Административное судопроизводство было закреплено в Кодексе административного судопроизводства РФ, который создал систему соответствующей защиты прав и законных интересов граждан и организаций и определил местонахождение административного процессуального права в структуре российского процессуального права.

Признаки административного судопроизводства обусловлены особенностями публично-правового регулирования.

Современное административное право к числу основных институтов относит и судебный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Административное судопроизводство демонстрирует внутренние связи, принципы системы административно-правового регулирования. Административное судопроизводство с логических правовых позиций учреждается для контроля, проверки, оценки и юридического измерения публичного управления (исполнение конституционно-правовой функции судебной власти по отношению к исполнительной (административной) власти).

Нахождение административного судопроизводства в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и исполнительной властей по реализации основных для каждой из них государственных функций. Отсюда становится более ясным и уточненным понимание юридического значения административного судопроизводства для остальных главных институтов административного права. Возрастают роль и практическое значение для государства и общества судебной практики по административным делам; на этой же основе актуализируется проблема развития административного законодательства, административного процессуального законодательства, административного права в целом. С вступлением в силу КАС РФ появилась необходимость как полноценного научного анализа судебной практики по административным делам, так и точного институционального исследования системы, содержания и структуры административного судопроизводства, являющегося одной из важнейших форм осуществления судебной власти в стране.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров (публичных споров) имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения споров: суд — это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он не зависит ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет надлежащую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления имеют равные процессуальные права и обязанности, при этом дополнительный правозащитный потенциал заключается в активной роли суда при рассмотрении и разрешении административных дел.

Административно-процессуальная форма, заключенная в нормах КАС РФ, в широком смысле призвана гарантировать как защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, так и режим законности в сфере административных и иных публичных правоотношений, когда рассматриваются возникшие в этой сфере правоотношений административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за законностью и обоснованностью использования государственных и иных публичных полномочий.

Законодательство об административном судопроизводстве представляет собой одну из юридических гарантий законности в сфере административных и иных публичных правоотношений. Судебный контроль — это вид внешнего государственного контроля за соблюдением законодательства, определяющего порядок формирования надлежащего публичного управления, ибо административно-процессуальные нормы призваны обеспечивать законность публичного управления, порядок осуществления властных административных полномочий исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами. Вместе с тем наиважнейшую роль играет обеспечение принципа законности в самом административном процессе, т. е. в сфере действия административно-процессуальных норм, при рассмотрении судами административных дел в соответствии с положениями КАС РФ.

Судебный нормоконтроль представляет собой внешний контроль по отношению к правовым актам публичной администрации. Использование нормоконтролирующей деятельности обеспечивает правомерность административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание административных актов, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными административным процессуальным законом.

Главное содержание судебного контроля, в области публичного управления, заключается как в нормоконтроле, так и в обеспечении законности принимаемых органами публичной власти и их должностными лицами административных актов (индивидуальных управленческих решений). Заинтересованные лица могут оспорить в судах нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты.

КАС РФ представляет правовую основу и административно-процессуальную форму, которые предназначены для разрешения административных дел судами общей юрисдикции. Правовая природа этих судебных дел обусловлена возникающими в сфере административных правоотношений публичными спорами, требующими законного и справедливого разрешения, вынесения законного и обоснованного судебного решения.

КАС РФ положил начало развитию судебной практики по административным делам в соответствии с административно-процессуальными нормами. Сложившиеся на протяжении многих десятилетий правовые порядки в области разрешения административно-правовых споров в соответствии с правилами гражданского процесса в настоящее время фактически заменены институтами и судебными процедурами, определенными законодательством об административном судопроизводстве.

Мысль о развитии отдельного вида судопроизводства (административного) реализовывалась на протяжении многих лет после принятия Конституции РФ (ч. 2 ст. 118). Развивавшиеся на основе указанной конституционно-правовой нормы формы осуществления судебной власти содействовали становлению в стране полноценной административной юстиции и, как следствие, юридическому закреплению административного судопроизводства. Необходимость обеспечения субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов организаций требовала учреждения надлежащего механизма, способствующего осуществлению административного судопроизводства в соответствии с конкретными задачами, принципами, стадиями, доказыванием и доказательствами, особенностями рассмотрения и разрешения административных дел судами общей юрисдикции по правилам специального административного процессуального законодательства.

Выделение в предмете административного права административно-юстиционных (административно-судопроизводственных) отношений обусловлено масштабным действием таких институтов, как административные процедуры (принятие административных актов) и административная юстиция (административное судопроизводство) — судебный контроль за правовым качеством нормативных правовых актов управления (нормоконтроль), представляющих собой результат административного нормотворчества, а также за правовыми решениями (действиями и бездействием) должностных лиц государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных служащих (судебное оспаривание административных актов, т. е. индивидуальных правовых актов).

Административная юстиция в системе административно-правового регулирования выполняет правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Важнейшей чертой административной юстиции считается наличие надлежащей процессуальной формы разрешения возникающих в административной практике противоречий и устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров). Российская административная юстиция сегодня базируется на нормативных правовых положениях, которые закреплены в административном процессуальном законодательстве (КАС РФ). Особенностью российской модели административной юстиции является включенность в ее содержание, наряду с нормами КАС РФ, норм арбитражно-процессуального права — АПК РФ, которые также создают правовой режим осуществления административного судопроизводства арбитражными судами.

Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права. Наличие в системе административного права института административного правосудия позволяет констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует общепризнанным стандартам современного правового государства. Именно в такой системе административное право приобретает демократическую форму установления и обеспечения осуществления надлежащего правового режима управленческих отношений, так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), о совершении управленческих действий, об административных процедурах, административных договорах (т. е. управленческом процессе) и о порядке рассмотрения судом административных споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц.

Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам публичной (государственной) администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов.

КАС РФ как процессуальный правовой законодательный акт можно считать завершающим этапом модернизации российского процессуального законодательства, в результате которой были созданы как новые процессуальные юридические механизмы и институты, так и развиты традиционные для судебной власти процедуры по осуществлению правосудия, которые предназначены для разрешения публично-правовых споров. Следовательно, вполне уместно обосновывать вывод о формировании на основе КАС РФ специальной административной процессуальной формы со своими признаками, особенностями и традиционными элементами.

Процессуально-правовое содержание и организационно-структурные характеристики современного административного судопроизводства позволяют утверждать, что данный вид судебного процесса органически взаимосвязан с материальным публичным (административным) правом, административным и административным процессуальным законодательством, со всей его сложной систематикой и нормативной логистикой развертывания на практике механизма правового регулирования. Это объясняется и тем, что нормы административного права призваны устанавливать надлежащие юридические порядки в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительных органов публичной власти, взаимодействия административных органов с гражданами и организациями, желающими осуществлять принадлежащие им права и свободы, а также при необходимости защищать свои законные интересы посредством обращения в суд с административным исковым заявлением.

Появление КАС РФ положило начало созданию новой отрасли процессуального права — административного процессуального права со своим предметом правового регулирования и особенностями рассмотрения и разрешения административных дел. Существовавшая в советские годы модель гражданско-процессуального регулирования отношений, вытекающих из административных и иных публично-правовых отношений, была заменена административно-процессуальными правилами рассмотрения и разрешения судами административных дел. В современных условиях не только декларируется, но и законодательно обеспечивается конституционно-правовая ценность института административного судопроизводства, что значительно повышает роль феномена специальной административно-процессуальной формы осуществления судебной власти в стране.

Вместе с принятием КАС РФ и появлением судебной практики применения нового законодательства об административном судопроизводстве сформировалась дискуссия, предметом которой стали вопросы о предназначении и отраслевой процессуальной принадлежности административного правосудия; как следствие, возникла проблема совершенствования порядка административного судопроизводства. Все это, несомненно, будет способствовать привлечению внимания научного сообщества, юристов, законодателя к тематике рассмотрения судами общей юрисдикции публично-правовых споров и улучшению российского административно-процессуального законодательства.

В учебной и научной литературе отмечается юридическая специфика административного судопроизводства как в научном, так и в учебно-образовательном плане; при этом подчеркивается его «отделение» от предмета гражданского процессуального регулирования[1]. Здесь уместно привести две большие цитаты из известного научного труда С.А. Корфа, которые, с одной стороны, показывают органическую, «природную» связь административного процесса с гражданским, а с другой — внутренне-структурное взаимодействие с административным правом.

1. «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образцом построений административного процесса послужил процесс гражданский; столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX в. административному процессу: в равной мере сие относится и к Франции, и к Италии, и к Германии. Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной стороны, их духовное сродство, с другой же — теоретическую разработанность процесса гражданского. Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга»[2].

2. «Исторически административный иск развивался из жалобы, начальственной и инстанционной; постепенно и незаметно вырастал он из подобной жалобы; этот процесс завершился в момент создания в государстве административного суда; через него прошли все государства, в которых в настоящее время имеются административные суды; …постепенно жалоба получает особые формы, процессуальные гарантии, обособляется от жалобы по начальству, передается ведению специальных органов и наконец превращается в судебно-административный иск, причем образцом его юридической конструкции служат построения гражданского процесса»[3].

Таким образом, из этих цитат видно, что нынешние дискуссии о содержании и особенностях административного судопроизводства, приоритетной роли гражданской процессуальной формы в создании современного административного процесса и многих других спорных вопросах процессуальной правовой теории вряд ли можно назвать какими-то новыми. Представители различных отраслевых наук процессуального права и юристы-практики (судьи, должностные лица административных органов, государственные и муниципальные служащие) сегодня по-разному оценивают и характеризуют процессуальные нормы КАС РФ; начатая дискуссия пока не завершена; продолжаются споры об уникальности и предметных особенностях этого процессуального закона, о «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел.

Судебный контроль за публичным управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией (административным судопроизводством или правосудием по административным делам).

Современная российская модель административной юстиции полноценно закреплена в процессуальных нормах КАС РФ. Таким образом, закончился долгий, трудный, наполненный непримиримыми спорами, борьбой различных научных школ, ученых-представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно результативными дискуссиями период обсуждения идеи учреждения в стране административных судов и создания самостоятельной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ). Именно конституционно-правовые стандарты потребовали от законодателя кардинального решения вопроса об обеспечении формирования специального административного судопроизводства.

Создание российской системы судебной правовой защиты, выстроенной на исковой форме (на административном иске), в течение многих десятилетий бескомпромиссно и стратегически отрицалось, и, как следствие, торпедировалась разработка планов по развитию административного судебного процесса, проводимого по процессуальным правилам отраслевого (административного процессуального) кодифицированного акта. В число требовавших и не получавших решения вопросов входило обособление специальной административной процессуальной формы. Известно, что отраслевая процессуальная форма может появиться лишь на основе действующего законодательного акта, устанавливающего порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Теоретическим фундаментом советской административной юстиции являлись административная жалоба[4] и концептуальные представления о том, что рассмотрение и разрешение спора о субъективных публичных правах могут базироваться только на неисковых процедурных порядках; роль же суда должна сводиться только к ограниченному контролю за законностью осуществляемых публичной администрацией действий и принимаемых решений. Вряд ли нужно игнорировать и тот историко-правовой факт, что административная юстиция, согласно ранним классическим представлениям, рассматривалась вне пределов судебного контроля за администрацией, а связывалась лишь с разбирательством жалоб, поступивших от граждан в административные ведомства. Практически 100 лет назад М.Д. Загряцков, считая административную юстицию важнейшим институтом, который призван гарантировать господство права, ставил простой вопрос: «…может ли быть юстиция административной или, по крайней мере, должна быть таковой?»[5] Характеризуя французскую теорию административной юстиции, автор писал о создании «непременно в недрах административной организации особого процесса для рассмотрения спорных дел, вызываемых действиями администрации»[6].

Установление административного иска в качестве базиса для начала рассмотрения административного дела поддерживалось в российской процессуальной науке и в советские, и в постсоветские годы. Эффективность судебной правовой защиты[7] в публичной сфере (в сфере административных и иных публичных правоотношений) зависит от содержащихся в КАС РФ процессуальных возможностей, от самой гарантии предоставления каждому заинтересованному лицу права на обращение в суд с требованием о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность), а также в предусмотренных законом случаях право на обращение в суд с целью защиты прав других лиц или публичных интересов. В число достижений административного процессуального развития как динамической системы, построенной на включенном в административную юстицию потенциале административного иска и обусловленных им преобразованиях и новеллах процессуальной формы, входят: усиление юридических гарантий для сторон административного судопроизводства; состязательность и равноправие сторон — основа для принятия решения в административном судопроизводстве; активная роль суда в процессе рассмотрения и разрешения административного дела; законность и справедливость как важнейшие принципы административного судопроизводства; право административного истца изменить основание или предмет административного иска до принятия судебного акта, отказаться от административного иска полностью или частично; право административного ответчика при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично; право сторон по заключению соглашения о примирении; применение мер предварительной защиты по административному иску. Данный перечень усиливающих судебную правовую защиту основополагающих гарантий прав, свобод, законных интересов граждан и организаций может быть продолжен.

История развития процессуального правового регулирования административного судопроизводства в России напрямую связывается с историей становления и совершенствования российской модели административной юстиции. Отправной точкой здесь можно считать утверждение 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам. При этом определялось, что «основанием для протестов и жалоб могут быть: 1) неправильности, состоящие либо в нарушении закона или обязательного распоряжения властей, либо в осуществлении полномочий с нарушением той цели, для которой оно предоставлено; 2) уклонение от исполнения, действия, предписанного законом или обязательным распоряжением власти; 3) медленность. Жалоба может быть принесена теми лицами, обществами и установлениями, интересы или права коих нарушены постановлением, распоряжением, действием или упущением».

Этапы процессуального правового развития административного судопроизводства рассматриваются как основные периоды в истории российского института административной юстиции.

Административная юстиция до 1917 г.

Административная юстиция в России как теоретико-правовая проблема исследуется в научных трудах и российских, и зарубежных ученых на протяжении последних 150 лет. На рубеже XIX–XX вв.[8] вопросы административной юстиции и организационно-правовые модели ее организации в России приобрели особую актуальность и значимость. Существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»[9]. В специальной литературе, посвященной проблемам административной юстиции (до 1917 г.), авторы давали в определенной мере критический анализ действовавшего в то время российского законодательства в сфере административной юстиции[10], а также исследовали организацию системы этого института в европейских странах. В тот период времени были опубликованы научные труды, в которых глубоко исследовались теоретические аспекты административной юстиции. Например, С.А. Корф в 1910 г. предпринял весьма детальное и предметное исследование таких вопросов, как сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, его стороны, административный иск и его пределы[11].

Достаточно полное представление о научных трудах ученых, рассматривавших основные проблемы организации в стране административной юстиции, можно получить из двухтомного издания сочинений, включающего опубликованные в царской России до 1917 г. произведения известных российских и зарубежных ученых, среди которых Г. Аншютц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, Б.А. Кистяковский, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, К. Лемайер, В.А. Рязановский[12]. Эти авторы глубоко и всесторонне анализировали главные вопросы сущности, назначения и правового содержания административной юстиции как в России, так и в некоторых зарубежных странах; пытались найти преимущества и недостатки различных моделей административной юстиции. Предметом их исследования становились теоретическая концепция административной юстиции, административное судопроизводство, сущность судебного нормоконтроля, взаимосвязь административной юстиции с основными принципами правового государства.

Административная юстиция рассматривалась всегда неразрывно с вопросами учреждения специальных административных судов, развития административного судопроизводства, осуществления судебного контроля за исполнительной властью. Именно в такой постановке и структуре исследования административная юстиция наиболее фундаментально и результативно обсуждалась в России дважды в течение последних 100 лет: в начале XX в. и в конце XX — начале XXI вв.

По мнению историков — исследователей административной юстиции, существовали две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (т. е. до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х годов. Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников. Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление наибольшей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики — все это способствовало развитию административной юстиции в России во второй половине XIX в.[13] В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для ее дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, т. е. нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование императора Александра II»[14].

Новый импульс развитию института административной юстиции в России придали планы реформирования государственного управления в начале XX в. В 1904 г. было принято решение о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений в это время был С.Ю. Витте. Однако в результате проведения указанных реформ в 1904 г. административные суды созданы не были. Аргументами против учреждения в России административных судов являлись: теоретическая сложность проблемы, отсутствие у законодателей опыта по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий[15].

В 1911 г., когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.

Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX в., ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30.05.1917 работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам[16], которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 01.06.1917. Таким образом, сложившиеся в начале XX в. научные представления о сущности и назначении административной юстиции были воплощены в юридическом документе, который на тот период времени получил высокую оценку. Другое дело, что в сложившихся в тот исторический период времени условиях Положение о судах по административным делам фактически не действовало.

Следует отметить, что Положение о судах по административным делам в связи с известными событиями того времени никогда не действовало. Можно в полной мере предположить, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полноценных судебных органов, разрешающих административные споры, возникающие в области государственного управления.

Положение о судах по административным делам состояло из пяти разделов:

— I «Об административных судах (общие положения, правовое положение административных судей, служебные права и преимущества, делопроизводство при каждом административном судье)»;

— II «О порядке производства у административных судей и окружных судей»;

— III «О порядке обжалования решений административных судей и окружных судов»;

— IV «О судебных издержках»;

— V «Об исполнении решений административных судей и окружных судов».

В разд. II Положения о судах по административным делам устанавливались: подсудность дел административному суду; статус поверенных (представителей) сторон в административном суде; протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; досудебное производство; слушание дела и решение суда; судебные приказы. Следует особо отметить, что п. 37 Положения о судах по административным делам устанавливал порядок принятия к производству административного суда жалобы (или протеста) «на медленность либо на уклонение от исполнения законной обязанности» должностных лиц. В Положении о судах по административным делам была установлена норма, в соответствии с которой в сложных случаях рассмотрения административными судьями дел могут применяться также правила устава гражданского судопроизводства.

Административная юстиция после 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития как в теории права, так и в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде[17], а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве»[18] и некоторых других работ[19]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям Д.М. Чечота, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция[20].

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск согласно сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова[21] появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности.

С середины 1920-х и до конца 1930-х годов интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции в силу сложившихся политических условий угас. Административно-командная система, сформировавшаяся в стране к концу 1920-х годов, не допускала установления судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами.

Административная юстиция в советский период — с 1940-х до начала 1990-х годов

В конце 1940-х годов проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таким делам относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 1950–1960-е годы тематика «административной юстиции» не находила большого интереса ни у законодателей, ни у ученых-юристов. Поэтому каких-либо заслуживающих внимания исследователей фактов развития административной юстиции в данный период не наблюдалось.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции в Советском Союзе (России) исследовалась в 1970–1990-е годы. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д.М. Чечота «Административная юстиция (теоретические проблемы)», вышедшая в 1973 г. в издательстве Ленинградского государственного университета[22]. Д.М. Чечот обосновывал необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следовало ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб[23].

Ученые высказывали мнение и о больших возможностях, которые заложены «в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации»[24]. Более того, еще в конце 1960-х — начале 1970-х годов авторы научных трудов рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции[25], хотя еще раньше (в середине 1940-х годов) в России публиковались работы и под таким названием: «В советском праве не может быть административного иска»[26]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления[27]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в середине 1970-х годов. А.Т. Боннер и Д.Н. Бахрах[28]. В.И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений[29].

Именно в это время проблемы административной юстиции стали напрямую рассматриваться в контексте теории административного процесса. В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса — гражданскому и уголовному — приводились следующие аргументы: 1) специфика административных споров между гражданами и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права, например состязательности, материальной истины, равенства сторон, устности процесса.

Очень краткий экскурс в «историю» исследуемого вопроса позволяет судить о доминировании в теоретических суждениях ученых той поры так называемого широкого подхода к пониманию административного процесса; при этом в основу конструирования административно-процессуальной формы была положена юридическая процедура функционирования исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Следовательно, c одной стороны, отстаивались широкий профиль и универсальность гражданско-процессуальной формы, а с другой — отрицалось право на самостоятельное правовое установление административного судопроизводства. И оба подхода не позволяли исследователям того времени выйти «из плена» невероятно устаревших представлений об административно-процессуальной форме.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами).

Закон СССР от 30.06.1987 № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан»[30] распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, т. е. вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений.

Однако и указанный советский Закон, и внесенные в него изменения от 20.10.1987 вряд ли можно было признать полноценным достижением демократии и верховенства права, так как в нем допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.

02.11.1989 был принят новый законодательный акт — Закон СССР от № 719-I «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжалование в суд решений самих органов государственного управления. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные административные правовые акты; при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило так называемой административной преюдиции). Действовавший до 15.09.2015 (до момента вступления в силу КАС РФ) Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров граждан с органами управления, исполнительной властью).

Административная юстиция в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.

Итогом первой в России дискуссии о сущности и перспективах развития административной юстиции (конец XIX — начало XX в.) явилось принятие 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам.

Результатами второй масштабной научной дискуссии о содержании российской административной юстиции и перспективах ее развития (конец XX — начало XXI столетия) являются:

1) принятие Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

2) разработка проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (2000 г.) и проекта Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве (2003–2006 гг.);

3) поручение Президента РФ от 22.12.2012 о необходимости представления до 01.03.2013 для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также поручение о формировании в системе судов общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц (срок — до 01.03.2013);

4) подготовка монографий и множества научных статей, посвященных формированию российской модели административной юстиции[31].

Путь от идеи создания специального административного процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения административных дел до кодификации законодательства об административном судопроизводстве был непростым и многоэтапным. Административное судопроизводство на протяжении почти двух последних десятилетий являлось сложно разрешаемой (на каком-то этапе дискуссий оно даже казалось неразрешимой) проблемой. Этот важнейший административно-процессуальный институт получил завершающее новое позитивное осмысление и развитие лишь в 2013–2015 гг.

Основной причиной и одновременно важнейшим позитивным фактором, способствовавшим дальнейшему развитию теории административной юстиции в России, стала конституционно-правовая норма, содержащаяся в принятой 12.12.1993 Конституции РФ (ч. 2 ст. 118): «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Таким образом, в российском законодательстве впервые появился новый термин «административное судопроизводство» (или «административное правосудие»). Вместе с тем и сегодня (почти через 25 лет после принятия Конституции РФ) в стране не утихают споры относительно понимания содержания данного понятия.

Большой интерес ученых-юристов и практиков (например, судей, работников юстиции, прокуроров) к изучению главных проблем административной юстиции в начале 1990-х годов был обусловлен необходимостью обеспечения эффективной судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц; создания условий для установления верховенства права в деятельности публичной администрации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; создания законодательных предпосылок и оснований для формирования системы надлежащего государственного управления; выявления значения административной юстиции в проведении реформы российского административного права; уточнения теоретических позиций по вопросам административного судопроизводства, административного процесса и административных процедур; развития российского процессуального законодательства (принятие в 2001 г. КоАП РФ, в 2002 г. — АПК РФ и ГПК РФ); проведения реформирования судебной власти в России (начиная с 1992 г.); разработки положений, направленных на улучшение практики организации и функционирования административного судопроизводства; определения новых направлений его реформирования.

Верховный Суд РФ в сентябре 2000 г. внес в Государственную Думу для рассмотрения проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который остался фактически без внимания законодателей. Таким образом, указанный законопроект не стал законом, а в России не появились специализированные административные суды[32].

По мнению разработчиков указанного законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагалось отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

Эти суды действовали бы в отношении нескольких районов субъекта РФ.

История кодификации законодательства об административном судопроизводстве

Ученые предлагали провести кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции в Административно-процессуальном кодексе[33] (1998–2001). Началась разработка проектов Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»[34] или Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве[35].

Следующим шагом в развитии законотворчества в сфере административной юстиции явился проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (КАС), разработанный в 2003 г. Советом при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации[36] был опубликован в 2004 г., он имел лишь научно-теоретическое значение и до результативного обсуждения законодателей не дошел.

Правовое регулирование рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, получили закрепление в АПК РФ 2002 г. Был определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному: с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились некоторые закономерности установления судебного контроля за административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает разработку специального закона об административном судопроизводстве. Как уже было отмечено, наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»[37] или КАС РФ. Существовали и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса[38]. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.

С появлением в марте 2013 г. проекта КАС РФ стало очевидно, что развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволят укрепить административно-правовую защиту. Содержание проекта КАС РФ показывало возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. Важнейшими процессуально-правовыми нормами стали принципы административного судопроизводства, среди которых проект КАС называл: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.

Сегодня можно говорить о полноценной кодификации административного процессуального законодательства в Российской Федерации, учитывающей назначение административного судопроизводства в судебной власти и чрезвычайно важное значение этой формы ее осуществления в стране. При этом законодатель отверг всесторонне обсуждаемую в специальной литературе идею учреждения в России специальных административных судов.

Важным юридическим целевым и содержательным ориентиром для судебной практики по административным делам стало постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Как следует из названия постановления, Пленум ВС РФ разъяснил лишь некоторые, наиболее сложные, вопросы осуществления административного судопроизводства. Конечно, с точки зрения значимости и востребованности судами данного постановления Пленума ВС РФ следует подтвердить своевременность рассмотрения этого вопроса, ибо главная цель содержащихся в нем разъяснений — обеспечение единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве. Многие сложные вопросы судебного правоприменения получили должную конкретизацию; противоречивое процессуально-правовое регулирование было разъяснено с позиций сложившихся в практике процессуально-правовых стандартов рассмотрения административных дел; сделаны юридические акценты на публично-правовых особенностях рассматриваемых судами административно-правовых споров. Словом, данное постановление Пленума ВС РФ явилось своевременным и полезным для формирования правильной судебной практики по административным делам.

Как стало заметным за 10-летний период действия КАС РФ, уже произошли отдельные корректировки административного процессуального законодательства, направленного на повышение эффективности порядка рассмотрения публично-правовых споров и, соответственно, гармонизацию сферы административных и иных публичных правоотношений посредством взаимосвязанного действия норм административного и цивилистического процессов, например норма о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства (ст. 16.1 КАС РФ). Здесь речь идет о приоритетности и разграничение областей гражданского и административного судопроизводства, т. е. о выборе судом гражданского или административного процессуального способа разрешения дела (или порядка судопроизводства по конкретному делу). Принятое Пленумом ВС РФ постановление от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» содержит предложение о дополнении КАС РФ и ГПК РФ нормами, которые предоставляют суду право в спорных ситуациях выбирать надлежащий порядок рассмотрения дела (переход к рассмотрению дела по правилам административного или гражданского судопроизводства). Результатом реализации такого предложения стало появление в КАС РФ новой статьи (ст. 16.1) — «Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства». Для решения данной задачи суду предоставляется право вынесения определения о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского или административного судопроизводства с целью прекращения рассмотрения дела в ненадлежащем порядке и продолжения его рассмотрения по правилам КАС РФ или ГПК РФ, т. е. выбрав надлежащий путь (процессуальный порядок) административного или гражданского судопроизводства. Если направленное в суд заявление содержит несколько взаимосвязанных между собой требований и при этом одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другие — в порядке административного судопроизводства и разделение данных требований невозможно, то дело должно рассматриваться и разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. Если в суд предъявляется исковое заявление, которое содержит несколько требований и при этом одни из них подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие — по правилам гражданского судопроизводства, и если их раздельное рассмотрение возможно, то судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В случае, когда иные предъявленные в суд требования, которые подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, то вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с положениями законодательства о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов. Если иные предъявленные в суд требования, которые должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, то судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ. Наконец, последнее правило: если суд в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу установит, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, то выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Данные правила по переходу к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства действуют и при разрешении отдельных категорий административных дел. Например, если в административном исковом заявлении содержится требование о возмещении вреда, причиненного нарушением условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении имуществу и/или здоровью административного истца, то суд должен принять решение о переходе к рассмотрению этого требования по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 16.1 КАС РФ.