Екатерина замыслила разработать новое законодательство, построенное на принципах гуманизма и европеизма, — замысел величественный и во всех отношениях похвальный. Действовала она с присущей ей осторожностью. Собственноручно написала программу, проникнутую духом вольномыслия, но сначала показала ее «референтной группе» из ближайших соратников. Те испугались радикальных перемен, и царица половину пунктов убрала. Устроила вторую проверку, с более широким кругом «вельми разномыслящих» рецензентов. После этого исчезла еще половина предполагаемых нововведений.

Осталось 22 раздела. В них шла речь о равенстве всех граждан перед законом; об отмене уголовной ответственности за высказывания; о разрешении всех религий. То есть монархиня предлагала безо всякого перехода превратить Россию из «ордынской» империи сразу в правовое государство со свободой слова и свободой совести. Также отменялась смертная казнь, ибо «при спокойном царствовании законов и под образом правления, соединенными всего народа желаниями утвержденным, в государстве… не может в том быть никакой нужды, чтоб отнимати жизнь у гражданина». Запрещались и пытки.

На крепостное право прожект, правда, не покушался — Екатерина опасалась настроить против себя главную свою опору, дворян, но в тексте содержался призыв относиться к трудолюбию крестьян с уважением.

Документ получил название «наказа», поскольку имел вид инструкции, адресованной представителям сословий.

Даже по европейским понятиям программа Екатерины выглядела неслыханно революционной — ее положения выходили далеко за рамки «просвещенного абсолютизма». Когда «Наказ» перевели на другие языки и издали (Екатерина хотела, чтобы Европа ею восхищалась), на родине Вольтера и Монтескье эту крамолу запретила цензура.