Реформа местного самоуправления разрабатывалась не для «народного представительства» (делиться властью самодержавие не собиралось), а по соображениям сугубо прагматическим. Государство понимало, что собственными силами не сможет навести порядок в регионах огромной империи: в казне не было на это денег, к тому же не хватало кадров. При крепостном праве крестьянами управляли помещики, но теперь с этим было покончено. Требовался какой-то иной механизм.

Идея состояла в том, чтобы создать некие учреждения, которые, с одной стороны, ни в коем случае не будут являться местной властью, но в то же время помогут государству решать вопросы, справиться с которыми оно не в состоянии — и что важно, при этом не будут обходиться казне ни в копейку.

Новая структура получила название «земств». Ее параметры были определены «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» (1864). Этот акт обычно называют Земской реформой.

В ведение земств входили хозяйственные и культурно-социальные задачи: содержание дорог, медицина, школы, благотворительность, страхование и прочее. Для финансирования своей деятельности земство могло производить сбор средств, приобретать имущество, накапливать капитал.

Всей этой немалой работой должны были руководить уездные и губернские собрания, куда депутаты («гласные») избирались на трехлетний срок.

По сути дела государство снимало с себя значительную часть расходов по местному жизнеустройству и перекладывало их на обывателей, давая им взамен некоторое, очень ограниченное право этими расходами распоряжаться.

Самоуправляемость купировалась тем, что председателей уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел.

В том же духе было составлено «Городовое положение», вышедшее шесть лет спустя. У государства хватало финансовых и административных ресурсов на то, чтобы поддерживать в более или менее приличном состоянии лишь губернские центры, и то не все. Города поменьше пребывали в убожестве.

Новая система должна была привлечь к хозяйственно-организационной деятельности общественно активных людей.

Вводились городские думы с депутатами-гласными, избираемыми на 4 года, и городские управы, руководимые мэром («головой»). Гласные выбирались по трем куриям — от крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Беднота, не платившая налогов, к выборам не допускалась.

Контроль за деятельностью управ тоже сохранялся у исполнительной власти. Мэров в небольших городах утверждал губернатор, в губернских — министр внутренних дел.

Несмотря на крайнюю ограниченность и стесненность новых учреждений, они сумели сделать на удивление много для изменения условий жизни страны — правда, еще и потому, что нередко приходилось строить совсем с нуля, отчего перемены выглядели разительными.

Со второй половины девятнадцатого века жизнь российской провинции будто воспряла, начала развиваться. Заслуга в первую очередь принадлежала новым людям — деятелям местного самоуправления.