Различие между правительственной и административной централизацией. В Соединенных Штатах нет административной, но есть очень большая правительственная централизация. Вредные следствия, вытекающие в Соединенных Штатах из крайней административной децентрализации. Административные выгоды этого порядка вещей. Сила, управляющая обществом, имеет в себе меньше порядка, меньше просвещения и знания, но она значительно сильнее, чем в Европе. Политические выгоды этого порядка вещей. В Соединенных Штатах отечество чувствуется всюду. Поддержка, оказываемая правительству управляемыми. Провинциальные учреждения делаются необходимыми по мере того, как общественный строй становится более демократическим

«Централизация» – слово, часто повторяемое в наше время, но его значение никто вообще не пытается определить.

Между тем существует два различных вида централизации, которые необходимо изучить.

Есть дела общие для всей нации: таковы установления законов и отношения народа с иностранцами.

Другие дела интересуют только известные части нации, как, например, разные общинные предприятия.

Сосредоточить в одном месте и в одних руках власть распоряжаться первыми делами – это значит установить то, что я бы назвал правительственной централизацией.

Сосредоточить таким же образом распоряжение вторыми – значит установить то, что я назвал бы централизацией административной.

Есть пункты, на которых эти два вида централизации смешиваются. Но взяв в их общности предметы, входящие специально в область каждого из них, можно легко заметить их различия.

Понятно, что правительственная централизация получает огромную силу, когда она соединяется с административной. Этим способом она приучает людей к наивному и постоянному отречению от их воли, к повиновению не единовременному и не относящемуся к одному пункту, но к повиновению во всем и всегда. В таком случае она не только подчиняет их себе силой, но и действует на них посредством их привычек; она изолирует их, а потом поодиночке забирает их в свою власть из общей массы.

Эти две разного вида централизации помогают друг другу, привлекают одна другую; но я не считаю, что они нераздельны.

При Людовике XIV Франция видела величайшую правительственную централизацию, какую только можно вообразить, ведь один человек издавал общие законы и имел право их изъяснять, представлял Францию во внешних отношениях и действовал от ее имени. Государство – это я, утверждал он, и он был прав.

Однако при Людовике XIV было гораздо меньше административной централизации, чем в наше время.

Сейчас мы наблюдаем одно государство, именно Англию, в котором правительственная централизация доведена до очень высокой степени. Государство там двигается, как один человек, по своей воле оно приводит в движение огромные массы, сосредоточивая и перенося всюду по своему желанию силу своей власти.

Англия, совершившая в последние пятьдесят лет столь великие дела, не имеет административной централизации.

Я не могу представить, чтобы нация существовала и достигала благосостояния без сильной правительственной централизации.

Но я думаю, что административная централизация способна лишь обессиливать подчиняющиеся ей народы, потому что она постоянно стремится к уменьшению в них общинного духа. Правда, административная централизация достигает сосредоточения в известное время, в известном месте всех наличных сил нации, но она препятствует возобновлению этих сил. Она дает нации торжество в момент борьбы, однако, действуя в течение долгого времени, уменьшает ее силу. Поэтому она может содействовать временному возвеличению одного человека, но не прочному благосостоянию народа.

Следует иметь в виду, что когда говорят о невозможности государственной деятельности при отсутствии централизации, почти всегда подразумевают централизацию правительственную. Мол, Германская империя не могла вполне воспользоваться своими силами. Это справедливо, но почему так было? Потому что сила нации в ней никогда не была сосредоточена, государство не могло заставить повиноваться его общим законам, отдельные части этого обширного организма сохраняли за собой всегда право и возможность отказать в содействии представителям общей власти даже в таких делах, которые имели значение для всех граждан, – иными словами, потому что не было правительственной централизации. То же замечание можно приложить к Средним векам: причина всех несчастий феодального общества заключалась в том, что не только распорядительная, но и управляющая власть находилась в тысячах руках и раздроблялась на тысячу видов; отсутствие всякой правительственной централизации препятствовало тогда европейским народам активно двигаться к какой бы то ни было цели.

Мы видели, что в Соединенных Штатах не существует административной централизации и едва лишь заметны следы иерархии. Децентрализация доведена в них до такой степени, какой, я думаю, ни один европейский народ не мог бы перенести без большого стеснения и которая даже в Америке приводит к неблагоприятным последствиям, но правительственная централизация существует в Соединенных Штатах в самой высокой степени. Легко доказать, что сил нации в них сосредоточено больше, чем в какой-либо из старых европейских монархий. Не только в каждом штате существует лишь один источник законов, лишь одна власть, могущая создать вокруг себя политическую жизнь, но законодатели старались даже избежать созывов многочисленных собраний округов из опасения, чтобы они не вздумали выйти из пределов своего ведения и не затруднили этим деятельности правительства. В Америке законодательная власть каждого штата не имеет перед собой никакой другой власти, которая могла бы ему противостать. Ничто не может остановить ее на пути: ни привилегии, ни местные льготы, ни личное влияние, ни даже авторитет разума, потому что она представляет собой большинство, признающее себя единственным выразителем разума. Для нее, значит, нет никаких границ, кроме собственной воли. Haряду с ней и около нее поставлен представитель исполнительной власти, который с помощью материальной силы должен приводить в повиновение недовольных.

Слабость встречается лишь в частностях правительственной деятельности.

Американские республики не имеют постоянной вооруженной силы для подавления меньшинства, но меньшинству в них до сих пор не приходилось воевать, и необходимости в армии до сих пор еще не чувствовалось. Государство пользуется чиновниками общины или округа для воздействия на граждан. Так, например, в Новой Англии общинный асессор распределяет налоги, общинный сборщик взимает их, общинный кассир направляет собранные суммы в казначейство, а возникающие жалобы разбираются обыкновенными судами. Подобный способ собирания податей долгий и затруднительный; он на каждом шагу замедлял бы действие правительства, имеющего большую нужду в деньгах. Вообще желательно, чтобы правительство для всего, что представляет для него существенную, жизненную важность, назначало собственных чиновников, им избираемых и им увольняемых, и вводило более быстрые формы процедуры.

По центральной власти, организованной так, как в Америке, всегда легко будет найти более энергичные и действительные средства воздействия.

Поэтому не от отсутствия централизации в Соединенных Штатах, как это часто повторяют, могут погибнуть республики Нового Света; в них не только нет недостатка в централизации, но можно утверждать, что американские правительства слишком централизованы: я это докажу позднее. Законодательные собрания ежедневно поглощают какие-нибудь остатки правительственной власти. Они стремятся соединить все их в себе, как это сделал конвент. Централизованная таким образом общественная власть постоянно переходит из рук в руки, поскольку она подчиняется народной власти. Часто бывает, что у нее недостает благоразумия и предусмотрительности, потому что для нее все возможно. В этом заключается для нее опасность. Поэтому она подвергается возможности когда-нибудь погибнуть именно от собственной силы, а не вследствие своей слабости.

Административная децентрализация производит в Америке многие разнообразные результаты.

Мы видим, что американцы почти отделили администрацию от правительства; в этом они, мне кажется, перешли за границы здравой разумности, потому что порядок, хотя бы и во второстепенных делах, все же имеет значение для всей нации[118].

Не имея собственных административных чиновников, которые постоянно находились бы в разных определенных пунктах территории и могли бы получать общее направление, штат вследствие этого редко пытается установить общие правила благоустройства; между тем нужда в них чувствуется. Европеец часто замечает их отсутствие. Тот кажущийся беспорядок, который находится на поверхности, сначала приводит его к убеждению, что в обществе существует полная анархия, только всмотревшись в положение вещей, он понимает, что ошибался.

Есть предприятия, имеющие значение для всего штата, однако они не могут быть выполнены, потому что не существует национальной администрации, которая бы этим распоряжалась. Предоставленные заботам общин и округов и возложенные на выборных и временных агентов, предприятия эти не приводят ни к какому результату или же не достигают успеха.

Сторонники централизации в Европе утверждают, что правительственная власть лучше распоряжается мирными делами, чем могло бы это сделать местное управление; это верно, когда центральная власть обладает просвещением, а местная – нет, когда первая деятельна, а вторая инертна, когда одна имеет привычку активно трудиться, а другая – привычку повиноваться. Понятно даже, что чем больше усиливается централизация, тем больше возрастает эта двойная тенденция и тем больше выдается способность с одной и неспособность с другой стороны.

Но я отрицаю, что так было и в том случае, когда народ просвещен, внимательно следит за своими интересами и привык заботиться о них, как он делает это в Америке.

Напротив, я убежден, что в этом случае коллективная сила граждан всегда будет способнее, чем правительственная власть, достичь общественного благосостояния.

Признаюсь, что трудно указать способ, как разбудить спящий народ и дать ему стремления и знания, которых у него нет. Я знаю, что убедить людей в том, что они должны заниматься своими делами – задача сложная. Часто бывает легче заинтересовать их подробностями какого-нибудь придворного этикета, чем исправлением их собственного общего долга.

Но я полагаю, что когда центральная администрация утверждает, будто вполне заменит собой свободное содействие людей непосредственно заинтересованных, то она или сама обманывается, или хочет обмануть.

Центральная власть, какой бы просвещенной и сведущей мы ее ни воображали, не может одна охватить все частности жизни большого народа, – не может потому, что подобный труд превышает силы человеческие. Когда она хочет одними своими стараниями создать и поддерживать действие стольких отдельных ведомств, то или она довольствуется несовершенными результатами, или же истощается в бесполезных усилиях.

Правда, что централизация легко достигает подчинения внешних действий человека известному однообразию, которому люди наконец начинают сочувствовать из-за него самого, независимо от того, к чему она применяется, подобно тем богомольцам, которые поклоняются статуе, забывая об изображаемом ею божестве. Централизации без труда удается установить правильный ход для текущих дел, разумно направить частности общественного благоустройства, обуздать легкие беспорядки и небольшие правонарушения, сохранить в обществе status quo, которое не есть, собственно говоря, ни упадок, ни прогресс, поддержать общественный организм в состоянии административной сонливости, которую администраторы имеют обыкновение называть порядком и общественным спокойствием[119]. Она вообще имеет превосходные качества для того, чтобы удерживать, а не для того, чтобы действовать. Когда требуется глубоко затронуть общество или заставить его быстро двигаться, то сила ее пропадает. Как только для ее мероприятий необходимо содействие отдельных лиц, так эта громадная машина проявляет удивительную слабость, – она вдруг оказывается совершенно бессильной.

Бывает, что централизация, хватаясь за последнее средство, пытается призвать к себе на помощь граждан. Но она говорит им: вы будете действовать, как я хочу, столько, сколько я хочу, и не иначе, как в желаемом мне направлении. Вы возьмете на себя частности, не рассчитывая на управление целым; вы будете работать впотьмах, а потом станете судить о моей деятельности по результатам. Но не на таких условиях получается содействие человеческой воли. Ей нужна свобода в ее действии, ответственность в ее поступках. Человек так устроен, что он предпочитает оставаться неподвижным, чем не по своей воле идти к неизвестной цели.

Я не буду отрицать, что в Соединенных Штатах часто сожалеют об отсутствии тех однообразных правил, которыми каждый из нас как будто постоянно охраняется.

Порой там бывают примеры общественной беззаботности и халатности, изредка возникают ситуации, находящиеся в противоречии с окружающей цивилизацией.

Полезные предприятия, требующие для своего успеха постоянной работы и точности, часто в конце концов бросаются, потому что в Америке, как и в других местах, образ действия народа состоит в кратковременных усилиях и внезапных порывах.

Европеец, привыкший находить возле себя чиновника, вмешивающегося почти во все, с трудом приспосабливается к этому разнообразному механизму общинной администрации. Вообще можно сказать, что на мелкие подробности общественного благоустройства, делающие жизнь приятной и удобной, в Америке не обращается внимания, но гарантии, необходимые для человека, живущего в обществе, существуют там, как и повсюду. У американцев сила, правящая государством, менее просвещена и сведуща, но она больше, чем в Европе. Нет страны, в которой люди прилагали бы столько усилий для создания общественного благосостояния. Я не знаю ни одного народа, которому удалось бы устроить школы столь многочисленные и точно достигающие своей цели, храмы столь соответствующие религиозным потребностям жителей, общинные дороги столь хорошо содержимые. Поэтому в Соединенных Штатах не нужно искать однообразия и постоянства взглядов, мелочной заботы о подробностях, усовершенствованных способов административного действия[120]. То, что там есть, – это образ силы, правда, несколько дикой, однако полной могущества, жизни, подверженной случайностям, но полной движения и энергии.

Впрочем, я допущу, если угодно, что селения и округа Соединенных Штатов будут с большей пользой управляться в административном порядке центральной властью, находящейся вдали от них и остающейся им чуждой, чем должностными лицами, взятыми из их среды. Я признаю, если это потребуется, что в Америке было бы больше безопасности, что в ней делалось бы более благоразумное и рассудительное употребление из общественных средств, если б администрация страны находилась в одних руках. И все же политические преимущества, получаемые американцами от их системы децентрализации, заставляют меня предпочесть ее противоположной системе.

Наконец, какая мне польза в том, что существует власть, всегда находящаяся на ногах, которая смотрит за тем, чтобы мои удовольствия были спокойны, сопровождает каждый мой шаг, отстраняя от меня все опасности раньше даже, чем я позабочусь о них подумать, если эта же власть, убирая с моего пути малейшие шипы, в то же время остается властелином над моей свободой и жизнью, если она до такой степени монополизирует движение, что все гаснет вокруг нее, когда она сама слабеет, все спит, когда она спит, и все умирает в случае ее уничтожения.

Есть такие европейские нации, в которых человек смотрит на себя как на колониста, безразличного к судьбе местности, в которой он живет. Величайшие изменения в его стране происходят без его участия; он даже не знает определенно, что произошло: он догадывается об этом, он случайно слышал рассказ о событии. Мало того, благосостояние его деревни, благоустройство улицы, участь церкви и прихода – тоже не трогают его. Он думает, что все эти вещи никоим образом его не касаются и что они принадлежат могущественному чужестранцу, называемому правительством. Он пользуется поместьем, как пожизненный владелец, без сознания собственности и без мысли о каком-либо улучшении. Это самоотречение простирается так далеко, что если наконец безопасность его самого или его детей становится неверной, то вместо того, чтобы позаботиться об удалении опасности, он складывает руки и ждет, чтобы вся нация пришла к нему на помощь. Однако и этот человек, несмотря на столь полное пожертвование своей свободной волей, так же, как и всякий другой, не любит повиноваться. Правда, он подчиняется произволу чиновника, но как только сила удаляется, он готов с презрением относиться к закону, как к побежденному врагу. Поэтому он постоянно колеблется между рабством и распущенностью.

Когда народы доходят до подобного положения, то они должны изменить свои законы и нравы или погибнуть, потому что в них источник общественных доблестей как бы иссяк, в них есть еще подданные, но нет уже более граждан.

Я говорю, что подобные нации подготовлены для завоевания, если они не исчезают с мировой сцены, то только потому, что окружены народами такими же или еще низшими, чем они сами, что в них остается неопределенный инстинкт любви к отечеству, какая-то бессознательная гордость, связанная с его именем, неясное воспоминание о прошлой славе, которые, не относясь определенным образом ни к чему, оказываются достаточными, чтобы в случае необходимости возбудить в них усилие к самосохранению.

Было бы ошибочно успокаиваться на том основании, что народы приложили невероятные усилия для защиты родины, в которой они жили, так сказать, в качестве чужеземцев. Всмотревшись пристальнее, мы увидим, что почти всегда их главнейшим стимулом была религия.

Прочность, слава или благоденствие нации сделались для них священными принципами, и, защищая свое отечество, они вместе с тем защищали и эту святую общину, в которой все они были гражданами.

Население Турции никогда не принимало никакого участия в управлении общественными делами. Оно, однако, выполняло огромные предприятия, пока видело в завоеваниях султанов торжество религии Мухаммеда. Теперь религия исчезает, один деспотизм остается – и нация падает.

Монтескье, признавая за деспотизмом собственно ему принадлежащую силу, оказывал ему, как я думаю, честь, которой он не заслуживал. Деспотизм сам по себе не может сохранить ничего прочного. Причина, производящая долговременное процветание абсолютных правительств, – это религия, а не страх.

Настоящая сила людей никогда не найдется ни в чем, кроме свободного совокупного действия их воли. Но, кроме патриотизма и религии, нет ничего на свете, что могло бы заставить всех граждан в течение долгого времени действовать в одном направлении.

Законы не могут оживить угасающие верования, но они могут заставить людей интересоваться судьбой своей страны. Они могут возбудить и направить тот неопределенный инстинкт любви к отечеству, который никогда не покидает человеческого сердца, и, связав его с ежедневными мыслями, желаниями и привычками, создать из него разумное и прочное чувство, и пусть не говорят, что уже слишком поздно, чтобы сделать эту попытку: нации не стареют таким же образом, как отдельные люди. Каждое поколение, которое родится в их среде, это как бы новый народ, отдающий себя в руки законодателя.

Больше всего я удивляюсь в Америке не административным, а политическим результатам децентрализации. В Америке отечество всюду дает себя чувствовать. Оно составляет предмет попечений всех, начиная от деревни до всего Союза. Обыватель относится к каждому делу, касающемуся пользы его страны, как к своему собственному. Он гордится славой своей нации, в достигаемых ею успехах узнает как бы плод своего труда, и это возвышает его; он радуется общему благоденствию, которым и сам пользуется. Для него чувство к отечеству сходно с чувством к своей семье, и он интересуется проблемами государства все-таки из-за эгоизма.

Европеец часто видит в общественном чиновнике только силу, американец – право. Можно сказать, что в Америке человек никогда не повинуется человеку, а праву или закону.

На этом основании он создал о себе мнение, порой преувеличенное, но почти всегда благотворное. Он без страха доверяется своим силам, которые считает достаточными для всего. Если частное лицо задумывает какое-нибудь предприятие, то хотя бы последнее и имело непосредственную связь с общественной пользой, никому не приходит в голову обращаться к власти за получением ее содействия. Он объявляет свой план, принимает на себя его исполнение, приглашает других частных лиц на помощь и борется один на один со всеми препятствиями. Часто бывает, конечно, что это ему удается хуже, чем если бы на его месте было государство, но в конце концов общий результат всех частных предприятий оказывается гораздо больше того, что могло бы сделать правительство.

Поскольку административная власть находится рядом с управляемыми и, так сказать, представляет их самих, то она не вызывает ни зависти, ни ненависти. Ее средства действия ограниченны, то всякий сознает, что не может исключительно полагаться на нее.

Поэтому, когда административная власть вступает в дело, то она не оказывается предоставленной самой себе, как в Европе. Не предполагается, что обязанности частных лиц прекращаются потому, что в дело вступает представитель общества. Напротив, всякий дает ему указание, помощь и поддержку.

Когда действие индивидуальных сил соединяется с действием сил общественных, то часто удается сделать то, чего самая централизованная и энергическая администрация не могла бы выполнить (I.).

Я бы мог привести много фактов в подтверждение того, о чем я говорю, но предпочитаю ограничиться одним, выбрав такой, который я лучше всего знаю.

В Америке число средств, предоставленных в распоряжение власти для раскрытия преступлений и преследования преступников, незначительно.

Административной полиции не существует, паспорта неизвестны, судебную полицию Соединенных Штатов нельзя сравнивать с нашей, агенты прокурорского надзора немногочисленны и не всегда имеют право вчинять преследование. Следствие ведется быстро и на словах. Я сомневаюсь, однако, чтобы в какой-нибудь другой стране преступление так редко ускользало от наказания.

Причина в том, что всякий считает себя заинтересованным в поиске доказательств преступления и поимке преступника.

Я видел во время своего пребывания в Соединенных Штатах, как жители одного округа, где было совершено серьезное преступление, самостоятельно создали комитет с целью преследовать виновного и выдать его судебной власти.

В Европе преступник – несчастный, борющийся за то, чтобы спасти свою голову от агентов власти. Население, так сказать, присутствует при борьбе. В Америке это враг рода человеческого, и он настроил против себя все человечество.

Я думаю, что местные учреждения полезны для всех народов, но никто не имеет больше необходимости в этих учреждениях, как тот народ, у которого общественный строй – демократический.

В аристократическом обществе можно с уверенностью рассчитывать на сохранение известного порядка в среде свободы.

Поскольку правители рискуют много потерять, то порядок представляет для них большую важность.

Можно также заметить, что при аристократическом устройстве народ защищен от крайностей деспотизма, потому что всегда есть организованная сила, готовая к сопротивлению деспоту.

Демократия без местных учреждений не имеет никакой гарантии против подобных зол.

Как сделать, чтобы толпа переносила свободу в крупных делах, когда она в малых не научилась ею пользоваться?

Каким образом противиться тирании в стране, где каждая отдельная личность слаба и где они не соединены никаким общим интересом?

Те, кто опасается распущенности, и те, кто боится абсолютной власти, должны одинаково желать постепенного развития свободы провинциальных учреждений.

Впрочем, убежден, что нет народов, более способных подпасть под иго административной централизации, как те, которые имеют демократический общественный строй.

К этому результату приводят многие причины.

Эти народы постоянно бывают склонны сосредоточивать всю правительственную силу в руках единственной власти, непосредственно представляющей собой народ, потому что за народом нет ничего, кроме отдельных, равных друг другу, личностей, слитых в общую массу.

Но когда одна власть облечена всеми атрибутами правительства, то очень трудно сделать, чтобы она не старалась проникнуть в частности администрации, и в течение сколько-нибудь продолжительного срока она всегда найдет случай для этого. Мы были этому свидетелями.

Французская революция представляла два движения в противоположном направлении, которые не следует смешивать одно с другим: одно способствовало развитию свободы, другое – развитию деспотизма.

В старинной монархии один король издавал закон. Ниже верховной власти находились некоторые, наполовину уничтоженные, остатки провинциальных учреждений. Эти местные учреждения были не согласованы друг с другом, плохо организованы, часто нелепы. В руках аристократии они служили порой орудиями притеснения.

Революция одновременно высказалась и против королевской власти, и против провинциальных учреждений. Она соединила в одном чувстве ненависти все предшествовавшее ей – и абсолютную власть, и то, что могло умерять ее суровость; она сразу проявила направления и к республике, и к централизации.

Этот двойной характер французской революции представлял факт, за который старательно ухватились сторонники абсолютной власти. Видя, как они защищают административную централизацию, вы полагаете, что они трудятся в пользу деспотизма? Ничуть, они защищают одно из великих приобретений революции (J.). Таким способом можно, оставаясь популярным, быть врагом народных прав, быть скрытым слугой тирании и явным поклонником свободы.

Я бывал в двух странах, развивших у себя в наибольшей степени систему свободных местных учреждений, и слышал голоса партий, на которые разделяются эти две нации.

В Америке я встречал людей, втайне стремившихся уничтожить демократические учреждения их страны. В Англии я находил других, открыто нападавших на аристократию. Но я не видел ни одного, кто бы не считал великим благом свободные местные учреждения.

Я слышал в обеих странах, что бедствия государства приписывались тысяче разнообразных причин, но никогда не общинной свободе.

Я слышал также, как граждане объясняли благополучие своего отечества множеством причин, но они ставили впереди и во главе всех других преимущества местной свободы.

Могу ли я думать, чтобы люди, естественным образом имеющие мнения настолько различные, что они не сходятся ни в религиозных учениях, ни в политических теориях, оказываются согласными относительно одного факта, притом такого, о котором они всего лучше могут знать, поскольку он каждый день происходит на их глазах, и чтобы этот-то факт был ошибочным.

Только те народы отрицают полезность местных учреждений, у которых их вовсе нет, или мало; так что только кто их не знает, тот и не одобряет.