В течение 1938 года сочетание дистанционного и пограничного контроля было дополнено усилением внутреннего контроля над беженцами, прибывавшими в Западную Европу. Весьма ограничительная иммиграционная политика по всей Европе невольно привела к изменению характера иммиграции. Беженцы продолжали прибывать, поскольку давление на евреев в Германии не ослабевало, но иммиграция беженцев стала рассматриваться в терминах нелегальной деятельности и преступности. Контрабандисты были проводниками беженцев через границы, но как только те оказывались в стране убежища, появлялись другие нарушители, помогавшие людям скрываться от властей. По сути, приток беженцев был частично загнан в подполье, и теперь государства предполагали, что в стране находится большое количество беженцев, живущих нелегально и ускользающих от любого контроля. Несовершенство знаний властей об иностранном населении означало, что они не могли оценить опасности, которым подвергалось общество. Эти неизвестные иностранцы и предполагаемое злоупотребление гостеприимством, оказанным легализованным беженцам, стали еще одной навязчивой идеей. Были усилены меры внутренней безопасности, чтобы контролировать всех иммигрантов и, в частности, выслеживать всех беженцев без документов. Беженцам стало еще труднее попасть на территорию западноевропейских стран без приглашения, хотя исключение составляло предоставление убежища политическим беженцам, в том числе коммунистам. Страной убежища для этих политических беженцев преимущественно оставалась Франция. Это иллюстрирует распределение выборки коммунистических беженцев по Европе, как показано в табл. II.3.2.

Таблица II.3.2. Страны убежища для 333 коммунистов из Германии в 1938–1939 гг. (чел.)

Преобладание Франции в качестве страны убежища для немецких коммунистов было обусловлено главным образом их отступлением из Испании после гражданской войны. Остатки интернациональных бригад, среди которых были беженцы в страны, соседствующие с Германией, нашли единственный путь к спасению через Пиренеи вместе с сотнями тысяч испанцев, бежавших в том же направлении. Большинство из них были интернированы в лагеря, но нескольким коммунистическим активистам было разрешено покинуть французские лагеря и поселиться в других местах, например в Бельгии и Великобритании, где им было оказано гостеприимство. В то же время СССР стал менее значимой страной для предоставления убежища, в основном из-за его изолированного политического положения и казней немецких коммунистов во время сталинских чисток.

Еврейские беженцы, которым удалось легально или нелегально проникнуть на территорию либеральных государств, оставались главными объектами ограничительных мер. В Бельгии депортация нелегалов в начале октября 1938 года вызвала широкую общественную дискуссию, но она была радикально изменена волной солидарности с жертвами Хрустальной ночи. Неохотно, но под влиянием жестких взглядов министра юстиции Фольена все больше политиков публично выступали за более гуманную иммиграционную политику. 22 ноября 1938 года под огромным давлением парламента Фольен наконец обнародовал факт приостановки принудительной репатриации еврейских беженцев. Немецким евреям вновь была предоставлена временная защита для подготовки к реэмиграции, но поскольку им было запрещено заниматься какой-либо экономической деятельностью, их, как правило, должны были содержать еврейские благотворительные организации.

Политика Нидерландов изменилась столь же радикально. С мая 1938 года тех, кто въезжал в страну нелегально, должны были депортировать, но 19 ноября это прекратилось. В ноябре и декабре 1938 года 1500 нелегалов получили временную защиту. Сначала они должны были ежедневно являться в полицию, но затем их поместили под строгий административный надзор в лагеря в Венхёйзене и Хук-ван-Холланде. Перевод в лагеря часто задерживался, поскольку мест в них не хватало. В то же время перспективы реэмиграции сокращались, поскольку беженцам становилось все труднее получить разрешение на въезд в третьи страны. 17 декабря 1938 года министр юстиции Нидерландов закрыл границу. Это означало, что беженцев, незаконно проникших в страну, будут отправлять обратно в Германию. Действительно, голландская практика и условия голландско-германского соглашения 1906 года предписывали, что нелегалы подлежали не только высылке, но и репатриации. Это началось сразу после Рождества, когда 70 беженцев были отправлены на автобусе из Амстердама обратно в Германию. Такая политика репатриации (еврейских) беженцев означала, что в глазах голландцев риск быть обвиненными в контрабанде, уклонении от уплаты налогов или Rassenschande (осквернении расы), угроза стерилизации или даже интернирование в концентрационный лагерь не являлись очевидными основаниями для предоставления защиты.

К концу 1938 года каждая страна континентальной Европы имела свой собственный резерв «нежелательных» беженцев. Не могло быть и речи о том, чтобы коллективно перебрасывать их через другую границу, создавая дипломатические трудности и подставляясь под ответные меры. Выдворять беженцев в соседние страны становилось все труднее. Легальная реэмиграция была возможна, но шла медленными темпами. Данные о поездках из Западной Европы, финансируемых HICEM, дают хорошее представление о характере реэмиграции (рис. 2 и 3 в приложении в конце книги). За первые семь месяцев 1939 года 4000 беженцев реэмигрировали под эгидой HICEM, в основном в США, но остальные уехали самостоятельно или воспользовались услугами частных агентств. Еще одним возможным способом было использование различных сионистских организаций, которые были вовлечены в схемы нелегальной эмиграции в Палестину. К большому отвращению британцев, западноевропейские государства, стремящиеся поощрить беженцев к отъезду, часто терпели их. Лондон даже обвинял своих континентальных соседей в сговоре с сионистами, чтобы избавиться от как можно большего числа беженцев. На практике активного сотрудничества, по-видимому, не было, но закрытие глаз на сионистскую контрабандную деятельность, похоже, стало обычным делом.

Можно выделить три типа решений, которые были опробованы государствами Западной Европы в 1939 году. Бельгия была уникальна тем, что продолжала предоставлять временную защиту всем беженцам, прибывшим на ее территорию. Ответы Дании, Люксембурга и Швейцарии были прямо противоположными. Еврейские беженцы рассматривались как нелегалы, а в качестве средства правовой защиты использовалась принудительная репатриация. Между этими двумя крайностями голландская и французская реакция на беженцев была более амбивалентной: некоторым предоставлялась временная защита, либо свободная, либо интернирование в тюрьмы и лагеря, в то время как другие были депортированы.