ ЗА РУБЕЖОМ (ДРС). Основная задача ДРС – защита сограждан за рубежом и работа с организациями соотечественников, в том числе через деятельность Координационных советов организаций российских соотечественников (КСОРС). На данный момент функционируют 100 координационных советов по всему миру, каждый из которых способствует консолидации русской общины и организаций, а также защите прав и интересов соотечественников за рубежом. Проводится Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которого особое внимание уделяется вопросам сохранения исторической правды и идентичности, защиты прав и законных интересов сограждан, роли русского языка в консолидации общины, воспитания молодежи, а также роли соотечественников в экономическом сотрудничестве регионов России с зарубежными странами.
Работу с согражданами на территории Российской Федерации ведет ДЕПАРТАМЕНТ ПО СВЯЗЯМ С СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ, ПАРЛАМЕНТОМ И ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ (ДСПО), отвечающий за взаимодействие МИДа с парламентом, субъектами Российской Федерации, а также содействие российским некоммерческим организациям в международной деятельности. Частично его функции схожи с территориальными департаментами, однако вместо посольств и прочих российских загранучреждений ДСПО курирует представительства МИД России в субъектах Российской Федерации.
Основные задачи экономической дипломатии осуществляются ДЕПАРТАМЕНТОМ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА (ДЭС). Он был основан в 1944 г. – даже в этот тяжелый для страны и мира период существовала необходимость сосредоточиться на экономических контактах с другими государствами. Департамент в 90-е гг. был переименован и стал тем механизмом, который давал России опору в принятии решений относительно экономической политики и становления нового хозяйственного уклада. Дипломаты, трудящиеся в ДЭС, отслеживают текущее положение вещей в мировой экономике, занимаются взаимодействием России с ведущими мировыми финансовыми организациями, обеспечивают государственное участие в различных экономических форумах.
Международные отношения неразрывно связаны с международным правом, его кодификацией и развитием; любое межгосударственное взаимодействие по важным вопросам оформляется в виде соглашений. Для сохранения ведущей роли международного права в международных отношениях и юридического сопровождения дипломатической деятельности в МИДе работает ПРАВОВОЙ ДЕПАРТАМЕНТ (ДП). Одной из основных задач специалистов ДП является продвижение российских концептуальных подходов к международному праву и его источникам на мировой арене, в том числе через налаживание контактов и ведение конструктивного диалога с иностранными коллегами. Сотрудники департамента сопровождают и координируют процесс подготовки международных договоров, а также присутствуют в момент подписания документов, тем самым осуществляя непосредственный контроль за соблюдением норм международного права; работают над проблемами, связанными с морским и космическим правом, делимитацией границ, международным гуманитарным правом и его соблюдением, деятельностью профильных структур ООН. Кроме того, дипломаты курируют вопросы, касающиеся международных судебных разбирательств, международных судебных органов, их деятельности и особенностей осуществления правосудия в делах, затрагивающих разные государства.
Протокольное сопровождение международной деятельности России входит в сферу деятельности ДЕПАРТАМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОТОКОЛА (ДГП). Служащие там дипломаты осуществляют повседневную работу с дипломатическим корпусом, организуют визиты на высшем и высоком уровнях, занимаются вопросами аккредитации дипломатических работников и ведут постоянную информационно-представительскую работу.
«Хранителем памяти» МИДа является ИСТОРИКО-ДОКУМЕНТАЛЬНЫЙ ДЕПАРТАМЕНТ (ИДД). Среди его основных задач – учет и обеспечение использования документов, а также информационно-пропагандистская деятельность, которая особенно актуальна в связи с возросшим интересом к истории в обществе. Архив МИД принимает активное участие в выставочных проектах как в России, так и за границей, а также оказывает помощь иностранным государствам, которые утратили свои архивы или не имели их. В ведении МИД находятся два архива: Архив внешней политики Российской Империи, охватывающий период с петровских времен до 1917 г. и включающий 600 тысяч архивных дел, восемь километров архивных полок, и Архив внешней политики Российской Федерации, охватывающий весь период Советского Союза и современной России, – полтора миллиона архивных дел, примерно 25 километров архивных полок. Кроме того, в структуру Историко-документального департамента МИД входит научная библиотека, насчитывающая больше миллиона томов, включая очень редкие книги, которые достались МИДу в наследство еще от дореволюционного министерства иностранных дел. В эпоху политических спекуляций, нередко связанных с искажением исторических событий, архивные документы становятся своего рода инструментами культурной и общественной дипломатии: их публикация помогает восстановить историческую правду, а с ней и облегчает нахождение консенсуса по острым современным проблемам.
Некоторые департаменты занимают промежуточное положение между территориальными и функциональными. Так, ПЕРВЫЙ ДЕПАРТАМЕНТ СТРАН СНГ (1ДСНГ) отвечает за взаимодействие с интеграционными объединениями на постсоветском пространстве, включая СНГ и ЕАЭС. Хотя его деятельность ограничена регионом, по своей природе его работа связана с функциональным направлением внешней политики России. Похожее положение занимает ДЕПАРТАМЕНТ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА (ДОС), курирующий представительство России в ОБСЕ и постоянное представительство при ЕС, а также анализирующий деятельность НАТО, Совета Европы и состояние приграничного европейского сотрудничества. В некоторых территориальных департаментах также действуют отделы, функциональные по своей природе; так, Департамент Северной Америки (ДСА) помимо собственно двусторонних отношений с США занимается международными и военно-политическими проблемами в российско-американских отношениях.
Кроме того, в Центральном аппарате МИД России действует так называемая группа послов по особым поручениям, которые параллельно могут быть специальными представителями президента Российской Федерации. Каждый из них занимается конкретной проблематикой международных отношений и зачастую представляет Россию на соответствующих форумах или площадках, проводит подготовительную работу для мероприятий особой важности или следит за переговорами, заключением, подписанием и ратификацией международного соглашения. В разные годы в системе МИД действовали послы по особым поручениям – глава российской делегации на переговорах с Украиной, Белоруссией и Казахстаном об их участии в осуществлении Договора СНВ-1 в качестве неядерных государств, старшее должностное лицо в Арктическом совете от Российской Федерации, руководитель Секретариата Форума партнерства Россия – Африка, специальный представитель министра иностранных дел РФ по взаимодействию с организациями мусульманских государств, специальный представитель президента РФ по делам Шанхайской организации сотрудничества, национальный координатор Российской Федерации в ШОС, по делимитации государственной границы, по проблематике Каспийского моря и др.