В 1936 году правительства Франции и Бельгии разработали официальную политику в отношении беженцев, соответствующую международному режиму, который они оба поддерживали. В отличие от существующей датской и швейцарской политики, когда просители убежища могли получить статус беженца по решению администрации, новая французская и бельгийская политика была гораздо более прозрачной. Прошения о предоставлении убежища рассматривались не только государственными служащими, но и в каждом конкретном случае совместно со следственной комиссией, в которую входили люди, не принадлежащие к администрации. В обеих странах была объявлена амнистия для всех немецких беженцев. Отныне нелегалы могли просить убежища. Затем французские и бельгийские комиссии по беженцам рекомендовали соответствующим министрам юстиции принять решение о предоставлении просителям соответствующего статуса, и, судя по всему, в большинстве случаев их рекомендациям следовали. Введение формализованной процедуры как в Бельгии, так и во Франции уменьшило свободу действий администрации. Новая бельгийская политика в отношении беженцев была, безусловно, более гуманной, чем французская. Любой беженец, независимо от страны, которая его преследовала, мог подать прошение о предоставлении убежища в Бельгии, в то время как во Франции это могли сделать только те, кто бежал из Германии до 5 августа 1936 года. В Бельгии прошение было бессрочным, а во Франции амнистия распространялась только на беженцев, уже находившихся в стране к 1936 году. Как видно из табл. II.2.2, Франция получила 6280 заявлений о предоставлении статуса беженца (около 8000 человек) от тех, кто бежал из нацистской Германии до августа 1936 года.

Таблица II.2.2. Заявления о предоставлении убежища, поступившие в комиссию во Франции в 1936–1938 гг. (всего 6280 заявлений)

Институционализация политики в отношении беженцев во Франции и Бельгии повлекла за собой новые критерии отбора. Прежняя неформальная процедура зависела в основном от рекомендации «уважаемого» комитета по делам беженцев. Новая подотчетность предполагала более бюрократизированное рассмотрение дел о предоставлении убежища и более конкретные формы доказательств. Многие из используемых критериев применялись и ранее. Право на получение статуса беженца имели только лица с немецким гражданством или лица без гражданства, долгое время проживавшие в Германии, а жители Восточной Европы и лица с криминальным прошлым исключались. Бельгия или Франция должны были быть первой страной убежища беженца. Хотя эта система использовалась с 1934 года, до сих пор не существовало международно признанных критериев, по которым страна однозначно несла ответственность за просителя убежища, находящегося на ее территории. Даже Бельгия и Нидерланды, подписавшие двустороннее соглашение по этому вопросу 19 апреля 1937 года, не сделали этого. Иностранец, которому было отказано в предоставлении убежища в какой-либо стране по этим формальным основаниям, не имел никаких гарантий того, что его ходатайство о предоставлении убежища будет должным образом рассмотрено в стране, которая считалась его первой страной убежища. Таким образом, несмотря на сохранение некоторых критериев, произошли радикальные изменения: в определение беженца были включены также лица, подвергающиеся антикоммунистическим или расовым преследованиям. Новая политика расширила круг лиц, имеющих право претендовать на защиту в качестве беженцев.

Новый режим стал прорывом в деле защиты беженцев-коммунистов. К 1938 году, когда немецкая комиссия по делам беженцев во Франции прекратила свою деятельность, по меньшей мере 400 немецких коммунистов получили спасительный статус и разрешение остаться. Даже в Бельгии, где до 1936 года немецкие коммунисты считались скорее диверсантами, они получили право на статус беженца. Оно подразумевало, что коммунисты должны были доверять буржуазному государству, поскольку необходимо было предоставлять информацию о местонахождении и политической деятельности просителей убежища. Немецкая коммунистическая партия в Бельгии не очень хотела ставить бельгийские власти в известность о том, что они делают, и даже разглашать адреса беженцев, чтобы те не попали в руки немецких властей и не поставили под угрозу их политическую работу в Германии.

Недоверие, высказанное немецким коммунистическим руководством в Бельгии, сильно смутило местную Красную помощь, но Москва решила, что политика Народного фронта требует лояльного сотрудничества с либеральными режимами, и немецкие коммунисты были вынуждены согласиться.

Из тех, кто рассматривал возможность получения статуса беженца во Франции, как показано в табл. II.2.2, большинство были евреями. Коллективное преследование евреев, по-видимому, было признано французским агентством по предоставлению убежища, но не их бельгийскими коллегами. Во время слушаний просителей убежища консультативные комиссии должны были принять во внимание этот новый вид преследования. Единственными жертвами нацистского антисемитизма, которых бельгийская комиссия по делам беженцев могла считать имеющими право на защиту, были евреи, обвиненные в «осквернении расы». Однако чтобы предотвратить «злоупотребления», комиссия требовала доказательств того, что соответствующие отношения существовали до Нюрнбергских законов. Это условие говорит о том, что комиссия питала глубокие подозрения, что иммигранты будут использовать немецкие законы как средство намеренного провоцирования преследований. По этой причине содержание репатриантов в концентрационных лагерях для так называемого перевоспитания с 1935 года не считалось достаточным основанием для предоставления убежища, равно как и нелицензированный вывоз капитала, хотя в Германии за это полагалась смертная казнь. Каждый гражданин должен был соблюдать свои национальные законы, а значит, и правила, касающиеся вывоза капитала. Только законы об «осквернении расы» считались неприемлемыми и, следовательно, давали право на статус беженца.

Даже в Дании, где политика в отношении беженцев проводилась в относительной изоляции и решения оставались полностью в руках администрации, произошло некоторое переосмысление того, кто должен получить защиту. К концу 1935 года те евреи, которые бежали в Данию в 1933 году и которым раз за разом продлевали временный вид на жительство, незаметно получили статус беженцев. В апреле 1937 года министр юстиции Дании Карл Штайнке заявил, что определение понятия «беженец» расширено из «гуманных соображений», так что те, кто подвергался преследованиям «из-за своих политических убеждений, религии, расы или идеологии», должны рассматриваться как настоящие беженцы. В частности, его упоминание расы как коллективной категории означало изменение в восприятии беженцев. Он даже прямо упомянул интернирование или стерилизацию по расовому признаку как основание для предоставления убежища.

Что касается Нидерландов и Люксембурга, то нет никаких признаков того, что в государственном аппарате обсуждался вопрос о необходимости защиты определенных категорий преследуемых лиц. В Нидерландах даже политические беженцы не были автоматически включены в список, в основном из-за страха перед левыми. Таким образом, Нидерланды не оформили свою политику в отношении беженцев, но в результате протестов Бельгии по поводу выставления политических беженцев на границу или через границу и нежелания Нидерландов репатриировать политических беженцев в Германию возникла гибридная политика. Двустороннее соглашение с Бельгией от 19 апреля 1937 года запрещало высылку политических беженцев через их общую границу, подразумевая, что голландцы должны были принимать политических беженцев, для которых Нидерланды были первой страной убежища. Таким образом, голландская политика в отношении беженцев не была закреплена во внутреннем законодательстве, а основывалась исключительно на этом двустороннем соглашении. Политическим беженцам, особенно коммунистам, вид на жительство не предоставлялся, даже если они больше не вели политическую деятельность. Тем не менее они не подлежали высылке. Таким образом, к коммунистам негласно относились терпимо, но иногда все же интернировали в тюрьмы.

Статус беженцев, получивших право на проживание, но не имевших разрешения на оплачиваемую работу, оставался аномальным. В 1937 году в Дании и Швейцарии все комитеты помощи беженцам, кроме коммунистических, объединили свои усилия и обратились к властям с просьбой предоставить их протеже право на работу или выделить субсидии на их содержание. В обеих странах власти по-прежнему не желали уступать беженцам право на работу, а вместо этого решили выплачивать комитетам помощи небольшие денежные пособия. В то время как доступ на рынок труда тех, кто имел лишь временную защиту, по-прежнему зависел от усмотрения администрации, к тем, кто получил вид на жительство благодаря своему официальному статусу беженца, относились более благосклонно. В 1936 году левые правительства сделали рынок труда несколько более доступным для «беженцев», чему способствовал ограниченный экономический подъем, сделавший эту уступку более приемлемой с политической точки зрения. Тем не менее власти по-прежнему следили за тем, чтобы «беженцы» не угрожали средствам к существованию местных рабочих. В Дании коалиция социал-демократов и социал-либералов согласилась предоставить социал-демократическим «беженцам» разрешение на работу, если они прожили в Дании 18 месяцев и их заявление получило одобрение профсоюзов. Аналогичным образом во Франции, Нидерландах и Бельгии беженцы могли рассчитывать на более благоприятное отношение к получению разрешений на работу, чем другие иммигранты.

К середине 1930-х годов Франция, Бельгия, Нидерланды и Дания урегулировали статус беженцев, которые все еще проживали в их странах. В то же время британские власти спокойно облегчали условия проживания тех, кто прибыл в страну в первой половине 1930-х годов и все еще находился в стране в начале 1938 года. На них больше не оказывалось никакого реального давления с целью заставить их реэмигрировать. Многие из тех, кто бежал из нацистской Германии в 1933 и 1934 годах, вернулись домой или переселились за границу. Улучшение правового статуса немногих оставшихся беженцев было призвано ускорить их интеграцию в принимающее общество, а также было выгодно государству, поскольку оно освобождалось от обременительной задачи тщательного контроля и надзора.

В 1936 и 1937 годах исполнительные власти Франции и Бельгии добровольно ограничили свои полномочия, разработав официальную и прозрачную политику в отношении беженцев. Эта уступка гуманизму была призвана рационализировать иммиграционную практику. Это резко контрастировало с политикой Нидерландов, где власти пошли на уступки только под сильным международным давлением. Голландцы не хотели депортировать подрывные «красные элементы» в Германию и были вынуждены признать, что прибывшим в страну следует разрешить остаться, поскольку единственной доступной границей была граница с Бельгией, которая отказывалась их принимать. Этот пример показывает, как международные и внутренние соображения могут сочетаться, определяя развитие политики в отношении беженцев. Во всех странах, рассмотренных в данном исследовании, судебная власть, судя по фактическому состоянию дел, воздерживалась от вмешательства в иммиграционную политику и даже отказывалась применять к таким делам общие правовые принципы (надлежащая процедура, пропорциональность) или внутренние конституционные принципы (равенство перед законом, основные права). Суды рассматривали иммиграцию как вопрос, относящийся к компетенции исполнительной власти, и не устанавливали никаких ограничений в отношении возможностей государств обращаться с иностранцами по своему усмотрению.