С момента основания антибольшевистское движение на Юге зависело от возможности и готовности казаков воевать. В периоды, когда казаки были намерены побеждать, белые армии наступали, но стоило их военному духу упасть, как страдало всё движение. В ходе Гражданской войны настроение казаков несколько раз менялось. Обычно, когда родные станицы были захвачены врагом, их готовность продолжать войну вновь разгоралась. Это обстоятельство давало надежду Деникину, который верил, что новый поворот в борьбе ещё возможен. Деникин, в отличие от некоторых белых политиков и генералов, полностью понимал свою зависимость от казаков. Он никогда не представлял себе продолжения борьбы без них.
На этот раз, однако, возрождения душевного подъёма не было. Смертельная опасность для их образа жизни не объединила различных враждующих группировок казаков. Желание найти козлов отпущения было даже сильнее, чем воля к жизни. Политики казаков никогда не были так обескуражены и озлоблены, как на протяжении этого последнего этапа. Хотя левое крыло набирало силу, это изменение не привело к примирению с иногородними. Как и раньше, кроме богатого меньшинства (так называемого коренного населения), у крестьян не было представителей в институтах самоуправления войска. Многие иногородние присоединялись к большевикам или все более возрастающему числу партизанских отрядов.
Когда большевики заняли Дон и Терек, парламенты, правительства и армии искали убежища на Кубани. Прибывшие не отличались хорошим поведением, и их встретили с враждебностью не только в сёлах иногородних, но и в казачьих станицах. Донская армия поддерживала дисциплину лучше, чем подразделения Кубани, и, соответственно, Ставка использовала эти войска для подавления восстаний и организации карательных экспедиций против тех, кто не хотел воевать. Лидеры Дона страстно желали возобновления наступления, с тем чтобы как можно скорее освободить свою родную территорию. Напротив, кубанские казаки все больше уставали от войны и хотели ограничиться просто оборонительными действиями.
Также были серьёзные трения между политиками Терека и Кубани, по большей части в результате дела Калабухова. Калабухов был казнён за заключение договора с представителями горских республик, которые находились в состоянии войны с Тереком. Соответственно, казаки Терека одобряли жестокую кару, осуществлённую Добровольческой армией, а кубанские политики считали это повешение грубым нарушением их суверенитета. Когда кубанские казаки надеялись на единый казачий фронт против Деникина, они не всегда находили поддержку.
Кубанские казаки больше не верили в возможность победы. Многие из них, вместо того чтобы вступить в армию, предпочитали ударяться в бега. Уже существующие части отказывались сражаться. Дисциплина была особенно низкой, а число дезертиров — особенно высоким среди черноморских казаков, но у линейцев обстановка была немногим лучше. Генерал Забржицкий, глава управления снабжения, писал о них: «Казаки не вступают в бой. Когда они слышат звук орудий, то седлают коней и отступают. Без паники и беспорядка. Это хуже всего. Они просто не хотят сражаться».
Кубанские политики проявляли усталость от войны и враждебность к Добровольческой армии. На выборах, которые проводились в декабре, после унижения Рады, была избрана самая бескомпромиссная группа делегатов. Впервые среди политиков войска полностью преобладали черноморские казаки. Когда атаман Успенский неожиданно умер от тифа, черноморским казакам удалось выбрать в качестве его преемника своего кандидата, генерала Букретова. Эти выборы противоречили закону Кубани, который требовал, чтобы атаман был казаком или имел пятнадцать лет службы в войске. Однако радикалы очень хотели избрать его, так что были готовы посмотреть сквозь пальцы на его неполное соответствие этим условиям. Его главными привлекательными чертами были хорошо известная враждебность по отношению к Ставке и то обстоятельство, что Деникин его презирал. Интересно, что плохое мнение Деникина о новом атамане не имело никакого отношения к политическим разногласиям. Главнокомандующий считал его бесчестным аферистом и подозревал в хищениях.
Букретов разочаровал сепаратистов. Как русский офицер, он был мало заинтересован в независимости Кубани. После отставки генерала Деникина он без всяких проблем сотрудничал с генералом Врангелем, новым главнокомандующим, и хорошо работал с умеренными политиками-линейцами.
Рада выбрала премьером В.Н. Иваниса, черноморского казака. Иванис, будучи министром торговли в предыдущем правительстве, установил контроль экспорта и пошлины на экспорт и импорт, что привело к экономической войне с Добровольческой армией. Понятно, что избрание Иваниса было ещё одним тревожным событием с точки зрения Ставки.
Но самым могущественным кубанским политиком того времени был И.П. Тимошенко, новоизбранный председатель Рады. 32-летний социал-демократ Тимошенко был лидером правого крыла. Он испытывал непримиримую вражду к Добровольческой армии. Тимошенко надеялся создать третью силу между красными и белыми и для этой цели установил контакты с меньшевистской Грузией и Петлюрой. Когда Кубань пришлось эвакуировать, Тимошенко не последовал за армией в Крым, а бежал в Грузию.
Иваниса, Тимошенко и Букретова объединяло враждебное отношение к Добровольческой армии, но они не любили друг друга и часто действовали наперекор друг другу. Будь Деникин умелым политиком, он мог бы извлечь преимущество из разногласий между врагами, но, с его точки зрения, все трое были таким злом, что даже видимость временного сотрудничества или малых уступок была просто совершенно невозможна.
18 января в Екатеринодаре собрался Верховный круг. Каждое войско прислало 50 представителей. Казаки Терека, которые понимали, что их родную территорию можно вернуть только с помощью русских, были наименее враждебны к Добровольческой армии. За исключением малочисленного левого крыла, которое голосовало вместе с радикалами Кубани, делегаты Терека действовали как посредники между Кругом и штабом.
Делегаты Дона, как представители крупнейшего войска и сильнейшей армии, играли решающую роль. Три четверти делегатов Дона были центристами, возглавляемыми такими надёжными друзьями Добровольческой армии, как Харламов, Парамонов и, конечно, атаман Богаевский, один из старейших товарищей Деникина по оружию. Генерал Сидорин, командующий Донской армии, который все чаще критиковал командование Деникина, тем не менее, остался при убеждении, что разрыв с Добровольческой армией будет губителен. Сила умеренных, однако, была серьёзно подорвана активными левым и правым крыльями. Левое возглавлял П.М. Агаев, социалист, у которого было много приверженцев среди солдат. В общем и целом солдаты были более радикальны, чем старики (те, кто стар), которые остались дома. Янов сохранил лидерскую позицию у прогерманских, прокрасновских и монархистских правых. Хотя левые и правые были слабы, они зачастую успешно сотрудничали, противодействуя Ставке. В общем, под влиянием постоянных поражений политики Дона стали более радикальными и враждебными по отношению к Добровольческой армии. Старые методы не работали; многие были готовы экспериментировать с новыми.
Круг избрал председателем Тимошенко. Это был огромный удар для Ставки, которая ожидала избрания Харламова. Но Харламов, глава делегации Дона, не мог быть избран просто потому, что его считали слишком хорошим другом генерала Деникина.
С лета 1919 года представители Добровольческой армии и казаков вели переговоры о том, как должна быть реорганизована государственная структура Южной России. Поражения радикальным образом изменили относительную прочность позиций обеих сторон. Добровольческая армия, которая всегда была лучше всего сражающимся подразделением Вооружённых сил Южной России, несла тяжелейшие потери. В начале 1920 года это подразделение, теперь называющееся Добровольческим корпусом, всё ещё сохраняло дисциплину и боевой дух, но было так малочисленно, что, возможно, не могло занимать самостоятельное положение. Казаки, которые теперь больше, чем когда-либо, составляли подавляющее большинство воюющих, требовали большего участия в процессе принятия решений.
И Врангель, и Деникин предвидели возможность таких изменений в декабре 1919 года. Одной из причин желания Врангеля не отступать на территории казаков была его открытая нелюбовь к казацкому «левачеству». Врангель и его политические сторонники скорее бы списали казаков со счетов, чем пошли на политические уступки им. Деникин также должен был понимать, что отступление на восток означает увеличение зависимости от казаков и как следствие поворот к более левой политической ориентации. Стратегические и политические соображения были очевидным образом связаны.
Деникин часто говорил, что хочет найти баланс между правыми и левыми в политическом спектре. (У него было очень узкое определение левых и правых: социалисты и черносотенцы для него выходили за рамки.) В тревожные дни зимы 1920 года он обнаружил, что больше не может сохранять позицию, которая казалась ему центристской. Под давлением событий он шёл на значительные уступки левым.
Как он сказал в мемуарах: «Вопрос для меня был ясен. Никакие жертвы в области ограничения гражданской власти не велики, если благодаря им могло быть достигнуто оздоровление казачества и разгром большевиков».
Смещение Лукомского было его первой уступкой. Лукомского особенно не любило подавляющее большинство казаков, которые винили его в непримиримо централистской политике Особого совещания. Генерал оттолкнул многих казачьих политиков своим оскорбительным поведением и бесцеремонными манерами во время долгих месяцев переговоров касательно казачьей автономии. Деникин выбрал Богаевского преемником Лукомского, чтобы получить поддержку казаков, но только частично достиг цели. Хотя это назначение было благосклонно принято умеренными, оно не задобрило сепаратистов, которые не любили Богаевского за его близкие отношения с лидерами Добровольческой армии.
С точки зрения Деникина, куда большей уступкой было его разрешение на отдельную армию Кубани. Этот вопрос ожесточённо дебатировался не один месяц, но Ставка всегда успешно сопротивлялась. Теперь Деникину казалось, что независимая армия может быть способна привлечь больше добровольцев, так что надо попробовать. Подавляющее большинство кубанских казаков сражалось в Кавказской армии, которая в январе 1920 года обладала наименьшей боеспособностью и наихудшей дисциплиной среди всех подразделений антибольшевистской армии. Это подразделение, которое разваливалось на части, должно было стать ядром Кубанской армии.
После перехода Врангеля в Добровольческую армию генерал Покровский принял командование Кавказской армией. Покровский, который в 1918 году играл огромную роль в формировании первой кубанской боевой силы и с того времени оставался важным участником событий на Кубани, стал отвратителен казачьим политикам из-за роли, которую сыграл в событиях в Екатеринодаре в ноябре 1919 года. Деникин избрал преемником покровского генерала Улагая, прекрасного офицера и цельной натуры. Однако Улагай был болен тифом, так что главнокомандующий назначил вместо него Шкуро. Это назначение не удовлетворило радикалов. Шкуро никогда не поддерживал сепаратистского движения и слишком тесно сотрудничал со Ставкой в прошлом. В общем, сепаратисты не признали за Деникиным право назначать командующего их армии. Они также возражали против договорённости, согласно которой в вопросах снабжения Кубанская армия останется зависимой от Ставки.
В качестве ещё одной уступки Деникин был готов поступиться заветным принципом военной диктатуры. 25 января атаманы, главы правительств казаков, и старшие военные лидеры казаков посетили главнокомандующего в его штабе. Казаки согласились продолжить сражения и признали, что разрыв между ними и русскими офицерами будет самоубийственным. Деникин, в свою очередь, согласился, что гражданскую власть необходимо немедленно и радикально реорганизовывать.
29 января Деникин отправился в Екатеринодар, чтобы обратиться к Верховному кругу. Очевидно, что он придавал огромное значение своей речи, которую написал и предварительно показал некоторым старшим военачальникам. Это была одна из лучших речей Деникина, и она произвела впечатление на многих его слушателей. Как обычно, он избегал театральности и говорил просто, с очевидной искренностью.
Сначала он описал военную ситуацию, которую воспринимал как угрожающую. Но он не утратил надежды, сказал он, потому что верит: большевики обессилены, плохо снабжены и страдают от слабой дисциплины. Затем он обсудил реорганизацию политических институтов. Он предостерёг слушателей, что, если они решат формировать независимое государство, он покинет территорию вместе с остатками Добровольческого корпуса, русскими офицерами и многими из казаков. Он предрёк, что такой шаг приведёт к немедленному краху фронта и победе Красной армии. В заключение он подытожил свою программу:
«1. Единая, Великая, Неделимая Россия.
2. Донская и Кубанская армии составляют нераздельную часть единой русской армии, управляемой одними законами и единой властью.
3. Борьба с большевиками до конца.
4. Автономия окраин и широкая автономия казачьих войск, историческими заслугами оправдываемая. Широкое самоуправление губерний и областей.
5. Правительство, ведающее общегосударственными делами, из лиц честных, деловых и не принадлежащих к крайним воззрениям. Полное обеспечение в нём интересов казачьих войск вхождением казачьих представителей.
6. Представительное учреждение законосовещательного характера.
7. Земля — крестьянам и трудовому казачеству.
8. Широкое обеспечение профессиональных интересов рабочих.
9. Всероссийское Учредительное собрание, устанавливающее форму правления в стране».
Это было одно из самых левых заявлений Деникина. Он ещё раз заявил о своей приверженности земельной реформе и после года колебаний пообещал Учредительное собрание. В этих вопросах, а также в неотложных проблемах построения государственной структуры Деникина и большинство мнений казаков теперь мало что разделяло. Однако воспоминания о прежней борьбе были ещё свежи, и многие из слушателей не доверяли Деникину. Как указал в своём ответе Тимошенко, борьба за Учредительное собрание и земельную реформу — это хорошие лозунги, но их следовало бы представить раньше.
Переговоры по формированию нового правительства начались. От имени Деникина с представителями казаков договаривались Савич и Челищев. Обсуждение фокусировалось на шестом пункте Деникина, касающемся законодательного собрания. Казаки хотели, чтобы правительство несло ответственность за собрание и чтобы роль такого собрания временно исполнял Верховный круг. Было выработано компромиссное решение, которое позволяло Деникину накладывать вето на решения собрания, но представители могли преодолеть это вето по прошествии четырёх месяцев при наличии большинства — двух третей. Роль законодательного органа будет играть временно сформированная комиссия. Половину членов комиссии выберет Круг, а вторую назначит Деникин. Военные решения и сообщение остаются в исключительной власти Деникина. Теперь Деникин перестал быть «диктатором» и стал «конституционным монархом».
4 февраля Круг принял проект только с двумя голосами против, и сложная задача построения правительства началась. Деникин назначил главой своего правительства Н.М. Мельникова, председателя правительства Дона. Для завоевания доверия казаков кабинет был составлен практически полностью из местных фигур. Эра Особого совещания определённо закончилась. Некоторых политиков, предложенных Мельниковым, Деникину было трудно принять. Особенно отвратительным главнокомандующий находил донского социалиста П.М. Агаева в качестве министра земледелия. Но Мельников доказывал, что участие Агаева даст поддержку левых, и Деникин сдался. Возможно, самый важный пост кабинета, военного министра, был отдан генералу Кельчевскому, начальнику штаба армии Дона. Генерал Баратов, который потерял обе ноги при покушении на жизнь в Тбилиси, стал министром иностранных дел. Это назначение показывает, что Деникин наконец понял значимость хороших отношений с государствами Кавказа. Основной пригодностью Баратова для этого поста были его хорошие связи в Грузии и Азербайджане. Деникин считал очень важным, чтобы портфель министра финансов оставался в руках человека, которому он полностью доверяет, так что М.В. Бернацкий стал единственным представителем Особого совещания. Самым примечательным выбором был Н.В. Чайковский, социалист со стажем и революционер, активно занимавшийся подпольной деятельностью с 1860-х годов. Чайковский стал министром без портфеля, а немного позже принял на себя руководство пропагандистской работой. Этот старик всегда играл значительную роль в антибольшевистском движении на Севере России. После поражения он бежал в Польшу и вернулся в Россию, чтобы присоединиться к Деникину, которому очевидным образом полностью не доверял или не симпатизировал, в момент, когда Добровольческая армия находилась на грани краха. Чайковский ненавидел большевиков так сильно, что был готов пойти на любые жертвы.
Правительство Мельникова по большей части состояло из умеренных донских казаков и кубанских политиков-линейцев. Деникин не потерпел бы назначения сепаратистского черноморского казака. Соответственно, кубанские сепаратисты отказались иметь дело с новым кабинетом, что создало парадоксальную ситуацию. Белые заняли только одну губернию, но даже эта губерния отказывалась признавать власть белого правительства. В то же время российские политики свысока смотрели на кабинет Мельникова, состоящий из тех, кого они презрительно называли «местными талантами». Только кадеты, всегда преданные Деникину, выражали одобрение компромиссам и уступкам Деникина.
Правительство начало функционировать только в начале марта. Даже самим министрам было ясно, что они не могут играть активную роль и что их задача ограничивается подготовкой программных документов и разработкой проектов, которые могут быть реализованы только после изменения военной ситуации. Эти манифесты показывают, что последнее правительство Деникина, за исключением групп социалистов-революционеров в 1918 году, было самой левой и либеральной частью антибольшевистского движения. Мельников заявлял:
Южнорусское правительство считает своей задачей восстановление российского государства посредством Учредительного собрания. Оно выработает основу общенационального представительства и представительное правительство. Его цель — использование демократического государства для проведения радикальных экономических и социальных реформ в интересах народа, прежде всего работающих крестьян, казаков и рабочих. Мелкая собственность, принадлежащая коммунам или частным лицам, останется неприкосновенной. Вся земля, не важно, кому она принадлежит, сверх определённой законом нормы будет распределена среди нуждающихся государственными органами, которые также обеспечат новых владельцев официальными документами, удостоверяющими право владения. Вскоре будет опубликован предварительный земельный закон, который будет регулировать земельные отношения до созыва Учредительного собрания. Владельцам отчуждённых земель будет запрещено вести переговоры или выписывать счета новым владельцам. Счета и переговоры будут осуществляться соответствующими государственными структурами, учреждёнными в соответствии с демократическими принципами.
Мельников также обещал защиту кооперативных институтов, честную местную администрацию, защиту религии и поддержку законных экономических интересов рабочих.
Был бы исход Гражданской войны другим, если бы Белое движение объявило о таких прогрессивных и демократических принципах раньше? Белые неслучайно ждали до последнего момента. Они шли на уступки от отчаяния, в момент, когда шансы на победу казались незначительными. Но даже если исходить из того, что офицеры, которые составляли верхушку движения, приняли бы политику и принципы, которые шли вразрез с их убеждениями, раньше, белые всё же столкнулись бы с огромными трудностями. Обещать реформы было куда легче, чем провести их в жизнь. Социал-революционеры обещали в 1918 году всё, за что правительство Мельникова стало выступать почти два года спустя, и всё же так и не приблизились к победе.
Деникин и его соратники, конечно, заблуждались, не представляя прогрессивных лозунгов, но их куда более значительная ошибка заключалась в том, что они не создали функционирующую администрацию. Офицеры, которые представляли движение крестьянам, не проводили политику Деникина или решения Особого совещания. Вопреки решениям, принятым в Екатеринодаре, реакционные и злопамятные помещики возвращались с белыми войсками и требовали возврата своей земли. Ничто в политических изменениях начала 1920 года не указывало на то, что белые научились на своих ошибках. По всей вероятности, если бы ход войны ещё раз изменился и антибольшевистские армии подошли к Москве, непримирившиеся с изменениями реакционные офицеры радостно пренебрегли бы обещаниями правительства Мельникова. В России те, кто хотел воевать с большевиками, не желали реформ, а тем, кто был искренне привержен переменам, в общем и целом не хватало решимости продолжать борьбу с новыми лидерами в Москве. Те социалисты, которые ненавидели большевиков, оставались лидерами без последователей.